論基本公共服務(wù)均等化的本質(zhì)
——基于阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰σ暯?/h1>
2010-09-07 05:48:44康鋒莉
當(dāng)代經(jīng)濟(jì) 2010年23期
○康鋒莉
（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 廣東 廣州 510660）
論基本公共服務(wù)均等化的本質(zhì)
——基于阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰σ暯?/p>
○康鋒莉
（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 廣東 廣州 510660）
目前，學(xué)界關(guān)于基本公共服務(wù)及其均等化的理解存在一些誤區(qū)，而據(jù)此制定的均等化政策在實(shí)踐中并沒有很好的結(jié)果?；诎?shù)賮啞ど目尚心芰槲覀兲峁┝艘粋€(gè)有益的視角，本文通過森的可行能力視角來探索基本公共服務(wù)及其均等化的本質(zhì)，并分析了我國基本公共服務(wù)非均等化事實(shí)的根源。
基本公共服務(wù)均等化 可行能力 阿瑪?shù)賮啞ど?/p>
一、引言
基本公共服務(wù)均等化早在黨的十六屆六中全會(huì)上就已被提出，在黨的十七大和十七屆三中、四中全會(huì)上又得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為我國當(dāng)前重要的公共政策目標(biāo)。通常，基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但是，對(duì)于基本公共服務(wù)的具體認(rèn)識(shí)卻一直比較模糊，并且存在嚴(yán)重的誤區(qū)，即認(rèn)為基本公共服務(wù)僅僅是指養(yǎng)老、教育、醫(yī)療和衛(wèi)生這樣有形的公共服務(wù)。國內(nèi)文獻(xiàn)對(duì)基本公共服務(wù)都界定為包括養(yǎng)老、教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的財(cái)力均等化體現(xiàn)（胡德仁、劉亮，2008；王瑩，2009；等等）。這些界定都集中在公共服務(wù)的“有形”特質(zhì)上，事實(shí)上，“無形”的公共服務(wù)在某種程度上更重要，并且他們二者本身不可割裂。
基于阿瑪?shù)賮啞ど尚心芰Φ墓卜?wù)本質(zhì)為我們提供了一個(gè)有益的視角，其人類發(fā)展指數(shù)已寫入聯(lián)合國人類發(fā)展報(bào)告中。公共服務(wù)不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療和衛(wèi)生這樣的產(chǎn)品，還應(yīng)該體現(xiàn)公民權(quán)利、政治民主以及自尊、生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容。沿著森的思路，一些學(xué)者將重點(diǎn)放在比如公民權(quán)利、政治民主與政府支出和基本公共服務(wù)的關(guān)系研究上。遺憾的是，國內(nèi)相關(guān)的文獻(xiàn)還非常少。在可行能力的視角下，進(jìn)一步理解為什么我國轉(zhuǎn)移支付這樣旨在均等化各地區(qū)財(cái)力的政策有一定效果，但是公共服務(wù)水平在地區(qū)間的差距卻越來越大（王雍君，2006；曹俊文、羅良青，2006）就變得非常容易，盡管轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模逐年上升。
因此，基于阿瑪?shù)賮啞ど尚心芰Φ囊暯?，本文首先需要澄清這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，進(jìn)而探索基本公共服務(wù)的本質(zhì)?？尚心芰ζ鋵?shí)就是一種自由：能過有價(jià)值生活的實(shí)質(zhì)自由。這對(duì)理解當(dāng)前我國各地區(qū)在公共服務(wù)供給上的結(jié)構(gòu)偏差、各地區(qū)基本公共服務(wù)缺失以及非均等化的事實(shí)、構(gòu)建我國基本公共服務(wù)均等化體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化無疑具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
二、森之前的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)
討論基本公共服務(wù)絕不能囿于經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，必須從跨學(xué)科角度來理解基本公共服務(wù)的本質(zhì)、現(xiàn)實(shí)中基本公共服務(wù)缺失以及非均等化的根源。研究表明，世界各國的基本公共服務(wù)的差異不僅是經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異的表現(xiàn)，更重要的是由社會(huì)倫理和正義的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)差異所造成的。森的可行能力是在發(fā)展的框架下對(duì)能過有價(jià)值生活的實(shí)質(zhì)自由的本質(zhì)思考，其發(fā)展涉及到對(duì)于倫理價(jià)值的判斷。在森之前，主要存在功利主義、羅爾斯的自由權(quán)優(yōu)先以及諾齊克的自由至上主義，這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)在某種程度上代表了某一時(shí)代關(guān)于價(jià)值判斷的趨勢(shì)。為了便于比較幾種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和森的可行能力體系，將其列于表1。
三、基本公共服務(wù)的本質(zhì)：基于森的可行能力體系分析
表1 幾種不同價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的比較
森在前人關(guān)于價(jià)值判斷，尤其是羅爾斯的正義標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，提出了可行能力標(biāo)準(zhǔn)，即政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)機(jī)會(huì)、透明性保證和防護(hù)性保障這些“工具性”自由，其可以促進(jìn)一個(gè)人的一般性可行能力，進(jìn)而增進(jìn)他的實(shí)質(zhì)自由，這幾種工具性自由相互補(bǔ)充。需要指出的是，一個(gè)人的可行能力并不是全部需要通過政府的公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)，為了分離基本公共服務(wù)，我們將一個(gè)人的經(jīng)濟(jì)條件視為他在市場(chǎng)上通過競(jìng)爭(zhēng)所獲取的資源，盡管在很多時(shí)候市場(chǎng)的不健全可能會(huì)直接影響其最終表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)條件上的可行能力。但我們有理由認(rèn)為，一個(gè)人如果具有其他四種可行能力或一個(gè)社會(huì)能夠提供其他四種基本公共服務(wù)，則他的經(jīng)濟(jì)條件一般能夠得以基本滿足。因此，我們主要討論政治自由、社會(huì)機(jī)會(huì)、透明性保證和防護(hù)性保障這幾個(gè)指標(biāo)，它們不可能通過市場(chǎng)自發(fā)地產(chǎn)生。由于這些工具性自由滿足嚴(yán)格非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性的公共產(chǎn)品特征，在某種程度上，這些基本公共服務(wù)具有純公共產(chǎn)品的特征，因而必須通過政府提供來獲取。
1、政治自由。阿瑪?shù)賮啞ど赋?，廣義而言，政治自由指的是人們擁有確定應(yīng)該由什么人按什么原則來執(zhí)政的機(jī)會(huì)，也包括監(jiān)督并批評(píng)當(dāng)局、擁有政治表達(dá)與出版言論不受審查的自由、能夠選擇不同政黨的自由。盡管森一直認(rèn)為多黨制有利于實(shí)現(xiàn)政治自由，但是這并不絕對(duì)意味著一黨制沒有辦法實(shí)行政治自由。它完全取決于政府是否把政治自由尤其是民主看作是公共產(chǎn)品，以及一個(gè)國家的公民對(duì)于政治自由的要求，一黨制也完全有能力提供公民所需要的政治自由。當(dāng)然，公民的政治自由需求在很大程度上也與其經(jīng)濟(jì)條件有關(guān)。
2、社會(huì)機(jī)會(huì)。是指政府在教育、醫(yī)療保健、社會(huì)保障等方面的社會(huì)安排，它們影響個(gè)人享受更好生活質(zhì)量的實(shí)質(zhì)自由。有充分的證據(jù)表明，即使收入水平相對(duì)較低，一個(gè)為所有的人提供醫(yī)療保健和教育的國家，實(shí)際上可以在全體人民的壽命和生活質(zhì)量上取得非常突出的成就。醫(yī)療保健與教育具有很強(qiáng)的勞動(dòng)密集性質(zhì)，因而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，當(dāng)勞動(dòng)成本很低的時(shí)候，是相對(duì)便宜的。比如印度的克拉拉邦，盡管人均收入水平很低，但實(shí)現(xiàn)了令人矚目的高壽命期望值、低生育率、高識(shí)字率等；還有英國實(shí)際死亡率的降低、中國在改革開放后對(duì)教育的普及等都是這方面的例子。
3、透明性保證。指人們?cè)谏鐣?huì)交往中需要的信用。透明性保證所涉及的是滿足人們對(duì)公開性的需要：在保證信息公開和明晰的條件下自由地交易。這種保證對(duì)于減少與防止腐敗、財(cái)務(wù)瀆職和私下交易所起的工具性作用是一目了然的。具體來說，透明性保證包括政府本身的信用以及政府約束人們社會(huì)交往信用的行為。政府本身的信用主要是針對(duì)納稅人而言，根據(jù)霍布斯的國家起源論，政府是依據(jù)納稅人的契約而組成的，也就是說，政府的身份就是“管家”。因此，政府必需在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間真實(shí)地披露納稅人應(yīng)該知道的信息，比如稅收的使用，要有政府預(yù)算和決算的明細(xì)數(shù)據(jù)，政府對(duì)每一分錢的收入和花費(fèi)都應(yīng)該有明確的說明，而不是在政府收入和支出里將其列入“其他”科目。其次，政府應(yīng)該提供人們社會(huì)交往所必須的信用，當(dāng)經(jīng)濟(jì)個(gè)體不能自發(fā)地進(jìn)行“信用”中交易時(shí)，政府必須通過法律的手段保證信用?？v觀西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展史，就是一部信用建立的歷史，相比其他任何公共服務(wù)，信用可能是人們交往中最需要的公共服務(wù)，并且其具有“一勞永逸”的特征，一旦提供，整個(gè)社會(huì)將在很長時(shí)間都受益。
4、防護(hù)性保障。無論一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行得多么好，總會(huì)有一些人由于物質(zhì)條件對(duì)他們的生活不利，而處于受損害的邊緣或?qū)嶋H上落入貧困的境地。因此，需要有防護(hù)性保障來提供社會(huì)安全網(wǎng)，以防止受到影響的人遭受深重痛苦或甚至在某些情況下挨餓以至死亡。森所認(rèn)為的防護(hù)性保障主要是通過失業(yè)救濟(jì)和法定的貧困者收入補(bǔ)助，以及臨時(shí)應(yīng)需而定的安排。事實(shí)上，全面的防護(hù)性保障應(yīng)該包括政府在諸如地震、洪水、干旱、雪災(zāi)等這類突發(fā)事件中所起的作用，這也是一項(xiàng)基本的公共服務(wù)；此外，防護(hù)性保障還應(yīng)包括政府在處理自然環(huán)境方面的行為，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要承擔(dān)愈來愈大的環(huán)境破壞成本，我們不能等到經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段再去治理環(huán)境，也不能單純依靠“科斯定理”這樣的市場(chǎng)方案去解決環(huán)境問題。
表2 基本公共服務(wù)明細(xì)指標(biāo)的供給情況
2、基本公共服務(wù)在地區(qū)之間非均等分配。基本公共服務(wù)在地區(qū)間的非均等分配表現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，基本公共服務(wù)在發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)的供給差異。中國地域遼闊，各省之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差別非常大，由此帶來的工具性自由的體現(xiàn)也不同。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)養(yǎng)老保
四、我國基本公共服務(wù)非均等化的表現(xiàn)
1、基本公共服務(wù)嚴(yán)重缺失?；竟卜?wù)非均等化并不僅僅表現(xiàn)為基本公共服務(wù)在各地區(qū)之間的非均衡分配與提供。事實(shí)上，基本公共服務(wù)的缺失既是其非均等化的表現(xiàn)，又是其非均等化的充分條件。按照森的可行能力的基本公共服務(wù)判斷，基本公共服務(wù)不僅在我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺失，同時(shí)在發(fā)達(dá)地區(qū)也不存在。我們?cè)谘芯亢徒鉀Q基本公共服務(wù)非均等化問題上，應(yīng)該主動(dòng)地完善基本公共服務(wù)體系以及從絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)上提高基本公共服務(wù)水平，而不是被動(dòng)地使全國范圍內(nèi)各地區(qū)的基本公共服務(wù)處于相同水平。根據(jù)目前的文獻(xiàn)與筆者的調(diào)研，將體現(xiàn)可行能力的四種工具性自由指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，可以看出我們國家具體在哪些基本公共服務(wù)上存在嚴(yán)重缺失的表現(xiàn)（見表2）。險(xiǎn)金差別較大，如果考慮事業(yè)單位和政府機(jī)關(guān)在不同地區(qū)之間的差異，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的差距會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。而隨著勞動(dòng)要素越來越多的流動(dòng)，比如農(nóng)民工從發(fā)達(dá)地區(qū)（流入省份）獲得收入，在某種程度上拉高了流出省份的物價(jià)水平，收入分配差距的擴(kuò)大也提高了不發(fā)達(dá)地區(qū)的一般價(jià)格水平。這樣，全國各省份組成CPI指數(shù)的一般消費(fèi)品價(jià)格差別被縮小，養(yǎng)老金的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的差距擴(kuò)大與一般消費(fèi)品價(jià)格的差距縮小形成一個(gè)矛盾。
第二，即使在不發(fā)達(dá)地區(qū)，基本公共服務(wù)的供給差異也非常大。發(fā)達(dá)地區(qū)由于擁有較多的財(cái)力，相對(duì)有能力統(tǒng)籌全省各地區(qū)之間的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育資源，從而引起省內(nèi)各地區(qū)基本供給服務(wù)水平差距的相對(duì)縮小。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)政治民主、透明性保證等非經(jīng)濟(jì)方面的基本公共服務(wù)的需求彈性也越來越大，這方面一個(gè)重要的體現(xiàn)就是各地區(qū)市場(chǎng)化程度的指標(biāo)差異，根據(jù)樊綱等人（2006）的計(jì)算，2005年全國市場(chǎng)化程度最高的地區(qū)為上海、廣東，而市場(chǎng)化程度最低的地區(qū)為西藏，這也部分解釋了廣東、上海成為全國勞動(dòng)力流入最多的省份。而在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于其本身財(cái)力有限，維持政府職能的很多資金要仰仗于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，這些欠發(fā)達(dá)省份、優(yōu)勢(shì)地位較差的地區(qū)居民缺少基本的養(yǎng)老、醫(yī)療和教育機(jī)會(huì)的提供，更不用說政治民主、政府透明性保證和防護(hù)性保障之類的基本公共服務(wù)了。因此，政府不能被動(dòng)地等待這些地區(qū)的居民對(duì)社會(huì)機(jī)會(huì)以外的基本公共服務(wù)需求時(shí)再提供，而是要主動(dòng)地通過制度選擇自上而下地提供這些服務(wù)。
第三，在同一區(qū)域，基本公共服務(wù)未考慮到人口年齡、健康本身資源的分布所帶來的影響。這一非均等表現(xiàn)不僅在欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在，在發(fā)達(dá)地區(qū)也存在。其根源在于政府對(duì)于基本公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)沒有從可行能力的視角出發(fā)。可行能力不僅關(guān)注人們對(duì)于基本公共服務(wù)需求的絕對(duì)值，其更重要的是強(qiáng)調(diào)了人們?cè)讷@取基本公共服務(wù)后實(shí)際獲取能力的差異，比如一個(gè)長期遭遇慢性病困擾的貧困居民就比一個(gè)僅僅是貧窮的居民應(yīng)該獲得更多的資源。另外，可行能力還考慮到了個(gè)體的異質(zhì)性，這對(duì)于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)將經(jīng)濟(jì)人都假設(shè)為同質(zhì)化是一個(gè)理論的進(jìn)步。
3、基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的提供成本非均等化。阿瑪?shù)賮啞ど赋?，在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于勞動(dòng)力成本相對(duì)較低，其供給基本公共服務(wù)的成本也相對(duì)較低。然而，在中國，事實(shí)卻完全不同。由于長期經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村與城市無論在基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育還是政治民主等方面都存在相當(dāng)大的差距。這一差距表現(xiàn)了各地區(qū)對(duì)于基本公共服務(wù)享用的非均等化。事實(shí)上，城鄉(xiāng)提供基本公共服務(wù)的成本也表現(xiàn)出完全的非均等化，這一非均等化的表現(xiàn)間接加重了農(nóng)村居民的生活負(fù)擔(dān)。以基礎(chǔ)設(shè)施為例，城市交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主要依賴于本地區(qū)的財(cái)政收入，尤其是土地收入和其他非財(cái)政收入，個(gè)人不需要額外支付建設(shè)費(fèi)用。但是對(duì)于農(nóng)村基本公共服務(wù)，比如水利工程以及公路、鐵路之類的基礎(chǔ)設(shè)施，往往由于地方政府經(jīng)費(fèi)的不足，還需要農(nóng)村居民支付建設(shè)費(fèi)用，而這一費(fèi)用往往是在“以工代賑”等農(nóng)村扶貧項(xiàng)目中進(jìn)行的。對(duì)于養(yǎng)老、醫(yī)療、教育絕大多數(shù)的改革都是針對(duì)城鎮(zhèn)居民而言的，農(nóng)村居民無論是在覆蓋面還是覆蓋數(shù)量上都與城鎮(zhèn)居民有相當(dāng)大的差距（王瑋，2008）。
五、我國基本公共服務(wù)非均等化的根源
1、發(fā)展的理念。我國改革開放所形成的發(fā)展觀念，非常深刻地影響了地方政府的行為和中央政府的偏好。各級(jí)政府在很長一段時(shí)間混淆了增長和發(fā)展，中國長期的經(jīng)濟(jì)高速增長在世界上幾乎是獨(dú)一無二的。然而，我們走的是一條“有增長、無發(fā)展”的道路，以致于我們?cè)诮?jīng)濟(jì)增長中出現(xiàn)了很多問題，在某些問題上積重難返，比如二元經(jīng)濟(jì)特征的進(jìn)一步加強(qiáng)、人均收入差距的擴(kuò)大、環(huán)境的破壞、地區(qū)保護(hù)主義的頑固等等。在增長代替發(fā)展的錯(cuò)誤邏輯下，從中央政府到地方政府，無不關(guān)注直接影響經(jīng)濟(jì)的要素。而對(duì)于提升人們實(shí)質(zhì)自由、本質(zhì)生活質(zhì)量的工具性自由以及可行能力都被不同程度地忽視了。例如，為應(yīng)對(duì)2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，很多學(xué)者開出了擴(kuò)大內(nèi)需的藥方，其中比較著名的就是推進(jìn)城市化（劉鶴，2009）。然而，城市化只能夠解決一些表面的問題，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展中深層次的問題包括很多社會(huì)問題不可能單獨(dú)寄希望于城市化，比如整個(gè)社會(huì)的信用缺失、農(nóng)民工子女的心理健康、居民收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大等等。因此，我國應(yīng)著眼于長期的均衡，如城鄉(xiāng)均衡、人與自然的均衡、地區(qū)發(fā)展的均衡以及增長與發(fā)展的均衡，才是從根本上遏制目前基本公共服務(wù)非均等化的有效途徑。
2、政治錦標(biāo)賽的影響。用經(jīng)濟(jì)代替發(fā)展的思路是很多經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)，而這些政策的實(shí)施完全是基于政治錦標(biāo)賽的順利執(zhí)行。每一級(jí)上級(jí)政府通過行政任命來決定下級(jí)官員的前程，中央政府對(duì)各省級(jí)政府制定一些經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)，省級(jí)政府和縣級(jí)政府也是相似的關(guān)系，每一層級(jí)都是通過政績(jī)來決定官員的升遷（周黎安，2004）。在政治錦標(biāo)賽的約束下，地方政府官員展開了地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)。于是，地方政府對(duì)于教育的投資就遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，而關(guān)于招商引資引起的生態(tài)環(huán)境的破壞以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重復(fù)和浪費(fèi)的指標(biāo)卻不在政績(jī)考核之列。因此，地方政府的支出結(jié)構(gòu)中，投資性支出占總支出的比重最大，并呈逐年上升趨勢(shì)。其結(jié)果是，地方政府偏好“硬”公共服務(wù)，而普遍對(duì)于“軟”公共服務(wù)供給不足?？梢哉f，政治錦標(biāo)賽是引起地區(qū)之間基本公共服務(wù)短缺以及非均等化的直接原因（丁菊紅、鄧可斌，2008）。
（注：本文受教育部人文社科規(guī)劃項(xiàng)目（批準(zhǔn)號(hào)：09YJC790052）、廣東外語外貿(mào)大學(xué)校級(jí)青年項(xiàng)目資助。）
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（責(zé)任編輯：胡婉君）
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○康鋒莉
（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 廣東 廣州 510660）
論基本公共服務(wù)均等化的本質(zhì)
——基于阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰σ暯?/p>
○康鋒莉
（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 廣東 廣州 510660）
目前，學(xué)界關(guān)于基本公共服務(wù)及其均等化的理解存在一些誤區(qū)，而據(jù)此制定的均等化政策在實(shí)踐中并沒有很好的結(jié)果?；诎?shù)賮啞ど目尚心芰槲覀兲峁┝艘粋€(gè)有益的視角，本文通過森的可行能力視角來探索基本公共服務(wù)及其均等化的本質(zhì)，并分析了我國基本公共服務(wù)非均等化事實(shí)的根源。
基本公共服務(wù)均等化 可行能力 阿瑪?shù)賮啞ど?/p>
一、引言
基本公共服務(wù)均等化早在黨的十六屆六中全會(huì)上就已被提出，在黨的十七大和十七屆三中、四中全會(huì)上又得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為我國當(dāng)前重要的公共政策目標(biāo)。通常，基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但是，對(duì)于基本公共服務(wù)的具體認(rèn)識(shí)卻一直比較模糊，并且存在嚴(yán)重的誤區(qū)，即認(rèn)為基本公共服務(wù)僅僅是指養(yǎng)老、教育、醫(yī)療和衛(wèi)生這樣有形的公共服務(wù)。國內(nèi)文獻(xiàn)對(duì)基本公共服務(wù)都界定為包括養(yǎng)老、教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的財(cái)力均等化體現(xiàn)（胡德仁、劉亮，2008；王瑩，2009；等等）。這些界定都集中在公共服務(wù)的“有形”特質(zhì)上，事實(shí)上，“無形”的公共服務(wù)在某種程度上更重要，并且他們二者本身不可割裂。
基于阿瑪?shù)賮啞ど尚心芰Φ墓卜?wù)本質(zhì)為我們提供了一個(gè)有益的視角，其人類發(fā)展指數(shù)已寫入聯(lián)合國人類發(fā)展報(bào)告中。公共服務(wù)不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療和衛(wèi)生這樣的產(chǎn)品，還應(yīng)該體現(xiàn)公民權(quán)利、政治民主以及自尊、生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容。沿著森的思路，一些學(xué)者將重點(diǎn)放在比如公民權(quán)利、政治民主與政府支出和基本公共服務(wù)的關(guān)系研究上。遺憾的是，國內(nèi)相關(guān)的文獻(xiàn)還非常少。在可行能力的視角下，進(jìn)一步理解為什么我國轉(zhuǎn)移支付這樣旨在均等化各地區(qū)財(cái)力的政策有一定效果，但是公共服務(wù)水平在地區(qū)間的差距卻越來越大（王雍君，2006；曹俊文、羅良青，2006）就變得非常容易，盡管轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模逐年上升。
因此，基于阿瑪?shù)賮啞ど尚心芰Φ囊暯?，本文首先需要澄清這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，進(jìn)而探索基本公共服務(wù)的本質(zhì)?？尚心芰ζ鋵?shí)就是一種自由：能過有價(jià)值生活的實(shí)質(zhì)自由。這對(duì)理解當(dāng)前我國各地區(qū)在公共服務(wù)供給上的結(jié)構(gòu)偏差、各地區(qū)基本公共服務(wù)缺失以及非均等化的事實(shí)、構(gòu)建我國基本公共服務(wù)均等化體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化無疑具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
二、森之前的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)
討論基本公共服務(wù)絕不能囿于經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，必須從跨學(xué)科角度來理解基本公共服務(wù)的本質(zhì)、現(xiàn)實(shí)中基本公共服務(wù)缺失以及非均等化的根源。研究表明，世界各國的基本公共服務(wù)的差異不僅是經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異的表現(xiàn)，更重要的是由社會(huì)倫理和正義的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)差異所造成的。森的可行能力是在發(fā)展的框架下對(duì)能過有價(jià)值生活的實(shí)質(zhì)自由的本質(zhì)思考，其發(fā)展涉及到對(duì)于倫理價(jià)值的判斷。在森之前，主要存在功利主義、羅爾斯的自由權(quán)優(yōu)先以及諾齊克的自由至上主義，這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)在某種程度上代表了某一時(shí)代關(guān)于價(jià)值判斷的趨勢(shì)。為了便于比較幾種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和森的可行能力體系，將其列于表1。
三、基本公共服務(wù)的本質(zhì)：基于森的可行能力體系分析
表1 幾種不同價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的比較
森在前人關(guān)于價(jià)值判斷，尤其是羅爾斯的正義標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，提出了可行能力標(biāo)準(zhǔn)，即政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)機(jī)會(huì)、透明性保證和防護(hù)性保障這些“工具性”自由，其可以促進(jìn)一個(gè)人的一般性可行能力，進(jìn)而增進(jìn)他的實(shí)質(zhì)自由，這幾種工具性自由相互補(bǔ)充。需要指出的是，一個(gè)人的可行能力并不是全部需要通過政府的公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)，為了分離基本公共服務(wù)，我們將一個(gè)人的經(jīng)濟(jì)條件視為他在市場(chǎng)上通過競(jìng)爭(zhēng)所獲取的資源，盡管在很多時(shí)候市場(chǎng)的不健全可能會(huì)直接影響其最終表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)條件上的可行能力。但我們有理由認(rèn)為，一個(gè)人如果具有其他四種可行能力或一個(gè)社會(huì)能夠提供其他四種基本公共服務(wù)，則他的經(jīng)濟(jì)條件一般能夠得以基本滿足。因此，我們主要討論政治自由、社會(huì)機(jī)會(huì)、透明性保證和防護(hù)性保障這幾個(gè)指標(biāo)，它們不可能通過市場(chǎng)自發(fā)地產(chǎn)生。由于這些工具性自由滿足嚴(yán)格非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性的公共產(chǎn)品特征，在某種程度上，這些基本公共服務(wù)具有純公共產(chǎn)品的特征，因而必須通過政府提供來獲取。
1、政治自由。阿瑪?shù)賮啞ど赋?，廣義而言，政治自由指的是人們擁有確定應(yīng)該由什么人按什么原則來執(zhí)政的機(jī)會(huì)，也包括監(jiān)督并批評(píng)當(dāng)局、擁有政治表達(dá)與出版言論不受審查的自由、能夠選擇不同政黨的自由。盡管森一直認(rèn)為多黨制有利于實(shí)現(xiàn)政治自由，但是這并不絕對(duì)意味著一黨制沒有辦法實(shí)行政治自由。它完全取決于政府是否把政治自由尤其是民主看作是公共產(chǎn)品，以及一個(gè)國家的公民對(duì)于政治自由的要求，一黨制也完全有能力提供公民所需要的政治自由。當(dāng)然，公民的政治自由需求在很大程度上也與其經(jīng)濟(jì)條件有關(guān)。
2、社會(huì)機(jī)會(huì)。是指政府在教育、醫(yī)療保健、社會(huì)保障等方面的社會(huì)安排，它們影響個(gè)人享受更好生活質(zhì)量的實(shí)質(zhì)自由。有充分的證據(jù)表明，即使收入水平相對(duì)較低，一個(gè)為所有的人提供醫(yī)療保健和教育的國家，實(shí)際上可以在全體人民的壽命和生活質(zhì)量上取得非常突出的成就。醫(yī)療保健與教育具有很強(qiáng)的勞動(dòng)密集性質(zhì)，因而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，當(dāng)勞動(dòng)成本很低的時(shí)候，是相對(duì)便宜的。比如印度的克拉拉邦，盡管人均收入水平很低，但實(shí)現(xiàn)了令人矚目的高壽命期望值、低生育率、高識(shí)字率等；還有英國實(shí)際死亡率的降低、中國在改革開放后對(duì)教育的普及等都是這方面的例子。
3、透明性保證。指人們?cè)谏鐣?huì)交往中需要的信用。透明性保證所涉及的是滿足人們對(duì)公開性的需要：在保證信息公開和明晰的條件下自由地交易。這種保證對(duì)于減少與防止腐敗、財(cái)務(wù)瀆職和私下交易所起的工具性作用是一目了然的。具體來說，透明性保證包括政府本身的信用以及政府約束人們社會(huì)交往信用的行為。政府本身的信用主要是針對(duì)納稅人而言，根據(jù)霍布斯的國家起源論，政府是依據(jù)納稅人的契約而組成的，也就是說，政府的身份就是“管家”。因此，政府必需在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間真實(shí)地披露納稅人應(yīng)該知道的信息，比如稅收的使用，要有政府預(yù)算和決算的明細(xì)數(shù)據(jù)，政府對(duì)每一分錢的收入和花費(fèi)都應(yīng)該有明確的說明，而不是在政府收入和支出里將其列入“其他”科目。其次，政府應(yīng)該提供人們社會(huì)交往所必須的信用，當(dāng)經(jīng)濟(jì)個(gè)體不能自發(fā)地進(jìn)行“信用”中交易時(shí)，政府必須通過法律的手段保證信用?？v觀西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展史，就是一部信用建立的歷史，相比其他任何公共服務(wù)，信用可能是人們交往中最需要的公共服務(wù)，并且其具有“一勞永逸”的特征，一旦提供，整個(gè)社會(huì)將在很長時(shí)間都受益。
4、防護(hù)性保障。無論一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行得多么好，總會(huì)有一些人由于物質(zhì)條件對(duì)他們的生活不利，而處于受損害的邊緣或?qū)嶋H上落入貧困的境地。因此，需要有防護(hù)性保障來提供社會(huì)安全網(wǎng)，以防止受到影響的人遭受深重痛苦或甚至在某些情況下挨餓以至死亡。森所認(rèn)為的防護(hù)性保障主要是通過失業(yè)救濟(jì)和法定的貧困者收入補(bǔ)助，以及臨時(shí)應(yīng)需而定的安排。事實(shí)上，全面的防護(hù)性保障應(yīng)該包括政府在諸如地震、洪水、干旱、雪災(zāi)等這類突發(fā)事件中所起的作用，這也是一項(xiàng)基本的公共服務(wù)；此外，防護(hù)性保障還應(yīng)包括政府在處理自然環(huán)境方面的行為，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要承擔(dān)愈來愈大的環(huán)境破壞成本，我們不能等到經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段再去治理環(huán)境，也不能單純依靠“科斯定理”這樣的市場(chǎng)方案去解決環(huán)境問題。
表2 基本公共服務(wù)明細(xì)指標(biāo)的供給情況
2、基本公共服務(wù)在地區(qū)之間非均等分配。基本公共服務(wù)在地區(qū)間的非均等分配表現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，基本公共服務(wù)在發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)的供給差異。中國地域遼闊，各省之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差別非常大，由此帶來的工具性自由的體現(xiàn)也不同。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)養(yǎng)老保
四、我國基本公共服務(wù)非均等化的表現(xiàn)
1、基本公共服務(wù)嚴(yán)重缺失?；竟卜?wù)非均等化并不僅僅表現(xiàn)為基本公共服務(wù)在各地區(qū)之間的非均衡分配與提供。事實(shí)上，基本公共服務(wù)的缺失既是其非均等化的表現(xiàn)，又是其非均等化的充分條件。按照森的可行能力的基本公共服務(wù)判斷，基本公共服務(wù)不僅在我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺失，同時(shí)在發(fā)達(dá)地區(qū)也不存在。我們?cè)谘芯亢徒鉀Q基本公共服務(wù)非均等化問題上，應(yīng)該主動(dòng)地完善基本公共服務(wù)體系以及從絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)上提高基本公共服務(wù)水平，而不是被動(dòng)地使全國范圍內(nèi)各地區(qū)的基本公共服務(wù)處于相同水平。根據(jù)目前的文獻(xiàn)與筆者的調(diào)研，將體現(xiàn)可行能力的四種工具性自由指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，可以看出我們國家具體在哪些基本公共服務(wù)上存在嚴(yán)重缺失的表現(xiàn)（見表2）。險(xiǎn)金差別較大，如果考慮事業(yè)單位和政府機(jī)關(guān)在不同地區(qū)之間的差異，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的差距會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。而隨著勞動(dòng)要素越來越多的流動(dòng)，比如農(nóng)民工從發(fā)達(dá)地區(qū)（流入省份）獲得收入，在某種程度上拉高了流出省份的物價(jià)水平，收入分配差距的擴(kuò)大也提高了不發(fā)達(dá)地區(qū)的一般價(jià)格水平。這樣，全國各省份組成CPI指數(shù)的一般消費(fèi)品價(jià)格差別被縮小，養(yǎng)老金的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的差距擴(kuò)大與一般消費(fèi)品價(jià)格的差距縮小形成一個(gè)矛盾。
第二，即使在不發(fā)達(dá)地區(qū)，基本公共服務(wù)的供給差異也非常大。發(fā)達(dá)地區(qū)由于擁有較多的財(cái)力，相對(duì)有能力統(tǒng)籌全省各地區(qū)之間的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育資源，從而引起省內(nèi)各地區(qū)基本供給服務(wù)水平差距的相對(duì)縮小。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)政治民主、透明性保證等非經(jīng)濟(jì)方面的基本公共服務(wù)的需求彈性也越來越大，這方面一個(gè)重要的體現(xiàn)就是各地區(qū)市場(chǎng)化程度的指標(biāo)差異，根據(jù)樊綱等人（2006）的計(jì)算，2005年全國市場(chǎng)化程度最高的地區(qū)為上海、廣東，而市場(chǎng)化程度最低的地區(qū)為西藏，這也部分解釋了廣東、上海成為全國勞動(dòng)力流入最多的省份。而在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于其本身財(cái)力有限，維持政府職能的很多資金要仰仗于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，這些欠發(fā)達(dá)省份、優(yōu)勢(shì)地位較差的地區(qū)居民缺少基本的養(yǎng)老、醫(yī)療和教育機(jī)會(huì)的提供，更不用說政治民主、政府透明性保證和防護(hù)性保障之類的基本公共服務(wù)了。因此，政府不能被動(dòng)地等待這些地區(qū)的居民對(duì)社會(huì)機(jī)會(huì)以外的基本公共服務(wù)需求時(shí)再提供，而是要主動(dòng)地通過制度選擇自上而下地提供這些服務(wù)。
第三，在同一區(qū)域，基本公共服務(wù)未考慮到人口年齡、健康本身資源的分布所帶來的影響。這一非均等表現(xiàn)不僅在欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在，在發(fā)達(dá)地區(qū)也存在。其根源在于政府對(duì)于基本公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)沒有從可行能力的視角出發(fā)。可行能力不僅關(guān)注人們對(duì)于基本公共服務(wù)需求的絕對(duì)值，其更重要的是強(qiáng)調(diào)了人們?cè)讷@取基本公共服務(wù)后實(shí)際獲取能力的差異，比如一個(gè)長期遭遇慢性病困擾的貧困居民就比一個(gè)僅僅是貧窮的居民應(yīng)該獲得更多的資源。另外，可行能力還考慮到了個(gè)體的異質(zhì)性，這對(duì)于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)將經(jīng)濟(jì)人都假設(shè)為同質(zhì)化是一個(gè)理論的進(jìn)步。
3、基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的提供成本非均等化。阿瑪?shù)賮啞ど赋?，在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于勞動(dòng)力成本相對(duì)較低，其供給基本公共服務(wù)的成本也相對(duì)較低。然而，在中國，事實(shí)卻完全不同。由于長期經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村與城市無論在基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育還是政治民主等方面都存在相當(dāng)大的差距。這一差距表現(xiàn)了各地區(qū)對(duì)于基本公共服務(wù)享用的非均等化。事實(shí)上，城鄉(xiāng)提供基本公共服務(wù)的成本也表現(xiàn)出完全的非均等化，這一非均等化的表現(xiàn)間接加重了農(nóng)村居民的生活負(fù)擔(dān)。以基礎(chǔ)設(shè)施為例，城市交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主要依賴于本地區(qū)的財(cái)政收入，尤其是土地收入和其他非財(cái)政收入，個(gè)人不需要額外支付建設(shè)費(fèi)用。但是對(duì)于農(nóng)村基本公共服務(wù)，比如水利工程以及公路、鐵路之類的基礎(chǔ)設(shè)施，往往由于地方政府經(jīng)費(fèi)的不足，還需要農(nóng)村居民支付建設(shè)費(fèi)用，而這一費(fèi)用往往是在“以工代賑”等農(nóng)村扶貧項(xiàng)目中進(jìn)行的。對(duì)于養(yǎng)老、醫(yī)療、教育絕大多數(shù)的改革都是針對(duì)城鎮(zhèn)居民而言的，農(nóng)村居民無論是在覆蓋面還是覆蓋數(shù)量上都與城鎮(zhèn)居民有相當(dāng)大的差距（王瑋，2008）。
五、我國基本公共服務(wù)非均等化的根源
1、發(fā)展的理念。我國改革開放所形成的發(fā)展觀念，非常深刻地影響了地方政府的行為和中央政府的偏好。各級(jí)政府在很長一段時(shí)間混淆了增長和發(fā)展，中國長期的經(jīng)濟(jì)高速增長在世界上幾乎是獨(dú)一無二的。然而，我們走的是一條“有增長、無發(fā)展”的道路，以致于我們?cè)诮?jīng)濟(jì)增長中出現(xiàn)了很多問題，在某些問題上積重難返，比如二元經(jīng)濟(jì)特征的進(jìn)一步加強(qiáng)、人均收入差距的擴(kuò)大、環(huán)境的破壞、地區(qū)保護(hù)主義的頑固等等。在增長代替發(fā)展的錯(cuò)誤邏輯下，從中央政府到地方政府，無不關(guān)注直接影響經(jīng)濟(jì)的要素。而對(duì)于提升人們實(shí)質(zhì)自由、本質(zhì)生活質(zhì)量的工具性自由以及可行能力都被不同程度地忽視了。例如，為應(yīng)對(duì)2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，很多學(xué)者開出了擴(kuò)大內(nèi)需的藥方，其中比較著名的就是推進(jìn)城市化（劉鶴，2009）。然而，城市化只能夠解決一些表面的問題，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展中深層次的問題包括很多社會(huì)問題不可能單獨(dú)寄希望于城市化，比如整個(gè)社會(huì)的信用缺失、農(nóng)民工子女的心理健康、居民收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大等等。因此，我國應(yīng)著眼于長期的均衡，如城鄉(xiāng)均衡、人與自然的均衡、地區(qū)發(fā)展的均衡以及增長與發(fā)展的均衡，才是從根本上遏制目前基本公共服務(wù)非均等化的有效途徑。
2、政治錦標(biāo)賽的影響。用經(jīng)濟(jì)代替發(fā)展的思路是很多經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)，而這些政策的實(shí)施完全是基于政治錦標(biāo)賽的順利執(zhí)行。每一級(jí)上級(jí)政府通過行政任命來決定下級(jí)官員的前程，中央政府對(duì)各省級(jí)政府制定一些經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)，省級(jí)政府和縣級(jí)政府也是相似的關(guān)系，每一層級(jí)都是通過政績(jī)來決定官員的升遷（周黎安，2004）。在政治錦標(biāo)賽的約束下，地方政府官員展開了地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)。于是，地方政府對(duì)于教育的投資就遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，而關(guān)于招商引資引起的生態(tài)環(huán)境的破壞以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重復(fù)和浪費(fèi)的指標(biāo)卻不在政績(jī)考核之列。因此，地方政府的支出結(jié)構(gòu)中，投資性支出占總支出的比重最大，并呈逐年上升趨勢(shì)。其結(jié)果是，地方政府偏好“硬”公共服務(wù)，而普遍對(duì)于“軟”公共服務(wù)供給不足?？梢哉f，政治錦標(biāo)賽是引起地區(qū)之間基本公共服務(wù)短缺以及非均等化的直接原因（丁菊紅、鄧可斌，2008）。
（注：本文受教育部人文社科規(guī)劃項(xiàng)目（批準(zhǔn)號(hào)：09YJC790052）、廣東外語外貿(mào)大學(xué)校級(jí)青年項(xiàng)目資助。）
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[6]丁菊紅、鄧可斌：政府偏好、公共品供給與轉(zhuǎn)型中的財(cái)政分權(quán)[J].經(jīng)濟(jì)研究，2008（7）.
（責(zé)任編輯：胡婉君）
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