中國房改30年（上）

1980年4月2日鄧小平同志關(guān)于住房問題的講話，啟動了中國的房改。到今年4月2日，中國房改已經(jīng)風(fēng)雨兼程地走過了30年。

一、房改的涵義和為什么要房改

房改的全稱是住房制度改革。房改的涵義是，改革舊的住房制度，建立新的住房制度。

新中國成立以后的一個相當(dāng)長的時間里，與全國推行低工資制相適應(yīng)，推行了公房低租金制度。其內(nèi)容包括：需房單位的建房計劃經(jīng)批準(zhǔn)后，由政府無償、無期地撥給土地，由政府或需房的企事業(yè)單位出資建設(shè)公房。公房建成后，由需房單位用行政辦法分配給職工居住，收取很低的租金。房改前，每平方米公房使用面積的房租（當(dāng)時按使用面積收房租），一般為1角多錢，高的2角4分，個別單位甚至低到每平方米只收幾分錢。每戶居民的住房消費，只占戶收入的1～3%。由于租金不敷維修之用，政府和單位對存量公房還要長期補貼大量的維修保養(yǎng)費和北方的取暖費。實行這一制度，特別是在其初期，對于解決職工住房問題，產(chǎn)生了一定的歷史作用。但時間一長，其諸多弊端就陸續(xù)地顯露出來。其中最突出的弊端是，享用公房的主體，即廣大住公房的居民，只承擔(dān)極少的房租，公房供應(yīng)與消費的絕大部分支出都由政府和單位包攬。政府和單位投入的建房資金不僅沒有產(chǎn)出，而且還要長期地承擔(dān)住房投入使用后的維修保養(yǎng)和取暖等費用。這是一個“一條腿走路”的制度，也是一個難以長期維持的制度。建國時的1949年，我國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積為10.8平方米。而到1978年，竟降至6.7平方米，當(dāng)年的住房困難戶占城市居民的三分之一。住房供應(yīng)每況愈下的趨勢，使得人們認識到，舊的公房低租金制度已到了非改不可的時候。

二、房改的第一階段

從1980年至1988年，是我國房改的第一階段，也稱為房改的準(zhǔn)備階段。

（一）理論、思想和輿論準(zhǔn)備。

在這一階段里，召開了多次房改研討會，學(xué)習(xí)理解鄧小平同志講話精神，并對為什么要房改，房改的對象，房改的難點，我國住房制度的發(fā)展方向等問題，進行了反復(fù)研討。同時，在報刊上不斷地發(fā)表有關(guān)房改的文章，宣傳群眾，做好統(tǒng)一思想的工作。

（二）試點準(zhǔn)備。

1982年至1984年，我國先后在常州、鄭州、沙市、四平等城市進行了公房全價出售和公房補貼出售試點。1984年和1985年開展了全國城市住房普查工作以摸清底數(shù)。1985年在一些城市進行了住房金融改革試點，例如發(fā)行住房建設(shè)企業(yè)債券等。1986年上海、廣州兩市制定了有償轉(zhuǎn)讓土地的辦法，1987年深圳市率先進行了有償轉(zhuǎn)讓土地試點，隨后廣州市也進行了試點。1987年，在煙臺、唐山、蚌埠等城市進行了提租補貼試點。

1984年六屆人大的《政府工作報告》提出“城市住宅建設(shè)，要進一步推行商品化試點，開展房地產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)”的要求，是對房改試點工作的肯定、督促和鞭策；1988年七屆人大通過的憲法修正草案中，明確了土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定有償轉(zhuǎn)讓，既是吸納了試點工作的成果，又是推行土地有償轉(zhuǎn)讓和住房商品化的法律保證。

（三）準(zhǔn)備階段的主要收獲。

講清楚了住房制度非改不可的道理；闡明了走住房商品化道路的必要性和必然性；研討了房改的難點并初步地提出了一些對策；初步地取得了土地有償轉(zhuǎn)讓、公房提租補貼和出售公房的試點經(jīng)驗。

（四）一條建議未得支持的遺憾。

在準(zhǔn)備階段中，經(jīng)過反復(fù)研討，主管房改部門的同志們認識到，由于公房低租金制度建立在低工資制的基礎(chǔ)上，如要順利改革公房低租金制度，最佳的辦法是把房改和工資改革密切地結(jié)合起來進行。例如，廣大職工某年平均增加工資100元，就明確其中有25元為住房消費。如果某城市平均每戶有兩人工作，則每月可增加50元住房消費，按該市戶均擁有住房使用面積40平方米計算，就可決定當(dāng)年平均每平方米公房提租1.25元。由于是在提高工資的基礎(chǔ)上提租，就不會產(chǎn)生多少阻力。只要堅持實行這一辦法，十幾年以后，房租就可以達到或接近商品化水平。這一辦法不僅解決了提租需要補貼的問題，而且以不斷提高工資為基礎(chǔ)，還具有長遠的、治本的深遠意義?？上М?dāng)時房改沒有形成大氣候，相關(guān)部門對于房改不甚了然，而且兩者結(jié)合進行確實有許多困難。因而當(dāng)房改主管部門將這一辦法作為建議去征求相關(guān)部門意見時，令人遺憾地未能得到支持。

三、房改的第二階段

從1988年至1998年，是我國房改的第二階段，也稱為全國展開、摸索前進的階段。全國展開，就是從少數(shù)城市試點逐步轉(zhuǎn)向全國各城市都推行房改；摸索前進，就是我國的房改沒有成熟的經(jīng)驗可循，當(dāng)時提出的各項房改措施都會存在著不成熟的問題，必須經(jīng)過實踐檢驗，進行取舍、修改、補充和完善。例如，當(dāng)時雖然提出了住房商品化的改革方向，但還提不出改革后要建立什么樣的新住房制度。

（一）以提高公房租金為主的第一步。

1988年2月25日發(fā)出了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實施方案》，即11號文，從而邁開了房改逐步向全國推開的步伐。11號文在明確了住房商品化的改革目標(biāo)后，提出了8條改革措施，即：合理調(diào)整公房租金；確定住房券補貼系數(shù)的方法；多住房多交租和少住房得益；建立住房基金；出售公房；改進住房金融體制；稅收優(yōu)惠和加強市場管理。

1991年6月7日發(fā)出了《國務(wù)院關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，即30號文。在11號文的基礎(chǔ)上，補充了3條內(nèi)容，即：住房租金新房新制度；住房建設(shè)推行國家、集體、個人三方共同投資；多渠道籌集住房資金。

1991年10月17日發(fā)出了《國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，又補充了4條內(nèi)容，即：住房租金分階段達到商品化目標(biāo)；房改的基本原則；在提租方面，改行多提少補或小步提租不補，新房先賣后租，新房新租；推行個人購房抵押貸款。

當(dāng)年的思路是，既然明確了住房商品化改革方向，就應(yīng)該通過房改，逐步地把公房租金提高到商品化水平。加上小平同志的講話也講了應(yīng)該考慮補貼的問題，因而以上文件，不僅體現(xiàn)了以提租為主的理念，而且在開始時還提出了要以提租補貼為主。

在執(zhí)行中有一個較大的改變。就是一些城市按11號文件要求實施提租補貼辦法，很快就發(fā)現(xiàn)提租補貼、特別是發(fā)放住房券問題太多，很難操作和推行，而公家補貼房租仍然是“一條腿走路”。因而在1991年10月房改領(lǐng)導(dǎo)小組的文件中，就把它改為多提少補，或者小步提租不補貼。各地的執(zhí)行，主要采用小步提租不補貼的辦法。小步提租不補貼雖然可以避開提租補貼的困難，但同時也帶來了增加居民負擔(dān)的另一困難。執(zhí)行的結(jié)果是，提租的步子越來越小。到1992年下半年和1993年，有些城市已經(jīng)處于停步不前的局面。

從1988年至1993年實行以提租為主的辦法，用了5年多時間。全國各城市的公房房租，僅從原來的每平方米一兩角錢提高到3至5角，前進的步伐相當(dāng)緩慢。與此同時，各城鎮(zhèn)出售公房只占公房總量的一成多，進展也相當(dāng)緩慢。

（二）轉(zhuǎn)向以出售公房為主的第二步。

提租進展相當(dāng)緩慢的事實使人們認識到，如果繼續(xù)堅持以提租為主的路子，要達到公房租金商品化的目標(biāo)將會遙遙無期，必須改弦易轍。經(jīng)過較長時間的醞釀準(zhǔn)備，在1993年11月30日至12月3日召開的全國住房改革會議上，討論了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（草案）。這個草案的一條重要內(nèi)容是，要求把房改的側(cè)重點轉(zhuǎn)移到出售公房上。這是因為，不僅出售公房也是住房商品化改革的另一重要內(nèi)容。而更重要的是，出售一套公房，就減少了一套公房的提租任務(wù)。如果通過一段時間的努力，出售完可以出售的公房，也就同時結(jié)束了這些公房的提租任務(wù)。剩下少部分沒有出售的公房，就好辦得多了。同時，出售公房邁開了大步，反過來也會產(chǎn)生帶動公房提租的作用。因此，這一思路得到了絕大多數(shù)與會代表的贊同。

會議結(jié)束后的十幾天里，發(fā)現(xiàn)了一個新情況。就是有幾個城市不等國務(wù)院頒發(fā)文件，搶先用極低的價格突擊出售公房。針對這一新情況，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳迅即在當(dāng)月分別發(fā)出了制止低價突擊出售公房的通知。這一新情況也使人們發(fā)現(xiàn)這次會議有一個重要疏漏，就是沒有制定如何確定出售公房價格的辦法。沒有統(tǒng)一的辦法，就無法衡量出售價格是否妥當(dāng)。于是，房改領(lǐng)導(dǎo)小組組織力量，一方面抓緊修改文件，一方面抓緊制定出售公房確定價格的具體辦法。在多方征求意見取得一致后，終于在1994年7月18日發(fā)出了國務(wù)院的《決定》，即43號文。同時，發(fā)出了出售公房確定售價的操作辦法。出售公房的價格是比較低廉的，主要考慮了兩點：一是，長期實行低工資制，職工工資中的住房消費含量過少，理應(yīng)予以適當(dāng)補償；二是，當(dāng)時職工的收入尚未脫離低工資的范疇，售價定得低廉才能讓廣大職工買得起“房改房”。43號文還新增一項重要的房改內(nèi)容，即推行住房公積金。

截止1998年底，全國城鎮(zhèn)己經(jīng)出售的公房，占可出售公房的50%以上，事實證明43號文切實地發(fā)揮了加快房改步伐的重大作用。

（三）一個新的推動力。

（未完待續(xù)。四月上連載內(nèi)容：房改的第三階段和30年房改經(jīng)驗的幾點意見）