保障性住房建設(shè)與融資渠道

新加坡在保障性住房建設(shè)與管理方面取得了舉世矚目的成就，主要得益于“居者有其屋”的住房保障政策?！熬诱哂衅湮荨闭哂尚录悠陆ㄎ莅l(fā)展局結(jié)合中央住房公積金政策以及嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋Ｕ闲宰》糠峙浜凸芾碇贫?，從根本上解決了新加坡人住房保障問(wèn)題。據(jù)新加坡建屋發(fā)展局統(tǒng)計(jì)，超過(guò)80%的新加坡人居住在政府組屋中，保障性住房政策真正成為“普惠性的政策”。在新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)中，保障性住房的土地獲取和資金籌集兩個(gè)方面很有特點(diǎn)。

新加坡建設(shè)保障性住房的土地獲取

新加坡實(shí)行土地強(qiáng)制征用政策，大大降低了保障性住房的投資建設(shè)成本。1966年新加坡制定了《土地征用法》，規(guī)定由政府撥出國(guó)有土地和適當(dāng)征用私有土地作為保障性住房建設(shè)之用，政府有權(quán)征用私人土地用于國(guó)家建設(shè)，可在任何地方征用土地建造公共組屋。根據(jù)該項(xiàng)法令，新加坡政府協(xié)助建屋發(fā)展局以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格獲得保障性住房的開發(fā)土地，既保證了大規(guī)模公共住屋建設(shè)所需的土地資源，又從制度上限制了因?yàn)橥恋嘏c住房?jī)r(jià)格的預(yù)期快速上漲而帶來(lái)的投機(jī)買賣活動(dòng)。

新加坡建設(shè)保障性住房的資金籌集

新加坡保障性住房的建設(shè)資金來(lái)源于政府的長(zhǎng)期貸款和財(cái)政補(bǔ)貼。建屋發(fā)展局是非盈利機(jī)構(gòu)，出租組屋的租金和出售組屋的價(jià)格由政府根據(jù)中低收入階層的承受能力來(lái)確定，而不是市場(chǎng)行為，也不靠房屋建造成本來(lái)定價(jià)，而是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，這樣也造成了建屋發(fā)展局收支虧損。因此，新加坡政府每年都從財(cái)政預(yù)算中給建屋發(fā)展局安排一筆補(bǔ)貼，消除建屋發(fā)展局的虧損。

完善的公積金制度是新加坡解決保障性住房的重要保障。新加坡1955年建立了中央公積金制度，為新加坡保障性住房建設(shè)和“居者有其屋”政策提供了強(qiáng)大的金融支持。為鼓勵(lì)低收入階層購(gòu)買保障性住房，1968年中央公積金局又推出“公共住屋計(jì)劃”，規(guī)定居民可動(dòng)用公積金存款購(gòu)買新的或是轉(zhuǎn)售的建屋發(fā)展局組屋。

除了新加坡以外，美國(guó)在20世紀(jì)30年代頒布了《住房法》、《城市重建法》、《國(guó)民住宅法》、《住宅與城市發(fā)展法》等，對(duì)保障性住房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和保障水平做了詳細(xì)規(guī)定，為完善保障性住房提供了制度保證。日本在20世紀(jì)50年代也先后制定了《住宅金融公庫(kù)法》、《公營(yíng)住宅法》、《日本住宅公團(tuán)法》等相關(guān)法規(guī)，滿足了不同階層的住房需要，使得日本住房保障制度走向正軌。這些國(guó)家在解決保障性住房方面的成功經(jīng)驗(yàn)表明，在不同時(shí)期以不同形式所制定的法律法規(guī)，在推動(dòng)保障性住房建設(shè)與管理方面起到了不可替代的作用，為保障性住房政策的貫徹實(shí)施提供了法律依據(jù)和保障。

借鑒這些國(guó)家在解決保障性住房方面的成功經(jīng)驗(yàn)，我們得到的啟示就是：政府作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控者，擔(dān)負(fù)著促進(jìn)社會(huì)全面和諧健康發(fā)展和保障全體居民基本權(quán)利的職責(zé)。建立和完善保障性住房制度是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要體現(xiàn)，是政府社會(huì)政策的重要組成部分，因此，政府應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建保障性住房體系的主體。

保障房融資思路

政府是構(gòu)建保障性住房體系的主體，也要發(fā)揮政府在保障性住房融資機(jī)制中的主導(dǎo)地位。政府可以采取多種方式，設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體運(yùn)作包括保障性住房融資、建設(shè)、管理或購(gòu)買房源、享受人群審核、后期運(yùn)營(yíng)管理、市場(chǎng)監(jiān)督等整個(gè)過(guò)程。在融資渠道和資金管理方面，利用政府信用保障可以提高運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的融資能力，增強(qiáng)融資模式的靈活性，降低融資的交易成本，有效地盤活已有購(gòu)建資金，節(jié)約運(yùn)營(yíng)管理的管理成本。

首先，保障性住房的融資渠道主要依靠政府財(cái)政撥款。財(cái)政撥款應(yīng)該成為保障性住房的常態(tài)固定資金來(lái)源，是保障性住房融資的首要渠道，也應(yīng)該成為政府調(diào)控保障性住房建設(shè)規(guī)模的重要手段。財(cái)政撥款包括中央和地方兩級(jí)財(cái)政撥款，確保年度財(cái)政預(yù)算中保障性住房項(xiàng)目支出的比例，合理安排保障性住房項(xiàng)目的支出結(jié)構(gòu)。

我們可以借鑒新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)，依法成立一個(gè)類似于新加坡建屋發(fā)展局的專門的保障性住房開發(fā)、建設(shè)和管理機(jī)構(gòu)，在政府主導(dǎo)下負(fù)責(zé)保障性住房的開發(fā)建設(shè)、銷售和管理工作，以盡快解決中低收入者的住房困難問(wèn)題，徹底改變各類收入階層主要依賴商品房解決住房問(wèn)題的預(yù)期。

其次，除了政府財(cái)政撥款以外，發(fā)行地方政府基礎(chǔ)設(shè)施類投資公司債券也是很好的融資渠道。在多數(shù)西方國(guó)家，都有十分完善的地方債券市場(chǎng)。在美國(guó)，地方政府發(fā)行住宅債券籌集資金建造保障性住房。其還本付息不僅有地方政府房產(chǎn)部門收取的租金作保證，而且還有聯(lián)邦政府房產(chǎn)部門作后盾，所以資信等級(jí)較高。日本有很多地方債券的主要用途就是用于地方道路建設(shè)和地區(qū)開發(fā)、公營(yíng)住宅建設(shè)、購(gòu)置公共用地及其他公用事業(yè)，也很受市場(chǎng)追捧。

中國(guó)的城市基礎(chǔ)建設(shè)投資類公司企業(yè)債券（簡(jiǎn)稱“城投債”）的發(fā)債主體是地方政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資公司，國(guó)家對(duì)城投債發(fā)行審批的法規(guī)依據(jù)與其他類型企業(yè)債券一致。2008年1月2日，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)了《發(fā)展和改革委關(guān)于企業(yè)債券簡(jiǎn)化發(fā)行核準(zhǔn)程序的通知》，簡(jiǎn)化了企業(yè)債券的審核程序，審核程序的簡(jiǎn)化促進(jìn)了地方政府發(fā)行城投債的決心。

地方政府發(fā)行城投債的募集資金主要用于地方的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，債券期限一般為5～10年，利率較低，能提高地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，滿足地方政府融資的渴求。按照國(guó)家相關(guān)政策要求：發(fā)債主體“最近三年平均可分配利潤(rùn)足以支付企業(yè)債券一年的利息”，如某地城市建設(shè)投資公司計(jì)劃發(fā)行10億元債券，需要支付的利息支出在5000～8000萬(wàn)元之間，一般發(fā)債的城市建設(shè)投資公司都能做到。

城投公司利用城投債從事投資周期較長(zhǎng)、項(xiàng)目收益較低的保障性住房建設(shè)，發(fā)行主體的盈利能力也將受到嚴(yán)峻的考驗(yàn)。所以，城投類企業(yè)的主要收入來(lái)源也要適度依靠政府補(bǔ)貼，為保證債券兌付，需要地方政府在財(cái)政和稅收上提供更大的支持。目前發(fā)行的城投債絕大多數(shù)以自由資產(chǎn)抵押為本期債券提供擔(dān)保，這說(shuō)明城投債在尋找第三方擔(dān)保方面存在著一定的困難，今后可以探討兩個(gè)發(fā)債主體互相擔(dān)保方式。

債券具有“風(fēng)險(xiǎn)低、收益穩(wěn)定”的特點(diǎn)，贏得了投資者的青睞。城投債主要是機(jī)構(gòu)投資者，如基金、保險(xiǎn)公司、財(cái)務(wù)公司、證券公司、銀行理財(cái)產(chǎn)品等，城投債為機(jī)構(gòu)投資者提供了一個(gè)較好的備選品種。

此外，房地產(chǎn)信托基金也將是未來(lái)保障性住房建設(shè)的融資渠道。實(shí)際上，房地產(chǎn)信托基金是一種證券化的產(chǎn)業(yè)投資基金，通過(guò)發(fā)行股票，集合公眾投資者資金，由專門機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理，通過(guò)多元化的投資，選擇不同地區(qū)、不同類型的房地產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行投資組合，在有效降低風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)通過(guò)將房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中所產(chǎn)生的穩(wěn)定租金收入以派息的方式分配給股東，從而使投資人獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資收益。

房地產(chǎn)信托基金由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者。在美國(guó)大約有300個(gè)REITs在運(yùn)作之中，管理的資產(chǎn)總值超過(guò)3000億美元，其中近三分之二在全國(guó)性的證券交易所上市交易。日本東京證券交易所大約有超過(guò)40個(gè)REITs在交易，新加坡交易所大約有20個(gè)REITs在交易。2005年香港領(lǐng)匯REITs在香港交易所上市發(fā)行，為香港特區(qū)政府回籠資金200億港元，有效緩解了房委會(huì)公屋建設(shè)資金不足的難題。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)分析，REITs的經(jīng)營(yíng)模式都是收購(gòu)已有的保障性住房項(xiàng)目并實(shí)現(xiàn)整體出租，變成持有型物業(yè)，依靠長(zhǎng)期穩(wěn)定的租金收益來(lái)回報(bào)投資者。在這種背景下，如何解決保障性住房建設(shè)階段的投資建設(shè)資金來(lái)源呢？還是要在啟動(dòng)階段依靠政府推動(dòng)。針對(duì)各地存在的大量空置房和閑置房，由政府通過(guò)公開招標(biāo)、回購(gòu)方式，或承租普通民房再轉(zhuǎn)租給低收入群體。經(jīng)過(guò)這樣的策略，既實(shí)現(xiàn)了政府解決保障性住房來(lái)源的多樣化，也為保障性住房利用長(zhǎng)期穩(wěn)定的租金收益回報(bào)投資者進(jìn)而實(shí)現(xiàn)REITs融資創(chuàng)造了條件。

通過(guò)在啟動(dòng)階段依靠政府推動(dòng)，REITs模式融資就可以形成良性循環(huán)，為長(zhǎng)期解決保障性住房提供融資渠道。要保證REITs的成長(zhǎng)性，就需要REITs通過(guò)不斷擴(kuò)大成熟物業(yè)的租金收益規(guī)模來(lái)實(shí)現(xiàn)，也就是需要不斷收購(gòu)以成熟的出租形式為主的保障性住房。地方政府可以向REITs通過(guò)出售大規(guī)模的成熟的保障性住房，獲得建設(shè)新的保障性住房的資金來(lái)源，投資建成以后，再通過(guò)出租管理獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的租金收益，又可以作為成熟物業(yè)賣給REITs，以保障投資者對(duì)REITs成長(zhǎng)性的要求。這樣，形成良性循環(huán)，也是長(zhǎng)期解決保障性住房建設(shè)資金的融資渠道。