社會管理創(chuàng)新視角下的城市社區(qū)組織功能提升*

馬純紅

(湖南省社會科學院，湖南 長沙 410003)

社會管理，顧名思義就是對人和社會的管理。人既是社會的建設(shè)者，又可能是社會的破壞者，因此，加強和創(chuàng)新社會管理，就是創(chuàng)新對人的管理和服務(wù)，實現(xiàn)人的全面發(fā)展，維護社會的安定有序。當前，我國正處于社會事務(wù)日益復(fù)雜多元，社會矛盾日益多發(fā)頻發(fā)的時期，社會流動人口不斷增多，這都使得社會管理的難度進一步加大。城市社區(qū)作為社會管理最基層的單位，擔負著直接面對人、管理人、服務(wù)人的重任，搞好了社區(qū)建設(shè)，就是搞好了社會管理的日常工作，夯實了社會管理的基礎(chǔ)。在此背景下，加大黨和政府對城市社區(qū)組織管理和服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)，多措施促使社會各方力量共同參與，構(gòu)建以居住地為基礎(chǔ)、以居民的認同感和歸屬感為紐帶，以社區(qū)文明程度和居民生活質(zhì)量提高為目的的開放性、多功能的城市社區(qū)，增強生活在社區(qū)的個體作為社區(qū)成員的意識，并提高自我管理、自我教育和自我服務(wù)能力，形成有效管理、科學發(fā)展、文明繁榮的社區(qū)社會化自治管理體制和運行機制［1］。具體而言，可從以下五大路徑推進。

一、以民為本，擴大社區(qū)服務(wù)范圍

社區(qū)的實質(zhì)不是地域、不是建筑，而是人，是人與人之間的集合與互動。由此，社區(qū)建設(shè)要堅持“以人為本”，這是社會管理創(chuàng)新的基本原則和出發(fā)點。隨著我國城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化進城的加速，越來越多的流動人口涌入城市，這是社會變遷發(fā)展的必然現(xiàn)象。流動人口為當?shù)氐某鞘薪?jīng)濟發(fā)展與繁榮作出了貢獻，但傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會體制的結(jié)構(gòu)差異，加之戶籍往往與教育、醫(yī)療、社會保障等掛鉤，一旦離開了戶籍所在地，流動人口的基本權(quán)益往往得不到保障，比如流動人口管理、隨遷學齡少年兒童的義務(wù)教育、就業(yè)居住、社會治安等系列問題，這給城市社會管理工作帶來了新的挑戰(zhàn)，增加了新的壓力。城市社區(qū)是流動人口社區(qū)成為其生存和發(fā)展的最基層單位，社區(qū)服務(wù)應(yīng)面向本社區(qū)的正式居民和暫時居住在本社區(qū)的流動人口，突出“以民為本”。當社區(qū)通過建設(shè)滿足了社區(qū)居民的需要，提高了社區(qū)居民的文明程度，促進了社區(qū)居民的全面發(fā)展，社區(qū)功能和社區(qū)建設(shè)的目的也得以實現(xiàn)，同時也能突出增強社區(qū)居民在社區(qū)建設(shè)中的主體能動性，積極參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理。

二、由民做主，激發(fā)社區(qū)服務(wù)活力

社會管理創(chuàng)新的重要目的之一在于激發(fā)社會活力，只有從管制人、控制人、約束人向尊重人、服務(wù)人、依靠人轉(zhuǎn)變，社會才能實現(xiàn)管理創(chuàng)新和和諧穩(wěn)定發(fā)展，才能充滿生機和活力。因此，社區(qū)建設(shè)要嚴格按照民主自治原則來運作社區(qū)，真正體現(xiàn)和保證社區(qū)自治，由“為民作主”向“由民作主”轉(zhuǎn)變，著力為社會安裝不停息的“發(fā)動機”，充分調(diào)動和發(fā)揮普通百姓的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使社區(qū)成為區(qū)域社會成員利益共同體和區(qū)域社會自治管理載體，從而最大限度地激發(fā)社會活力，為創(chuàng)新社會管理促進社會和諧夯實基礎(chǔ)［2］。社區(qū)和廣大居民群眾宛如水和魚的關(guān)系，水離開了魚就成了一灘死水，毫無生機。廣大居民群眾是社區(qū)建設(shè)的主體，社區(qū)管理應(yīng)提升社區(qū)居民積極主動的參與意識，只有最廣泛地動員群眾參與，才能使社區(qū)建設(shè)保持旺盛的生命力。如果社區(qū)成員對社區(qū)缺乏認同感、歸屬感，不能積極參與社區(qū)活動，就無法真正地自主參與社區(qū)管理、自覺地維護社區(qū)整體利益。而流動人口群體，處于城市社區(qū)的邊緣，更談不上積極參與社區(qū)活動、社區(qū)管理、自覺維護社區(qū)利益。所以城市社區(qū)的組織管理體制應(yīng)兼顧社會組織性的要求和個性獨立性的要求，創(chuàng)新社區(qū)管理模式，從政府管理為主向居民自我管理轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)人的自我實現(xiàn)、自我教育、自我服務(wù)為目標，努力建構(gòu)身份同一、地位平等、權(quán)利一致的新市民制度，流動人口群體則通過參與社區(qū)管理，實現(xiàn)自我教育、自我約束、自我服務(wù)，與城市社會融為一體。因此，要充分調(diào)動社區(qū)成員的自主性和積極性，在社區(qū)管理中尤其要注重吸納農(nóng)民工等流動人口的參與，發(fā)揮他們的創(chuàng)造性，樹立他們的社區(qū)主人意識，培育社區(qū)和諧的人際氛圍，激發(fā)社區(qū)在自我管理和自我服務(wù)中的活力和動力，進而激發(fā)社區(qū)的親和力和凝聚力，將社區(qū)打造成全體社區(qū)居民的溫暖大家庭。

三、保民之要，改善社區(qū)服務(wù)架構(gòu)

社會管理創(chuàng)新要通過社區(qū)服務(wù)來滿足人民群眾的需求，就必須從格局和架構(gòu)上對城市社區(qū)組織管理體制進行調(diào)整，重構(gòu)社區(qū)運行體系，完善社區(qū)的服務(wù)架構(gòu)，按照“小政府、大社會，小社區(qū)、大服務(wù)”的要求，把服務(wù)架構(gòu)落實到社區(qū)。一是整合資源，完善功能，構(gòu)建“大社區(qū)”格局。按照“便于服務(wù)管理、便于整合資源、便于居民自治”的原則，科學規(guī)劃社區(qū)布局，設(shè)立社區(qū)文化站、衛(wèi)生計生服務(wù)站、綜治工作站、老年人談心室、老年人日間照護室、老年學校等服務(wù)功能。社區(qū)“一站式服務(wù)大廳”設(shè)立民政救助等社區(qū)服務(wù)窗口，滿足居民勞動保障、最低生活保障等服務(wù)需求，居民不出社區(qū)即可享受到各類基本服務(wù)。二是建立社區(qū)黨組織、居民委員會、社區(qū)綜合服務(wù)中心(站)之間的新型關(guān)系。在社區(qū)建立統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)各項工作的社區(qū)黨組織、承接社會公共管理服務(wù)職能的社區(qū)綜合服務(wù)中心(站)、開展居民自治活動的社區(qū)居民委員會，探索由街道管理體制向社區(qū)管理體制轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一規(guī)劃建立社區(qū)綜合服務(wù)中心(站)，社區(qū)辦領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)綜合服務(wù)中心(站)開展公共管理服務(wù)，指導(dǎo)社區(qū)居民委員會開展居民自治，承接街道辦事處和各相關(guān)部門服務(wù)功能延伸到社區(qū)的社會管理和服務(wù)職能，實現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自我管理有效銜接，與居民依法自治的良性互動。三是探索建立社區(qū)配套服務(wù)組織，在社區(qū)管理中引入社團與社會組織管理，社區(qū)文體、曲藝等各個協(xié)會、社團負責管理部分社區(qū)事務(wù)。社區(qū)衛(wèi)生計生服務(wù)站、家政服務(wù)、便民超市等按照市場規(guī)律進行，由市場運作。

四、急民所需，提升社區(qū)服務(wù)能力

創(chuàng)新社會管理的管理理念相比傳統(tǒng)的社會管理更加理性科學。其中一個重要思路是以前由習慣于“眉毛胡子一把抓”，重政府作用輕多方參與，向現(xiàn)在的政府、社會和群眾的齊抓共管、政府主導(dǎo)的社會共同治理轉(zhuǎn)變。因此，加快民間社會自組織的發(fā)展，是完善社區(qū)管理體系、提升社區(qū)服務(wù)能力的重要內(nèi)容。特別是對于流動人群這個城市社會邊緣群體而言，更加需要社區(qū)建設(shè)中的“自組織”來提供服務(wù)。因此，在城市社區(qū)建設(shè)中，可以把“自組織”作為社區(qū)管理的基層單位之一，充分調(diào)動其社區(qū)組織功能發(fā)揮的填補和完善作用。當前社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，政府早已無法負荷“完全包管”的社會管理方式。志愿者、民間組織、社區(qū)等社會力量融入社會管理已是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢，社會自組織能在司法、教育、衛(wèi)生、社會保障、老年人服務(wù)、家庭服務(wù)、外來務(wù)工人員服務(wù)、少數(shù)民族與宗教人士服務(wù)等方面有所作為也已成為共識。近年來，在科學發(fā)展觀的指引下，各級領(lǐng)導(dǎo)干部普遍增強群眾觀念，對于社會“自組織”趨勢，一些地方政府不再將其放在工作的“對立面”上，而是通過創(chuàng)新群眾工作方法，將其作為更加尊重群眾意愿，更快回應(yīng)群眾關(guān)切，更好滿足群眾需求的有益補充渠道，回應(yīng)社會“自組織”訴求。無論是深圳“南山模式”，還是四川“高坪模式”、北京“東城模式”、浙江寧波“海曙模式”，背后都有著相似的邏輯：黨和政府組織執(zhí)政資源嵌入城市社區(qū)和農(nóng)村中，代表民意、整合利益、引領(lǐng)社會;建立暢通的表達渠道和有效的吸納機制，將群眾利益訴求吸納到體制內(nèi)釋放，實現(xiàn)公民自主參與的有序化;通過創(chuàng)新基層黨建與基層民主的路徑，鼓勵居民自治，構(gòu)建起黨和政府主導(dǎo)下的群眾權(quán)益維護機制，實現(xiàn)社會有序“自組織”。比如，最早在國內(nèi)開展社會工作職業(yè)化的上海浦東新區(qū)，近年來以培育發(fā)展為基礎(chǔ)、以提升能力為核心、以管理服務(wù)為手段，積極引導(dǎo)社會組織發(fā)揮作用，如今已有近1500家社會組織，專業(yè)社工機構(gòu)達到26家，具有國家職業(yè)資格證書的社會工作者1500人。

五、為民擔當，完善社區(qū)服務(wù)功能

流動人口管理是社會管理創(chuàng)新中的重要內(nèi)容，管理和服務(wù)得當，社會和諧的因素會大大增加，管理和服務(wù)失當，則會增加社會隱患、導(dǎo)致社會矛盾和社會問題。目前的現(xiàn)狀是，一方面與城市居民相比，外來流動人口不僅經(jīng)常遭遇歧視和偏見，受到心靈上的傷害，還較多地受到人身權(quán)益的侵害。拖欠工資、工傷得不到應(yīng)有救助的情況屢屢發(fā)生;另一方面，不少地方制定或出臺的外來人口相關(guān)管理規(guī)定和辦法，多是基于對外來人口的防范、警惕和拒斥，認為他們的到來某種程度上擾亂了城市的社會治安，破壞了城市的生存環(huán)境，使的生城市居民生活安全感降低，在體制上加以制度性歧視。而一些管理部門在執(zhí)法時也經(jīng)常會采取“以收助管”、“以罰促管”的粗暴方法，借管理之名行亂處理之實［3］。基于此，在社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)該制定和完善服務(wù)和管理流動人口的政策法規(guī)，突破傳統(tǒng)的行政單一化體制的束縛，大力提升社區(qū)服務(wù)功能。在繼續(xù)優(yōu)化和提升對社區(qū)固定居民服務(wù)功能的同時，突出對社區(qū)流動人口的管理和服務(wù)，以此作為社區(qū)服務(wù)功能提升的關(guān)鍵突破。由戶籍制度衍生的其他一系列政策和制度，如教育制度、保障制度、醫(yī)療制度等形成了流動人口融入城市社會的制度性障礙。因此只有消除以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘，才能真正讓他們?nèi)谌氲匠鞘兄髁髦腥ゲl(fā)揮更大的作用。在加快推行城鄉(xiāng)一視同仁的戶籍制度改革的同時，通過建立城市流動人口管理體系，加強流動人口的登記與身份核查等方式對流動人口進行統(tǒng)籌管理。通過調(diào)動社區(qū)服務(wù)志愿者、非政府機構(gòu)等社會力量，采取各種有效措施，來切實解決流動人口在城市居住的實際困難，如崗位培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、幫助其子女入托入學、提供法律援助等，讓他們享受到公共部門的服務(wù)。

［1］馬純紅．農(nóng)民工閑暇生活與城市社區(qū)建設(shè)研究［M］．湘潭：湘潭大學出版社，2007．

［2］黃海．管理創(chuàng)新促和諧——為了老百姓的和諧幸福［J］．新湘評論，2011，(10)．

［3］馬純紅．青年農(nóng)民工閑暇生活問題化背后的犯罪空間——基于一種文化沖突論的視角［J］．青少年犯罪問題，2007，(3)．