論我國(guó)行政協(xié)議的原則*

梁芷銘

(欽州學(xué)院，廣西 欽州 535099)

行政協(xié)議是區(qū)域政府間實(shí)現(xiàn)平等合作的一項(xiàng)協(xié)商機(jī)制。“在我國(guó)，這既是一項(xiàng)法制創(chuàng)新也是一個(gè)新的行政法學(xué)范疇?！保?］P1～2行政協(xié)議在歐美國(guó)家的實(shí)踐和研究早已有之，并體現(xiàn)強(qiáng)大生命力，而我國(guó)學(xué)術(shù)界近年來(lái)對(duì)其研究熱情逐漸升溫，并有學(xué)者著書(shū)立說(shuō)，將行政協(xié)議研究與區(qū)域行政一體化相聯(lián)系進(jìn)行探討。［2］就行政協(xié)議的原則而言，其代表性觀點(diǎn)有葉畢豐等人的“五原則說(shuō)”［1］P104～130、張阿鳳的“六原則說(shuō)”［3］P27～28、何淵的“二原則說(shuō)”［4］P82-83和陳剩勇、馬斌的“四原則說(shuō)”［5］等?？梢?jiàn)，眾說(shuō)紛紜，尚有進(jìn)一步整合的空間。為了確保政府間協(xié)議活動(dòng)的更為科學(xué)和有效，學(xué)界有必要對(duì)行政協(xié)議的原則作更深入的探討。這對(duì)構(gòu)建我國(guó)完善的行政協(xié)議制度十分重要。

一、行政協(xié)議原則確立的必要性

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)行政協(xié)議概念的界定并沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的解釋。行政法學(xué)里并無(wú)行政協(xié)議的概念，而是葉必豐教授在其相關(guān)課題研究中首先提出，是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的各成員方就合作事宜達(dá)成共識(shí)所形成的結(jié)果的一個(gè)叫法。這里，我們姑且將行政協(xié)議解釋為：區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)各級(jí)地方政府為克服行政區(qū)劃障礙、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素自由流通、實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化而進(jìn)行合作的法律規(guī)制，是區(qū)域政府間對(duì)相關(guān)事宜的一種合意。因此，為了指導(dǎo)行政協(xié)議的締結(jié)和履行，并在行政協(xié)議基礎(chǔ)上有效地開(kāi)展合作，大多數(shù)行政協(xié)議文本中都約定了原則條款或在序言中表達(dá)了有關(guān)原則的內(nèi)容。政府在運(yùn)用行政權(quán)開(kāi)展協(xié)議活動(dòng)的時(shí)候，其每一個(gè)行為無(wú)不受到來(lái)自相關(guān)行政法律法規(guī)的約束。如何使眾多的行政協(xié)議行為在多樣性中貫穿統(tǒng)一性，在紛繁復(fù)雜中形成一個(gè)有機(jī)的整體，這正式確立行政協(xié)議原則的任務(wù)之一。其二，行政協(xié)議原則具有重要的價(jià)值和作用。首先，行政協(xié)議原則可以維護(hù)府際關(guān)系及其行政協(xié)議活動(dòng)在變化中保持穩(wěn)定。作為一項(xiàng)特殊的行政法制度，行政協(xié)議具有締結(jié)主體的復(fù)雜性、協(xié)議內(nèi)容的多元性以及表現(xiàn)形式的多樣性等特征。這些特征會(huì)導(dǎo)致行政協(xié)議活動(dòng)的變化性非常大，穩(wěn)定性不強(qiáng)。其次，行政協(xié)議原則可以促進(jìn)政府間合作及其行政協(xié)議機(jī)制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。由于部門(mén)分散、層級(jí)眾多，各級(jí)各類(lèi)區(qū)域政府締結(jié)行政協(xié)議的行為難免發(fā)生沖突，在行政協(xié)議的立、改、廢過(guò)程中，只有統(tǒng)一地遵從某些基本原則，才能盡量地減少行政協(xié)議之間的矛盾，消解和協(xié)調(diào)規(guī)范沖突，從而保證協(xié)議內(nèi)外部之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。再次，行政協(xié)議原則可以保障行政協(xié)議活動(dòng)的正當(dāng)性。目前，在專(zhuān)門(mén)規(guī)范區(qū)域政府間合作機(jī)制的法律規(guī)范缺位、單行的行政協(xié)議法短期內(nèi)不可實(shí)現(xiàn)的情況下，府際合作關(guān)系或者合作機(jī)制無(wú)法通過(guò)法律規(guī)范進(jìn)行協(xié)調(diào)、各政府間對(duì)合作協(xié)議的理解與執(zhí)行也存在著差異以及合作雙方出現(xiàn)協(xié)議上的沖突時(shí)如何解決等等問(wèn)題，都沒(méi)有得到權(quán)威的法律解釋與有效地法律保障，其正當(dāng)性與合法性受人質(zhì)疑。“法律原則直接決定了法律制度的基本性質(zhì)、基本內(nèi)容和基本價(jià)值傾向”［6］P43，行政協(xié)議原則為行政協(xié)議指明伸展的范圍和發(fā)展的方向，從而盡可能地避免政府間合作及其行政協(xié)議運(yùn)行中出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象。

二、行政協(xié)議原則確立的標(biāo)準(zhǔn)

確立行政協(xié)議的原則的重心是明確標(biāo)準(zhǔn)。離開(kāi)一定的標(biāo)準(zhǔn)或要求，原則的確立就可能喪失其應(yīng)有的基礎(chǔ)性、本原性和準(zhǔn)則性，原則的指導(dǎo)力和準(zhǔn)據(jù)力更無(wú)從談起。因此，行政協(xié)議原則的確立，應(yīng)考慮行政協(xié)議制度的內(nèi)在要求，并確立基本的標(biāo)準(zhǔn)：

首先，行政協(xié)議原則必須要有自己的“高度”。從一定意義上說(shuō)，原則的重要功用就是說(shuō)明詳細(xì)的規(guī)則和具體制度的基本目的［7］P89-90，或者說(shuō)是衍生其他規(guī)則的規(guī)則［8］P46-47。此外，從定位上說(shuō)，法律原則應(yīng)是法律規(guī)則和價(jià)值觀念的匯合點(diǎn)。這樣的定位表明，行政協(xié)議原則既要體現(xiàn)行政協(xié)議的目的，又要能夠統(tǒng)領(lǐng)行政協(xié)議的具體文本內(nèi)容。其次，行政協(xié)議原則既然是“原則”，就應(yīng)當(dāng)具有基礎(chǔ)性的地位，就應(yīng)當(dāng)能夠貫穿行政協(xié)議各項(xiàng)制度的始終，體現(xiàn)出行政協(xié)議的基本特征，就應(yīng)當(dāng)在行政協(xié)議的締結(jié)、履行、糾紛解決等各個(gè)環(huán)節(jié)中得到普遍遵照和貫徹執(zhí)行，而不僅僅是存在于理論研討或者學(xué)術(shù)上的學(xué)說(shuō)假設(shè)。再次，行政協(xié)議原則作為行政法的原則，應(yīng)當(dāng)是對(duì)行政協(xié)議現(xiàn)象進(jìn)行抽象概括之后的法律語(yǔ)言。為此，就應(yīng)當(dāng)區(qū)別于行政協(xié)議法律規(guī)范的具體行為準(zhǔn)則。行政協(xié)議的原則是行政協(xié)議法律權(quán)利和義務(wù)賴(lài)以存在并從其中邏輯地展開(kāi)的精神內(nèi)核，集中表達(dá)了締結(jié)協(xié)議雙方的價(jià)值訴求。最后，行政協(xié)議原則就應(yīng)當(dāng)是行政協(xié)議所特有的，而不應(yīng)是行政法所通用的一般法律原則，即要體現(xiàn)行政協(xié)議的特色和特殊需要。

上述四個(gè)方面，實(shí)際上提出了確立行政協(xié)議原則的四個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，即“高度標(biāo)準(zhǔn)”、“普遍標(biāo)準(zhǔn)”、“抽象標(biāo)準(zhǔn)”和“特色標(biāo)準(zhǔn)”。這四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成行政協(xié)議原則確立的“標(biāo)尺”。

三、行政協(xié)議原則的展開(kāi)

按照行政協(xié)議原則的確立標(biāo)準(zhǔn)，以及相似整合的原則，再結(jié)合行政協(xié)議締結(jié)的過(guò)程及其運(yùn)行，行政協(xié)議原則的主要有：

(一)區(qū)域平等原則

行政法上的平等原則是憲政意義上“平等權(quán)”的具體化，意指通過(guò)行政法制度來(lái)實(shí)現(xiàn)某種平等的狀態(tài)。也就是說(shuō)，在實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的同時(shí)也要保證程序正義。無(wú)論是長(zhǎng)三角、珠三角，還是環(huán)渤海、北部灣等區(qū)域，區(qū)域政府間在締結(jié)行政協(xié)議時(shí)，幾乎都表達(dá)了區(qū)域平等的基本精神。行政協(xié)議屬于公法上的對(duì)等契約，是區(qū)域政府間在其職權(quán)范圍內(nèi)就區(qū)域公共事務(wù)開(kāi)展合作所達(dá)成的共識(shí)性文件，故協(xié)議締結(jié)主體之間不存在隸屬關(guān)系，也不存在法律關(guān)系上的權(quán)力支配性。首先，在法律依據(jù)上，憲法及相關(guān)法律賦予了區(qū)域政府間平等的法律地位，任何一方都具有獨(dú)立性，也不允許任何一方面將自己的意志強(qiáng)加于另一方;其次，行政協(xié)議的締結(jié)設(shè)定了締結(jié)主體間的享有的權(quán)利在機(jī)會(huì)或者資格上是平等的，更是要求任何締結(jié)主體在履行行政協(xié)議時(shí)必須按照法律的規(guī)定和行政協(xié)議的約定平等地、全面地履行各自的義務(wù)。通過(guò)行政協(xié)議的文本分析，在大多數(shù)情況下，行政協(xié)議所涉及的“區(qū)域”一般都是具有相對(duì)獨(dú)立性、完整的、毗鄰在一起的多個(gè)行政區(qū)劃。在實(shí)踐中，這種區(qū)域可能是跨省的區(qū)域，如長(zhǎng)三角、京津冀、環(huán)渤海、泛珠三角、泛北部灣、成渝等區(qū)域;也有在省區(qū)范圍內(nèi)跨市跨縣的區(qū)域，如北部灣區(qū)域、長(zhǎng)株潭區(qū)域、西咸區(qū)域等;也有是某一個(gè)都市圈所涵蓋的區(qū)域，如上海都市圈、南京都市圈、武漢都市圈等區(qū)域。

(二)互利共贏原則

互利共贏原則是一項(xiàng)重要的國(guó)際政治原則，也是我國(guó)政府所奉行的一項(xiàng)開(kāi)放政策。區(qū)域間政府之所以要進(jìn)行區(qū)域合作、締結(jié)區(qū)域協(xié)議，其最根本的目的自身地方利益的最大化，就是希翼通過(guò)積極培育和推進(jìn)區(qū)域合作，消除區(qū)域行政壁壘，發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)，深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合，整合區(qū)域制度沖突，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化?；ダ糙A原則之所以成為行政協(xié)議的原則之一，主要從以下五個(gè)方面考慮：從理性經(jīng)濟(jì)人的角度來(lái)看，任何地方政府總是期望通過(guò)行政協(xié)議獲得其希望獲得的利益，而不可能僅僅是為“他人作嫁衣裳”，更不可能是單純的“利他主義”;從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的角度來(lái)看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有整體性、全面性的特點(diǎn)，任何一個(gè)地方政府在追求自身利益的同時(shí)必須承認(rèn)其他地方政府的利益訴求，必須站在區(qū)域整體、協(xié)調(diào)發(fā)展的高度來(lái)認(rèn)識(shí)其自身利益并追求自身利益最優(yōu)化;從行政法律規(guī)范來(lái)看，大量的行政法規(guī)規(guī)定了我國(guó)地方政府間的合作遵循互利共贏原則;從行政哲學(xué)的高度來(lái)看，互利共贏是行政契約關(guān)系的內(nèi)容體現(xiàn)和客觀要求，這種契約關(guān)系體現(xiàn)了個(gè)體行為的自主選擇和利益關(guān)系的平等，而平等主體之間的利益共生性是互利原則合理發(fā)揮其作為道德原則的規(guī)范調(diào)節(jié)功能的必要條件，也就是說(shuō)，平等主體之間的互利性既是行政協(xié)議(契約關(guān)系)的特征，也是行政協(xié)議(契約關(guān)系)的客觀要求;從行政協(xié)議文本來(lái)看，大量的行政協(xié)議直接約定了互利共贏原則，即使是沒(méi)有直接約定，其權(quán)利義務(wù)的設(shè)定也體現(xiàn)了該原則。

(三)自愿合作原則

有學(xué)者認(rèn)為，行政協(xié)議的自愿原則與合作原則是分離的，其各自的理論依據(jù)、法律依據(jù)、事實(shí)依據(jù)以及內(nèi)容各不相同。［2］P114～125考慮到“合作”語(yǔ)境下的行為具有“自愿”的屬性，因此，宜將自愿原則與合作原則合而為一，更能夠反映行政協(xié)議的本意。主要理由有三：首先，區(qū)域自愿合作是行政協(xié)議的主題。行政協(xié)議，也稱(chēng)為區(qū)域行政協(xié)議，是在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，區(qū)域政府為了更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而選擇的一種具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的制度化合作機(jī)制。既然行政協(xié)議是區(qū)域政府間的合作機(jī)制，那么，“合作”作為行政協(xié)議的原則就應(yīng)是題中之意。行政協(xié)議的功能無(wú)外就是將區(qū)域政府間的合作意愿或者意向以規(guī)范化的方式固定下來(lái)，以具有法律效力的規(guī)范性行政文件形式確定下來(lái)。其次，從更為直觀的角度來(lái)說(shuō)，自愿與合作本來(lái)一個(gè)硬幣的兩面，平等主體之間的合作從來(lái)就是自愿的結(jié)果。如果合作不是基于自愿，那么就只能稱(chēng)其為行政命令、行政指令或者某種不平等，這不僅不是行政協(xié)議范疇，也不符合行政協(xié)議現(xiàn)實(shí)。再次，從行政權(quán)力的角度來(lái)看，締結(jié)協(xié)議的各方地方政府及其職能部門(mén)具有其職權(quán)范圍內(nèi)的行政自主權(quán)，本著自愿原則參與行政協(xié)議的締結(jié)與履行則是行政自主權(quán)的體現(xiàn)。與此同時(shí)，有關(guān)行政權(quán)配置的行政協(xié)助法律制度——諸如《文物保護(hù)法》、《海關(guān)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《禁毒法》等單行法以及相關(guān)的行政法規(guī)為區(qū)域政府間開(kāi)展合作提供了參考依據(jù)和框架性的解決機(jī)制。

(四)協(xié)商一致原則

平等法律地位的區(qū)域政府不存在隸屬關(guān)系，在處理其公共事務(wù)的時(shí)候一般構(gòu)成的是共同行政行為或者行政協(xié)助行為。但是，當(dāng)兩個(gè)或者多個(gè)地方政府的利益發(fā)生沖突，根據(jù)法律和法規(guī)的規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)采取協(xié)商一致、共同處理的方法解決。首先，協(xié)商一致是貫穿于行政協(xié)議整個(gè)過(guò)程的一項(xiàng)原則，而行政協(xié)議也是區(qū)域政府間協(xié)商一致的產(chǎn)物。具體表現(xiàn)在：權(quán)利義務(wù)是區(qū)域政府間以協(xié)商一致的方法設(shè)定，締約過(guò)程是區(qū)域政府間采取協(xié)商一致的方式進(jìn)行，協(xié)議糾紛是區(qū)域政府間通過(guò)協(xié)商一致的程序解決，協(xié)議完善是區(qū)域政府間運(yùn)用協(xié)商一致的途徑完成。其次，平等主體之間發(fā)生利益沖突時(shí)，正如學(xué)者所言，“解決價(jià)值沖突的辦法都只有寥寥幾種……”［9］P75通過(guò)對(duì)話(huà)和協(xié)商來(lái)尋求區(qū)域政府都能夠接受的解決方案，其最終的結(jié)果是共贏的。在當(dāng)下中國(guó)尚未有比較完善的利益沖突裁決機(jī)制的背景下，行政協(xié)議機(jī)制不僅“搭建起了一個(gè)協(xié)商與對(duì)話(huà)的平臺(tái)”，更是為“地區(qū)之間利益沖突的解決提供了適恰的解決機(jī)制”［2］117;再次，從我國(guó)具體國(guó)情出發(fā)，以協(xié)商一致為主要的解決機(jī)制符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)政法體制。這是因?yàn)?，在司法救?jì)機(jī)制缺乏相關(guān)憲法及法律依據(jù)而被排除［3］P44-45、仲裁解決機(jī)制缺乏完善的法律規(guī)范而僅僅處于構(gòu)想階段［2］P246～250以及中央作為地方政府的上級(jí)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)作用未能充分發(fā)揮的情況下，通過(guò)區(qū)域政府間自愿接觸磋商，互相交換意見(jiàn)、互相諒解，友好協(xié)商進(jìn)而自行解決爭(zhēng)議，就不失為一種靈活、簡(jiǎn)單、快速、高效的途徑。

(五)締約公開(kāi)原則

當(dāng)代公民社會(huì)對(duì)信息的需求越來(lái)越多樣，尤其是在公民責(zé)任意識(shí)強(qiáng)烈的法治社會(huì)，行政信息對(duì)于公民知情權(quán)的滿(mǎn)足顯得尤為重要。依據(jù)程序規(guī)則公開(kāi)的行政信息越多，公民參與積極性越高，行政行為的科學(xué)性就越強(qiáng)，其行為合法性也越是充分。如何在滿(mǎn)足區(qū)域政府間參與合作的需求的同時(shí)，保證合作目標(biāo)與價(jià)值的公正性與公共性，實(shí)現(xiàn)協(xié)議信息的程序化公開(kāi)，確保行政協(xié)議的公益性質(zhì)，這就成為我們必須認(rèn)真思考的問(wèn)題。目前，行政協(xié)議的文本信息及其締結(jié)、履行、糾紛解決等相關(guān)程序都未能夠通過(guò)有效、多樣的形式向公眾公布(普通公民收集行政協(xié)議文本的途徑主要有文獻(xiàn)調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)搜索、實(shí)地調(diào)研、觀察訪(fǎng)談等，但主要是以文獻(xiàn)調(diào)查和網(wǎng)絡(luò)搜索為主。相對(duì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海區(qū)域等三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)體的經(jīng)濟(jì)一體化較為發(fā)達(dá)，但除了珠三角區(qū)域以外，其他兩個(gè)區(qū)域的大量行政協(xié)議信息只是作為一種政府內(nèi)部文件限于政府內(nèi)部知曉，未能作為實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)工程及電子政務(wù)化。而發(fā)展相對(duì)落后的長(zhǎng)株潭、北部灣、成渝等區(qū)域經(jīng)濟(jì)的行政協(xié)議信息更是一紙難求)，公眾無(wú)法知曉涉及自身利益的協(xié)議安排，也無(wú)法發(fā)揮其事前參與、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)等功能?！俺绦蛘x”原則的內(nèi)涵之一就是依照法定程序公開(kāi)相關(guān)信息。有鑒于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中行政協(xié)議信息公開(kāi)化、程序法治化滯后的現(xiàn)狀，非常有必要將“公開(kāi)原則”作為一項(xiàng)基本原則在行政協(xié)議中固定下來(lái)，以此彌補(bǔ)我國(guó)行政程序法的缺位以及行政信息公開(kāi)觀念的缺失。

上述原則相互補(bǔ)充，共同作用于行政協(xié)議法律規(guī)范，指導(dǎo)著行政協(xié)議活動(dòng)的展開(kāi)。目前，行政協(xié)議尚屬于一項(xiàng)全新的法律制度，在相關(guān)的法律規(guī)范未能及時(shí)建立健全的情況下，非常有必要探尋出“原則”這個(gè)準(zhǔn)則，非常需要對(duì)行政協(xié)議活動(dòng)中的原則進(jìn)行“前置性”的萃取與確認(rèn)，在某種程度上有利于彌補(bǔ)行政協(xié)議法缺失對(duì)行政協(xié)議行為的規(guī)制作用，也有利于我國(guó)行政協(xié)議機(jī)制的構(gòu)建與完善。

［1］葉畢豐等．行政協(xié)議：政府間合作機(jī)制研究［M］．北京：法律出版社，2010．

［2］梁芷銘．淺談廣西北部灣區(qū)域行政一體化及其行政協(xié)議［J］．中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)，2011，(3)：240-241．

［3］張阿鳳．區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的行政協(xié)議研究［D］．天津：天津師范大學(xué)，2008．

［4］何淵．區(qū)域性行政協(xié)議研究［M］，北京：法律出版社，2009．

［5］陳剩勇，馬斌．區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇［J］．政治學(xué)研究，2004，(1)：24-34．

［6］鄭成良．現(xiàn)代法理學(xué)［M］．長(zhǎng)春：吉林大學(xué)出版社，1999．

［7］麥考密克，魏因貝格爾．制度法論［M］．周葉謙譯．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994．

［8］弗里德曼．法律制度：從社會(huì)科學(xué)角度觀察［M］．李瓊英等譯．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994．

［9］華勒斯坦等．開(kāi)放社會(huì)科學(xué)［M］．劉鋒譯．北京：三聯(lián)書(shū)店，1997．