湖南法治政府建設(shè)的現(xiàn)實制約及克服之策*

楊葉紅

(中共湖南省委直屬機關(guān)黨校，湖南 長沙 410001)

湖南省采取政府主導(dǎo)型建設(shè)模式通過制定出臺一系列“作繭自縛”式的省級政府規(guī)章，以行政程序法治化和政府服務(wù)法治化為重點進(jìn)行法治政府建設(shè)，打造了一個政府法治建設(shè)領(lǐng)域的“湖南樣本”。這種政府主導(dǎo)型模式一方面有利于快速建立依法行政制度體系，另一方面卻因國家權(quán)力過于膨脹而陷入制度實施的困境，依法行政的長期性、艱巨性與漸進(jìn)性日益顯現(xiàn)?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行?！敝泵孢@些現(xiàn)實制約，分析其成因，理性探索解決之策是深入推進(jìn)法治政府建設(shè)的必然要求。

一、湖南法治政府建設(shè)的行政主導(dǎo)型模式

湖南省的法治政府建設(shè)起主導(dǎo)作用是湖南省政府，是湖南省政府基于對湖南經(jīng)濟社會發(fā)展客觀需要的理性認(rèn)識，以現(xiàn)代法治理念和法治技術(shù)進(jìn)行主動改革，主動制定規(guī)劃、頒布地方政府規(guī)章、出臺配套規(guī)范性文件來設(shè)置法治政府的戰(zhàn)略、目標(biāo)、方式、方法、手段，通過自上而下的各層責(zé)任體系對下級政府的法治政府建設(shè)具體實踐進(jìn)行監(jiān)督、督促。因此可以說湖南的法治政府建設(shè)模式是“政府主導(dǎo)型”。但這種法治政府建設(shè)的行政主導(dǎo)型模式存在著兩大缺陷：

第一，行政主導(dǎo)型模式無法充分整合法治政府建設(shè)中的其他構(gòu)成要素。建設(shè)法治政府是一個龐大的系統(tǒng)工程，不僅包括政府主動改革，還包括政黨、人大、司法機關(guān)、社會團體、人民群眾的共同參與。法治政府建設(shè)的動力不應(yīng)僅僅來自于行政機關(guān)的“作繭自縛”，還應(yīng)更多地來自于外部力量的“齊心協(xié)力”。但是行政主導(dǎo)型模式卻使行政權(quán)成為法治政府建設(shè)的核心，行政機關(guān)成為法治政府的主要設(shè)計者、推動者，政府頒行的建設(shè)規(guī)劃、行政規(guī)章乃至紅頭文件成為法治政府事業(yè)文本化的主要載體?！靶姓?quán)在法治政府建設(shè)的過程中‘大包大攬，立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等要素發(fā)展大大滯后，不平衡的發(fā)展態(tài)勢必會造成‘短板效應(yīng)’，延滯整體法治目標(biāo)的實現(xiàn)”。［1］

第二，行政主導(dǎo)型模式存在政府“自我革命”的內(nèi)在邏輯缺陷。2008年《湖南省行政程序規(guī)定》的出臺后，湖南省法制辦官員在接受采訪時自豪地宣稱“這是我們政府自己革自己的命”。［2］政府“自我革命”主要依賴于政府的道德自覺、政治自覺，政府既是法治建設(shè)的啟動者、領(lǐng)導(dǎo)者、指揮者，又是法治建設(shè)的主要實施者、監(jiān)督者。要保證這種法治建設(shè)獲得持久的動力支持并順利推進(jìn)，在最初和隨后的相當(dāng)長一段時間內(nèi)政府需要擁有相當(dāng)大的行政權(quán)力。但是，在行政主導(dǎo)型模式下，由于立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督發(fā)展滯后，行政權(quán)力缺乏強有力的外部制約很容易擴張和異化，從而失去持續(xù)推動“作繭自縛”式法治建設(shè)的動力，法治政府的各項制度難以貫徹執(zhí)行，從而導(dǎo)致“形式法治”。

這種行政主導(dǎo)型法治政府建設(shè)模式及其固有缺陷使得湖南法治政府建設(shè)面臨著現(xiàn)實的重重制約。

二、湖南法治政府建設(shè)面臨的現(xiàn)實制約

(一)黨委決策職權(quán)缺失明確規(guī)范，影響政府依法行政

現(xiàn)行黨政分工的基本原則是：黨委決策，政府執(zhí)行。各級黨委處于本行政區(qū)域的決策核心位置。地方黨委決策一般是事關(guān)當(dāng)?shù)厝值?、涉及范圍廣、影響深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性決策，這與政府重大行政決策內(nèi)容存在交叉。哪些重大事項由黨委決策，哪些重大事項由政府決策，沒有明確分工，基本是政府在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行決策。

在地方黨委的決策權(quán)力結(jié)構(gòu)中發(fā)揮特殊作用的是“黨委一把手”的權(quán)力和與此相連的人際關(guān)系格局。根據(jù)馬克斯·韋伯關(guān)于政治權(quán)力的分析模型，這屬于人格魅力統(tǒng)治類型，書記和常委之間形成“信任—效忠”關(guān)系，黨委書記在黨委決策集體中存在著十分明顯的個人優(yōu)勢效應(yīng)。［3］法治政府建設(shè)進(jìn)程中，黨委決策機制不科學(xué)、決策問責(zé)制度不健全，主要領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過大、權(quán)力過于集中而又得不到約束，容易導(dǎo)致“權(quán)大于法、人大于法”現(xiàn)象的產(chǎn)生，必然影響政府的依法行政。“黨委一把手”在地方享有絕對權(quán)威，握有最多資源調(diào)配權(quán)、最大話語權(quán)、最高決策權(quán)、最終處理權(quán)，還有當(dāng)場“拍板”權(quán)。只有“一把手”指示或批示的，相關(guān)機構(gòu)和人員才積極行動;“一把手”不重視的，即便有法律法規(guī)規(guī)定，相關(guān)機構(gòu)和人員往往也消極應(yīng)對。這樣一來，就導(dǎo)致出現(xiàn)一籮筐條文也不如領(lǐng)導(dǎo)一個電話、一個批示有用的不正常情況。這種情況的存在和泛濫，使得法律規(guī)范被打上了“人情”的烙印、留下了“人為”的痕跡。不找法律找領(lǐng)導(dǎo)，不信規(guī)范信人情。法治政府建設(shè)的一系列法律規(guī)范就會被打上“人情”的烙印、留下“人為”的痕跡。

(二)地方人大立法缺位

法治政府的實質(zhì)是通過民主渠道形成代表公意的法律規(guī)范政府權(quán)力的行使，它強調(diào)法律規(guī)則的民主性，行政權(quán)的獲得和行使都應(yīng)當(dāng)在代表公意的法律設(shè)定的界限內(nèi)實現(xiàn)。在構(gòu)建地方法治政府建設(shè)的路徑中，地方人大應(yīng)當(dāng)掌握地方立法的主導(dǎo)權(quán)，因為只有在人大的主導(dǎo)之下，才可能最大程度地提升地方立法的民主性和正當(dāng)性。

根據(jù)《立法法》第六十四條和第七十三條的相關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)與政府規(guī)章從其立法屬性上看有本質(zhì)的區(qū)別。地方人大制定地方性法規(guī)是一種“完整”的制定權(quán)，其主要任務(wù)是以立法的形式創(chuàng)制性地解決應(yīng)由地方自己解決的問題，以及在國家立法普適性之下不可能有針對性或有效解決的本地實際問題。［4］地方政府制定規(guī)章是一種授權(quán)立法，是對地方人大意志的體現(xiàn)，其主要任務(wù)是對上位法進(jìn)行具體化、細(xì)則化，具有實效性、適時性等特點，一般不存在創(chuàng)制性立法的情況。凡屬重大的、全局性的、長遠(yuǎn)的事項應(yīng)當(dāng)由地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)，凡屬一般性、局部性、專項性、臨時性的管理事項由地方政府制定規(guī)章或措施。地方性法規(guī)是地方民主的反映，地方規(guī)章則是執(zhí)行這一民主的產(chǎn)物。［5］

湖南省法治政府建設(shè)的地方立法是一項重大的、全局性的、長遠(yuǎn)事項，是創(chuàng)制性立法，應(yīng)當(dāng)在地方人大的主導(dǎo)下通過制定地方性法規(guī)來搭建設(shè)制度體系。但是湖南省“一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”的依法行政制度體系是由政府而非人大搭建的，法治政府的制度載體是政府頒行的改革綱要、規(guī)劃、政府規(guī)章以及紅頭文件，這種“自我革命”式的法律規(guī)則缺乏應(yīng)有的民主性和正當(dāng)性。

(三)執(zhí)法者缺乏執(zhí)法積極性，導(dǎo)致制度休眠

行政主導(dǎo)型模式通過政府的“自我革命”制定一部或幾部重要的行政立法來推動法治政府建設(shè)。這種行政立法套用一位參與《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》起草的專家話說是“一種帶著體溫、帶著責(zé)任、帶著理想的立法”，這種立法理念宣揚多、操作規(guī)則少;抽象原則多，具體制度少，難以對行政機關(guān)構(gòu)成現(xiàn)實而有效的拘束。而且由于各地市政府和政府部門以自身利益為導(dǎo)向不愿意還權(quán)于民，對“作繭自縛”式的省級政府規(guī)章選擇性執(zhí)行，消極應(yīng)對法治政府建設(shè)，法治政府在實際中“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”。行政部門有章不循、有令不行，對自己有利的規(guī)定就執(zhí)行，反之就視而不見。于是帶著“體溫”、責(zé)任、理想的制度因遭遇冰冷的現(xiàn)實而“休眠”。

之所以如此，制度缺乏可操作性與強制性是原因之一，上級行政主管部門監(jiān)管不力也是一個重要原因，欠缺民主監(jiān)督是根本原因。政府被隔絕在社會壓力之外，對于是否執(zhí)行法律享有很廣泛的自由裁量;它愿意執(zhí)行就執(zhí)行，不愿意執(zhí)行就不執(zhí)行。由于公眾對政府缺乏政治上的和法律上的控制，因而對它的不作為無可奈何。因為這個原因，法治政府建設(shè)雖有良法，但一旦賦予良法以實際意義，就要不可避免地引發(fā)普遍的利益沖突，他們必然會約束各級官員的自由裁量，最后結(jié)果也是減少這些官員的尋租機會。所以一到執(zhí)行階段事情就發(fā)生了戲劇性的轉(zhuǎn)變，內(nèi)容良好的制度往往難以得到真正的貫徹落實，成為一幅美好的藍(lán)圖休眠在紙上。

(四)司法對接不暢

法治政府的實現(xiàn)需要高效、公正、獨立的司法系統(tǒng)。從目前現(xiàn)狀來看，行政主導(dǎo)型法治政府模式中，司法的獨立與公正存在很大問題。司法體制長期以來沒有擺脫地方行政人事權(quán)和財政權(quán)的制約，司法地方化行政化一直困擾和影響司法公正，使其滯后于湖南省法治政府的立法實踐，不能實現(xiàn)行政立法與法院司法的順利對接。這一問題可以通過湖南教師“身高歧視第一案”得到明顯反映。

2009年7月28日，毛衛(wèi)華、達(dá)麗娟、彭娟輝與喻平旺4位考生參加了武岡市公開招錄中小學(xué)教師考試，筆試面試通過后因身高沒有達(dá)到武岡市教育部門要求而沒被錄用。武岡市教育部門的身高限制是參照省教育廳發(fā)布的《湖南省農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃招聘辦法(試行)》而制定的。省教育廳這一規(guī)范性文件規(guī)定的身高條件沒有上位法的依據(jù)。四人依據(jù)《湖南省行政程序規(guī)定》和《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》向湖南省政府法制辦提出對這一規(guī)范性文件的合法性審查，同時向武岡市人民法院提起了行政訴訟。2009年12月9日，湖南省人民政府法制辦復(fù)函稱：省教育廳經(jīng)過慎重仔細(xì)研究，已刪除了《湖南省農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃招聘辦法(試行)》中關(guān)于身高限制的規(guī)定。但出人意料的是，2010年3月10日，武岡市人民法院在一審判決做出了“維持判決”，2010年5月25日，邵陽市中級法院在二審判決仍是“維持原判”。

由于《行政訴訟法》規(guī)定法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，政府規(guī)章僅是“參照”對象。由于司法不支持，《湖南省行政程序規(guī)定》和《湖南規(guī)范性文件管理辦法》的相關(guān)規(guī)定在司法實踐中并沒有得到貫徹落實。這并非只是一起個案，問題的實質(zhì)是省級政府自身限權(quán)與基層司法認(rèn)同之間的沖突。省級人民政府在作繭自縛，規(guī)制自身權(quán)力，但基層法院并沒有積極支持配合，而是受當(dāng)?shù)卣睦媾c立場所左右，致使一份依據(jù)《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》在省政府行政機關(guān)內(nèi)部合法性審查中被否定的文件在基層仍公然侵犯公民權(quán)利而得不到司法的有效救濟。法治政府建設(shè)做為一項系統(tǒng)工程，缺乏司法支持是難以推動的。

(五)湖南人法治精神有待增強

良好的法律制度設(shè)計是法治政府物質(zhì)層面建設(shè)，普遍守法的法治精神是法治政府精神層面的確立?！胺ㄖ紊鐣慕⒔^不僅限于其物質(zhì)層面的制度建設(shè)，絕不僅限于其技術(shù)性‘硬件’系統(tǒng)的完備周詳。法治社會的有效建立，最為基礎(chǔ)、也最為關(guān)鍵的，乃是作為其基礎(chǔ)以支撐整個法治大廈的精神層面的意識與觀念的確立，是作為其內(nèi)在靈魂的‘軟件’系統(tǒng)的開發(fā)?！保?］公眾普遍認(rèn)同和信仰法律并且自覺遵紀(jì)守法是建設(shè)法治政府的內(nèi)在動力。

“霸蠻”的湖南人有一股野性的力量，規(guī)則意識也就是法治意識較為淡薄。人們之間利益關(guān)系的調(diào)節(jié)通常不是靠規(guī)則，而是靠“蠻力”，就像許多湖南人說的，“只看哪個‘惡’些!”這就使人們對力量產(chǎn)生崇拜，官員信奉“蠻政”，而百姓也喜歡“蠻爭”。許多事情的處理，喜歡通過極端的方式解決而不走法律的途徑。我們不難設(shè)想如果湖南人缺少對法律規(guī)則的尊重與服從，那么法治政府的建設(shè)將流于空談。也許社會公眾會因畏懼懲罰而被動服從法律，但卻難以形成對法律的認(rèn)同尊重和自覺維護?，F(xiàn)實生活中人大于法、權(quán)大于法現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致法律權(quán)威下降，反過來也損害社會公眾對法律的信仰。制定出來的法律規(guī)則不被信仰和遵守，其危害甚于沒有法律，法治政府建設(shè)的強大外在動力也會因此而消解。

三、克服現(xiàn)實制約，推進(jìn)湖南法治政府建設(shè)的具體對策

要使法治政府真正在湖南實現(xiàn)，使其從口號變成現(xiàn)實，就要進(jìn)行扎實的對策研究。采取哪些措施，運用哪些策略、方法成為建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。

(一)規(guī)范黨委決策權(quán)力，提高黨委依法執(zhí)政的能力

地方黨委依法執(zhí)政是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重點難點。黨委在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致地開展工作。黨委權(quán)力中最為核心的是決策權(quán)，因此要通過建章立制對黨委決策權(quán)進(jìn)行規(guī)范與控制。具體而言有以下三個方面：

一是厘清黨政決策權(quán)力。當(dāng)前基層政府中黨委政府領(lǐng)導(dǎo)交叉任職的較多，大部分單位的黨委(黨組)成員和行政領(lǐng)導(dǎo)都是交叉的，黨委政府很難分開，但考慮黨委政府的職能職責(zé)和有利于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)互相監(jiān)督制約等因素，黨委政府有必要分開確定議事事項，分開制定議事規(guī)則。

二是建立健全黨委決策制度。決策制度的五個要素是：調(diào)查研究制度、決策公開制度、公眾參與制度、專家咨詢制度、民主集中制度。建立定期調(diào)查研究和重大決策事項調(diào)查研究制度，提升調(diào)研情況的真實性和調(diào)研方法的科學(xué)性，掌握決策的第一手材料。建立決策公開制度，明確決策公開的范圍、原則、內(nèi)容、程序、方式，除涉密的決策之外，凡屬重大決策事項都應(yīng)當(dāng)將決策的依據(jù)、過程、結(jié)果通過一定的方式向社會民眾公開。建立公眾參與制度，凡涉及公民、法人或其他組織切身利益的重大調(diào)整、需要決策的重大項目要通過舉行聽證來保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。建立專家咨詢論證制度，充分發(fā)揮專家和研究咨詢機構(gòu)的在重大決策事項中的作用，提升決策的科學(xué)性專業(yè)性。完善決策的民主集中制度，集中要在民主的基礎(chǔ)上來展開，決策形成之前，各種意見的持有者都有平等的權(quán)利，不同意見甚或相反意見都有平等的表達(dá)機會，通過表決并按照少數(shù)服從多數(shù)的基本原則形成決策。

三是建立黨委決策評價監(jiān)督機制，促進(jìn)決策科學(xué)。為了提高決策民主性、科學(xué)性，提高決策者的責(zé)任心和決策水平，使決策更加合理或避免重大失誤，應(yīng)當(dāng)建立決策評價制度、決策監(jiān)督制度及決策失誤責(zé)任追究制，明確決策者在決策中的法律義務(wù)與責(zé)任，使其對自己的決策行為負(fù)責(zé)。

(二)加強和改善人大立法與監(jiān)督，提升法治政府立法的民主性正當(dāng)性

一是加強湖南省人大及其常委會的立法工作。要增加湖南省人大代表和人大常委委員的人力和財政資源的支撐，通過人力資源輔助財力資源的保障提升提案和立法的質(zhì)量，將已有的“一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”在適當(dāng)?shù)臅r候上升為地方性法規(guī)。同時在立法的過程中，要通過開門立法、公眾參與等形式擴大立法的民意基礎(chǔ)。公開人大及其常委會在立法規(guī)劃、立法起草、立法提案、立法審議、法案表決和法律公布的各個階段活動，創(chuàng)新公眾參與立法方式，完善立法聽證、專家咨詢論證以及公開征求意見、聽取和采納意見情況說明制度。

二是完善湖南省政府立法的人大授權(quán)程序。根據(jù)《組織法》、《立法法》相關(guān)規(guī)定，地方人大及其常委會認(rèn)為有必要授權(quán)政府立法時，可以通過制定地方性法規(guī)授權(quán)政府根據(jù)實際需要對其部分事項先制定政府規(guī)章，對事項尚未制定行政法規(guī)法律的以規(guī)章規(guī)定。當(dāng)前增強湖南省依法行政制度體系合法性的一個有效辦法是通過湖南省人大及其常委會以地方性法規(guī)的形式授權(quán)湖南省政府進(jìn)行法治政府方面的行政立法。在特殊情況下，如果制定地方性法規(guī)尚不具備條件，在地方性法規(guī)授權(quán)的情況下，可以制定一定時限的創(chuàng)制性內(nèi)容的政府規(guī)章，為地方性法規(guī)提供立法經(jīng)驗，奠定法制基礎(chǔ)。

三是加強對湖南省政府立法的監(jiān)督?；诳貦?quán)理論，應(yīng)有效地制約行政權(quán)的擴張，特別是要防止行政權(quán)侵害公民權(quán)。為了遏止政府部門利益的膨脹，地方人大對于地方政府規(guī)章的創(chuàng)設(shè)法規(guī)范的授權(quán)及審查應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。要嚴(yán)格控制授權(quán)范圍，不斷完善對政府規(guī)章的備案審查和對不適當(dāng)規(guī)章的改變與撤銷制度從而有效規(guī)范和制約政府立法行為。

(三)加強行政內(nèi)部與外部監(jiān)督推進(jìn)制度落實

一是加強內(nèi)部監(jiān)管，以行政壓力推進(jìn)制度落實。首先是加大依法行政考核分值。2010年3月湖南省出臺的《湖南省依法行政考核辦法》及其具體方案《湖南省人民政府2011年度依法行政考核方案》有力地推動了法治政府的實施。但是在目前的政府綜合績效評估方案里面，依法行政這一塊內(nèi)容占得太少，75分中僅僅占0．6分，不到百分之一，內(nèi)容也主要是對上面的材料匯報，很容易得到，而經(jīng)濟發(fā)展方面僅財政收入就占到了2．5分。兩相比較之下市縣政府及職能部門依然會重經(jīng)濟發(fā)展輕法治建設(shè)，因此要加大依法行政在政府績效評估中的比重，只有這樣才能既給政府機關(guān)動力，也給它施加壓力，以保證法律的認(rèn)真貫徹落實。其次是加大監(jiān)督懲處的力度。解決“制度休眠”問題，從問責(zé)的角度就是要加大對制度執(zhí)行不力，“懶政”、“庸政”等行為的懲處力度，警醒那些碌碌無為者，那些只為各自部門、地方和自身利益考慮的執(zhí)行者。嚴(yán)厲的問責(zé)將有助于提升干部作風(fēng)，減少制度執(zhí)行不力。

二是強化外部監(jiān)督，讓公眾參與激活“休眠”制度。避免“制度休眠”，關(guān)鍵的因素在于最大限度地讓群眾參與進(jìn)來，讓群眾對政府官員評價有發(fā)言權(quán)，執(zhí)法者就能真正重視群眾的感受，改變行政理念。湖南省2011年的《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》提出了政府實行內(nèi)部考核、公眾評議、專家評價相結(jié)合的評估機制，當(dāng)前的主要任務(wù)是出臺具體實施細(xì)則去貫徹落實這一機制，將群眾評議作為干部考核的重要指標(biāo)，并對群眾滿意度低、總體評價和分項評議的“好”票率達(dá)不到50%，以及在征求意見中被反映問題較多單位的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)。

(四)采取切實措施保障司法機關(guān)順利行使監(jiān)督權(quán)

一是保障司法權(quán)相對于行政權(quán)的獨立性。要在總體上實行省內(nèi)垂直的管理體系，切斷地方法院與地方黨政機關(guān)在人財物上的聯(lián)系。全省設(shè)立統(tǒng)一的法官選任委員會，附設(shè)于省人大常委會，由法官選任委員會選擇高級法院、中級法院、基層法院的法官提請省級人民代表大會任免。法院的經(jīng)費獨立于縣市財政，由省高院審核編制匯總?cè)》ㄔ旱乃痉ń?jīng)費預(yù)算報省財政廳列入省級預(yù)算，經(jīng)省人大批準(zhǔn)后執(zhí)行。由財政廳將司法經(jīng)費撥給省高院，省高院再分配給中級法院和基層法院。這一設(shè)計方案可以從根本上改變法院的人財物管理體制，促使法院與地方同級政府脫鉤，減少和消除司法的行政依賴性，有利于加強對政府行為的監(jiān)督。［7］P174-175

二是暢通行政與司法銜接機制。要形成行政與司法的良性互動就要加強彼此之間的聯(lián)系和溝通，增進(jìn)了解和信任。因此可以建立一個可行的司法在行政執(zhí)法階段介入行政的方式，可以根據(jù)實際需要，給予法律資源上的支持、可以是共同研究解決的辦法、可以是司法建議式的。通過這種司法介入方式增進(jìn)法官對于行政執(zhí)法具體事實的了解，增強工作效率，將矛盾解決在初發(fā)階段。還可以建立行政部門與司法部門的聯(lián)動機制，由地方法院定期組織各部門聯(lián)席會議，對行政法律適用行政訴訟、強制執(zhí)行等定期通報、研討，達(dá)成共識，促進(jìn)行政與司法順利對接。

三是維護司法權(quán)威，各級行政機關(guān)要依法參與訴訟活動、認(rèn)真履行協(xié)助義務(wù)、自覺履行生效裁判。對重大行政訴訟案件，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人要主動出庭應(yīng)訴。建立對非法干預(yù)司法活動進(jìn)行備案登記、查處的責(zé)任追究制度，保障司法機關(guān)依法獨立公正行使職權(quán)。

(五)培育社會公眾法治意識

正如伯爾曼所提醒，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！保?］P28因此，只有當(dāng)公眾在觀念上確立了法律的至上性和權(quán)威性，并以積極的用法行動去維護自身權(quán)利限制政府權(quán)力時，法治政府的建設(shè)才是長久的、可持續(xù)的。培育公眾法治意識從以下三方面著手：

一是改革普法宣傳方式。公眾對于與自身利益沒有直接關(guān)聯(lián)的法治宣傳態(tài)度比較淡漠，要大力宣傳當(dāng)前湖南省“作繭自縛”還權(quán)于民的立法理念以及近年公民運用法律成功維權(quán)的典型案例，如2010年長沙市鳳凰山莊27戶居民狀告政府“收回土地決定”程序違法勝訴案 ，并對運用法律維權(quán)的具體途徑進(jìn)行介紹，從而激發(fā)公眾內(nèi)心對法律的認(rèn)同與尊重，培養(yǎng)公眾依法維權(quán)的法律意識，［9］使公民由法治政府的被動旁觀者成為主動推動者。

二是深化政府信息公開制度。公開是參與的前提，應(yīng)當(dāng)在《湖南省實施〈中華人民共和國政府信息公開條例〉辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化政府信息公開制度，糾正實踐中政府信息公開中的“假公開、選擇性公開、搪塞式公開、隨意性公開、裝點門面式公開”的問題;應(yīng)注重運用先進(jìn)的技術(shù)手段提高公開效果方便公眾獲取信息，同時應(yīng)注意避免增加公眾獲取信息的時間成本、經(jīng)濟成本，尤其是要避免公眾因不熟悉、不掌握相應(yīng)的信息化手段而無法分享政府公開信息的情況發(fā)生;還要細(xì)化并落實政府信息公開的問責(zé)機制，徹底貫徹政府信息公開的各項制度。

三是完善公眾參與制度。在法治政府建設(shè)中，行政規(guī)則要獲得正當(dāng)性并為公眾所認(rèn)同和接受，就必須允許更多公民或者利益集團進(jìn)入行政規(guī)則制定程序，表達(dá)價值傾向并達(dá)成基本共識，這種共識是法治政府規(guī)則的合法性基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)加強聽證、協(xié)商、座談、公眾評議等公眾參與形式的完善，讓公眾覺得參與不是應(yīng)景、不是走過場，而是能夠?qū)崿F(xiàn)平等對話和雙向交流，意見得到充分表達(dá)、合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)，進(jìn)而養(yǎng)成對法治政府規(guī)則的尊重與服從心理。

［1］熊文釗，鄭毅．建設(shè)法治政府的模式與政府法治論［J］．法學(xué)雜志，2010，(11)．

［2］王萬華．統(tǒng)一行政程序立法的破冰之舉——解讀湖南省行政程序規(guī)定［J］．行政法學(xué)研究，2008，(3)．

［3］孫蔚．縣級黨委決策機制分析與改進(jìn)策略研究［J］．求實，2010，(6)．

［4］謝天放．地方立法特色研究［J］．政府法制研究，2006，(5)．

［5］徐靜琳，劉力銘．地方性法規(guī)與政府規(guī)章關(guān)系論［J］．政治與法律，2008，(1)．

［6］姚建宗．信仰：法治的精神意蘊［J］．吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，1997，(2)．

［7］何勤華，任超．法治的追求——理念、路徑和模式的比較［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2005．

［8］哈羅德·J·伯爾曼．法律與宗教［M］．梁治平譯．上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1991．

［9］齊衛(wèi)平．黨內(nèi)民主與人民民主及其關(guān)系的思考［J］．湖湘論壇，2010，(4)．