城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到了歷史關(guān)鍵點
——本刊專訪中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林

文｜《小康》記者 談樂炎

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到了歷史關(guān)鍵點
——本刊專訪中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林

大城市發(fā)展的實踐，不支持“城市越大，貧富差距越大”、“城市越大、城鄉(xiāng)差距越大”的觀點。事實上，以城市化為重點將有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

文｜《小康》記者 談樂炎

中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林。

“十二五”期間，如何加快推進農(nóng)村改革，從而建立城鄉(xiāng)一體化的體制機制，是擺在中央面前的一大重要課題。在不久前閉幕的十七屆五中全會上明確提出，“十二五”期間要著力保障和改善民生，推進基本公共服務(wù)均等化。2010年1月1日 《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009-2020年）》正式出臺，綱要的牽頭人正是遲福林，他多年來致力于研究改革開放進程中的重大問題，在政府轉(zhuǎn)型及公共服務(wù)均等化領(lǐng)域尤其深入，提出“‘十二五’期間農(nóng)民工應(yīng)該成為歷史”、“以城市化為重點推動城鄉(xiāng)一體化”等觀念。對此，《小康》記者就城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主題專訪了遲福林。

土地制度改革是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌突出矛盾

《小康》：您認為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是什么？應(yīng)該從哪幾方面突破？

遲福林：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌從大的目標上來說是加快推進城鄉(xiāng)一體化的進程，從現(xiàn)狀看，我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距不是在縮小，而是在擴大。這些問題產(chǎn)生的焦點在哪里？首先就是農(nóng)民工問題，要把有條件的農(nóng)民工市民化，因為這首先涉及到農(nóng)民的實際利益水平，農(nóng)民工市民化不解決，因為身份限制而只能獲得不公平的勞動報酬；第二，農(nóng)民工勞動報酬上不來，直接影響農(nóng)民的實際收入；第三，農(nóng)民工不市民化，那么城市化也會受到影響，城市化首先是人口的城市化，農(nóng)民工是推動城市化進程的重要因素。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌另一個焦點問題就是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，“十一五”期間在推進公共服務(wù)均等化上有一定的歷史性的突破，“十二五”期間如果把制度可以統(tǒng)一和銜接（比如農(nóng)村養(yǎng)老制度、新的農(nóng)村合作醫(yī)療），這對于促進城鄉(xiāng)一體化有相當大的作用。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化在縮小城鄉(xiāng)差距上有重要的因素，所以“十二五”期間要加快推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化進程。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌突出的矛盾就是土地制度改革問題，土地問題的核心就是能不能解決農(nóng)民的土地權(quán)益。現(xiàn)在出現(xiàn)的土地換社保，合村并村是不妥的，我是反對的。城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)是縮小城鄉(xiāng)差距，明顯提高農(nóng)民的收入水平，農(nóng)民到城里做同樣的工作應(yīng)該有相同的收入水平，土地永遠是農(nóng)民自己的財產(chǎn)，土地換社保的做法實際上是侵犯了農(nóng)民的利益。

《小康》：有專家稱，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”是一種變相的征地，您怎么看？如何避免城鄉(xiāng)統(tǒng)籌變成新一輪圈地運動的助推器？

遲福林：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實質(zhì)是城鄉(xiāng)一體化，但在實踐中，在追求GDP總量的過程中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌變形的情況確實還是有的，而且有的還相當嚴重，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的名義做土地文章，瓜分農(nóng)民土地，這個傾向確實存在。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的是明顯提高農(nóng)民的收入水平，要確保農(nóng)民的土地，土地收益的大部分應(yīng)該返回給農(nóng)民，而不是搞城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以國務(wù)院開會要規(guī)范城鄉(xiāng)土地掛鉤的試點，現(xiàn)在不建議擴大。

《小康》：現(xiàn)在有這樣一個現(xiàn)象，農(nóng)民工表面上是可以到城里去了，但實際上并沒有享受到對等的社會保障，他們認為在農(nóng)村好歹有一片土地，但到了城里什么都沒有了，只是戶籍上改成城市，他們覺得還不如在農(nóng)村好。

遲福林：這個問題是觀念上的一個誤解。農(nóng)民工進城來，不等于剝奪土地，不管怎么城市化，農(nóng)民土地所有權(quán)是長期穩(wěn)定的，只是在家庭基礎(chǔ)上有繼承權(quán)，轉(zhuǎn)讓土地要遵循自愿原則， 這只是農(nóng)民一個個體選擇而不是群體行為。在符合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的前提下，要統(tǒng)一建立完善農(nóng)民工土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股的相關(guān)制度安排。

成都和重慶部分做法是值得推廣的

《小康》:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展到底到了怎樣一個程度？中部、西部、東南沿海等不同地區(qū)是否應(yīng)該有不同的側(cè)重點？

遲福林：中國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌從歷史上說是到了一個十分關(guān)鍵的階段。從現(xiàn)在看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和整個發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合在一起。在不同的地區(qū)有不同的方式。比如在東部，推進城鄉(xiāng)一體化是一個最突出的問題；在西部，加大農(nóng)業(yè)的投入可能是一個最主要的問題；少數(shù)落后欠發(fā)達地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主地方，面臨的問題就是以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的程度，能不能調(diào)整財稅結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)業(yè)的支持，取決于國家的支持程度；最后經(jīng)濟條件比較惡劣的地區(qū)就存在國家再分配的問題，加快推進公共服務(wù)均等化，底線確保，制度統(tǒng)一，使他們能享受最基本的標準，落后地區(qū)公共服務(wù)均等化會更加突出，區(qū)域特點不一樣，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的任務(wù)也是有所不同的。

《小康》：中國大部分省份都在搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而各地的措施和經(jīng)驗也都不盡相同，重慶、成都是國家級城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，能否對這兩個城市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的情況做一簡短的評價。

遲福林：我對他們的研究不夠。成都和重慶部分做法是值得推廣的，比如成都提出的加快公共服務(wù)均等化進程，比如說對愿意來城市的農(nóng)民實行市民化，比如重慶做的“未來十年”，這些是有一定的普遍意義。但是里面有一些做法是值得商榷的，比如土地換社保，消滅村莊，是不科學的，這僅僅是試點，在全國普遍推開不成熟。以城市化為重點推動城鄉(xiāng)一體化

《小康》：廣東率先提出公共服務(wù)均等化綱要，您有何評價？

遲福林：廣東做了一個大手筆，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，廣東不是就公共服務(wù)均等化談均等化，而是以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變改善民生大局。在這個大目標下，廣東大幅調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，從原計劃的8000億投資追加到2.4萬億。到2020年，珠三角將建立起覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、水平在全國領(lǐng)先的基本公共服務(wù)體系。

《小康》：這中間有沒有遇到過什么障礙？廣東公共服務(wù)均等化模式適合在全國推廣嗎？

遲福林：這個事情廣東省委省政府醞釀了很長時間，總體上實施一年中還是比較順利的。廣東的做法有一定的普遍意義；第一，一定要把公共服務(wù)均等化同整個發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變結(jié)合在一起；第二，受財力影響，但主要矛盾是財政支出結(jié)構(gòu)，廣東在財政支出結(jié)構(gòu)上是下了大決心，這兩條在全國來講有普遍意義。很多地方不愿意做不是沒錢，而是不愿意改變支出結(jié)構(gòu)，廣東不是錢多了，而是把原有大盤子里的錢結(jié)構(gòu)大幅度調(diào)整，當然很多欠發(fā)達地區(qū)面臨中央轉(zhuǎn)移支付的問題，需要加大轉(zhuǎn)移支付。

《小康》：是以城市化為重點推動城鄉(xiāng)一體化還是以城鄉(xiāng)一體化為重點促進城市化？

遲福林：從實際情況看，城市化水平與地區(qū)城鄉(xiāng)差距成反比。城市化程度越高，城鄉(xiāng)收入差距就越小。大城市發(fā)展的實踐，不支持“城市越大，貧富差距越大”、“城市越大、城鄉(xiāng)差距越大”的觀點。事實上，以城市化為重點將有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在城市化快速發(fā)展的大背景下，應(yīng)緊扣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一基本目標，加快建立城鄉(xiāng)一體化的行政體制，以多種形式推進省直管縣改革。

國外城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式

美國：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成功措施包括發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，鼓勵農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)以外經(jīng)濟，加大對農(nóng)民的直接經(jīng)濟補貼，2000年美國政府支付給農(nóng)民的直接補貼超過了100億美元。重視職業(yè)技術(shù)教育，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)建設(shè)。運用稅收手段推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，從20世紀50年代后期，美國出臺一系列優(yōu)惠的郊區(qū)稅收政策，鼓勵工廠和居民從都市遷往郊區(qū)。

法國：城鄉(xiāng)一體化的措施主要有：建立新城以緩解大城市的壓力。加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)建設(shè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生活方式城市化，鄉(xiāng)村擁有跟城市同等的生活條件。逐步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，法國通過“農(nóng)業(yè)社會互助”形式，實現(xiàn)了全國農(nóng)村人口的社會保險。注重稅收的協(xié)調(diào)作用，從20世紀60年代開始在巴黎市中心區(qū)征收“擁擠稅”，對從巴黎搬遷到郊區(qū)的企業(yè)，則給予60%的搬遷補償費。

德國：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌措施主要是逐步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，德國于1927年開始，逐步建立居民的失業(yè)保險制度。1957年，政府設(shè)立單獨的農(nóng)場主養(yǎng)老保險制度，由國家出資，將原來的土地移交現(xiàn)金補貼制度轉(zhuǎn)換成農(nóng)場主部分養(yǎng)老保障制度。重視職業(yè)教育，實行多元化的農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育。

日本：日本在歷史上一度城鄉(xiāng)差距較大，經(jīng)過努力后，在1972年后城鄉(xiāng)居民收入水平基本持平。其基本經(jīng)驗和做法有：根據(jù)實際情況制定促進農(nóng)村發(fā)展和提升人力資本的措施，通過國土開發(fā)計劃等綜合手段推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。增加對農(nóng)村的財政投入，解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足問題，最近幾年日本每年對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入都在11000億日元左右。以提高農(nóng)民收入為目標進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌日本造村運動中最具知名度的就是1979年開始的“一村一品”運動?，F(xiàn)在這一做法也為我國許多地方所效仿。菊平對《小康》記者坦言，財政壓力是一方面。用江陰的財力保障百姓生活誰都愿意，雖然一下子拿出這么多錢壓力很大，而且這個壓力還將永遠承擔下去，但市委市政府最擔心的不只是這個，他們更有顧慮的，是擔心造成新的“不公平”。

這一次對“歷次被征地農(nóng)民和被征地農(nóng)民”的并軌城保政策惠及大量農(nóng)民，但畢竟是劃定了范圍。這個范圍之外不符合政策的農(nóng)民，會不會有意見？會不會引起新的矛盾？如果政府花了錢，反而買不了太平，那不是達不到“惠民”的初衷了嗎？

事實檢驗了江陰人民的較好素質(zhì)。本刊記者走訪了一些江陰的農(nóng)民，被訪者普遍認為政府做的是一件好事，對年齡的“一刀切”也是必要的。在這件事上，人們并沒有特別挑剔。

少數(shù)來咨詢或是希望“通融”的，也不過是在年齡上稍微差了幾個月而不能享受城保的那些人。江陰社保局繆勤副局長說，這些人只是很少數(shù)，而且只要工作人員耐心解釋政策的要求，他們都會表示理解。

華盤云就是在年齡“一刀切”中剛好受惠的老人：按照身份證年齡，剛滿60周歲就能夠拿到養(yǎng)老金。

算好民生這筆賬

走進華盤云的家，才真正能體會到江陰農(nóng)民的幸福生活。

華盤云居住的普惠社區(qū)是小高層、封閉式社區(qū)，有綠地，有規(guī)劃好的停車位，能看到專人在打掃衛(wèi)生——據(jù)說這是專門安排村里沒有技能、不容易找到工作機會的、年齡偏大的人來做。

華盤云的家在4層，150平米的房子寬敞而整潔，秋日的陽光灑在現(xiàn)代化的客廳里，顯得格外暖和?？吹贸鍪覂?nèi)的裝修花費了不少心思，華盤云很自豪，因為都是他自己設(shè)計的。

因為征地，華盤云獲得了兩套房屋。按照本村規(guī)定，他選了一套大點的自己住，一套小點的，可租可賣。江陰民營企業(yè)和上市公司多，很多外來務(wù)工的人，房子好租也好賣?，F(xiàn)在又有了每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金。這似乎正印證了社保局副局長季玉良的話：讓農(nóng)民不再“養(yǎng)兒防老”，要讓社會來“養(yǎng)老”。

而江陰市委書記朱民陽對此事早有解讀：“算好民生這本大賬，懷著親民、愛民之心，從保障民生、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、推進幸福江陰的角度出發(fā)，讓廣大被征地農(nóng)民真正享受到經(jīng)濟發(fā)展成果?！?/p>

這就是“幸福江陰”的實質(zhì)吧。