明確各方責(zé)任 確保運(yùn)營(yíng)安全——《上海市大型游樂(lè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)安全管理辦法》解讀

封春榮

一、《辦法》立法必要性

大型游樂(lè)設(shè)施在運(yùn)營(yíng)使用過(guò)程中具有驚險(xiǎn)、刺激等特點(diǎn)，受到廣大游客特別是年輕游客的喜愛(ài)。但是，由于大型游樂(lè)設(shè)施運(yùn)行速度快、運(yùn)行高度高、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等因素，容易產(chǎn)生事故隱患，運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)很大，一旦發(fā)生事故，將直接損害到人民群眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全。

上世紀(jì)九十年代起，我國(guó)開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)大型游樂(lè)設(shè)施的監(jiān)督管理，先后制定有《游藝機(jī)和游樂(lè)設(shè)施安全監(jiān)督管理規(guī)定》、《游樂(lè)園管理規(guī)定》、《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》等部門(mén)規(guī)章。2003年3月，國(guó)務(wù)院以第373號(hào)令頒布了《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），正式將大型游樂(lè)設(shè)施納入特種設(shè)備進(jìn)行安全監(jiān)察管理。本市根據(jù)《條例》等規(guī)定，加強(qiáng)了對(duì)大型游樂(lè)設(shè)施的安全監(jiān)察，使本市大型游樂(lè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)安全總體處于受控狀態(tài)。

近年來(lái)，本市大型游樂(lè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)業(yè)快速發(fā)展，呈現(xiàn)出數(shù)量大、品種多、結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜、運(yùn)行驚險(xiǎn)刺激大等特點(diǎn)，流動(dòng)式運(yùn)營(yíng)（嘉年華）、主題公園等運(yùn)營(yíng)方式越來(lái)越多，迪斯尼樂(lè)園有望落戶(hù)本市，一些個(gè)體工商戶(hù)也參與其中。大型游樂(lè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)業(yè)的發(fā)展對(duì)安全管理提出了更高的要求，現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章已經(jīng)不能滿足本市對(duì)大型游樂(lè)設(shè)施安全管理的要求，有的已經(jīng)廢止。為了適應(yīng)大型游樂(lè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)業(yè)的發(fā)展，保證廣大游客的人身安全，進(jìn)一步加強(qiáng)大型游樂(lè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)安全管理，有必要根據(jù)《條例》等規(guī)定，在總結(jié)本市多年來(lái)安全管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定《辦法》，以進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)運(yùn)營(yíng)單位安全責(zé)任，完善運(yùn)營(yíng)安全管理制度。

二、《辦法》適用范圍

目前，本市投入運(yùn)營(yíng)的大型游樂(lè)設(shè)施已達(dá)333臺(tái)（套），分布于66家公園和游樂(lè)場(chǎng)所等，絕大部分是由外省市生產(chǎn)或者國(guó)外進(jìn)口。根據(jù)對(duì)大型游樂(lè)設(shè)施大量事故的分析，絕對(duì)大部分事故都是由于運(yùn)營(yíng)單位主體責(zé)任不落實(shí)，違章指揮、違規(guī)操作等原因造成的，運(yùn)營(yíng)安全是大型游樂(lè)設(shè)施安全的主要方面。為了使立法更具針對(duì)性，《辦法》的制定圍繞大型游樂(lè)設(shè)施的設(shè)置和人員管理、安全運(yùn)營(yíng)管理、檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)督管理等進(jìn)行，適用于大型游樂(lè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的安全管理。

鑒于個(gè)體工商戶(hù)、或者其他單位也在從事大型游樂(lè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，《辦法》規(guī)定以大型游樂(lè)設(shè)施開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的個(gè)體工商戶(hù)或者其他單位也是運(yùn)營(yíng)單位主體，應(yīng)當(dāng)依法從事運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，并對(duì)運(yùn)營(yíng)安全承擔(dān)責(zé)任，解決了實(shí)際監(jiān)管中無(wú)法可依的現(xiàn)象。

此外，本市還有相當(dāng)一部分對(duì)公眾開(kāi)放的非經(jīng)營(yíng)性大型游樂(lè)設(shè)施，同樣存在著事故隱患和運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)。由于《條例》僅適用于經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的大型游樂(lè)設(shè)施，《辦法》第三十九條規(guī)定對(duì)公眾開(kāi)放的非經(jīng)營(yíng)性大型游樂(lè)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)安全管理，參照本辦法執(zhí)行。因此，相關(guān)運(yùn)營(yíng)單位也應(yīng)當(dāng)參照《辦法》的規(guī)定落實(shí)安全責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)大型游樂(lè)設(shè)施的安全管理。

三、《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法》共八章四十條，圍繞運(yùn)營(yíng)使用各環(huán)節(jié)的特點(diǎn)和要求，主要規(guī)范以下十方面內(nèi)容。

（一）明確了質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)及相關(guān)部門(mén)的管理職責(zé)

為了進(jìn)一步明確政府及相關(guān)部門(mén)的管理職責(zé)，《辦法》針對(duì)目前大型游樂(lè)設(shè)施設(shè)置和運(yùn)營(yíng)多樣化的實(shí)際，建立了齊抓共管的安全管理體制。區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)督促本行政區(qū)域內(nèi)大型游樂(lè)設(shè)施的安全監(jiān)督管理工作，協(xié)調(diào)解決相關(guān)重大問(wèn)題；市和區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大型游樂(lè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)安全的監(jiān)督管理；安全生產(chǎn)、綠化市容、旅游、體育等行政管理部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)同實(shí)施本辦法。

《辦法》還從四個(gè)方面強(qiáng)化了質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任：

一是細(xì)化了安全檢查和巡查制度。質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)運(yùn)營(yíng)單位定期進(jìn)行安全檢查，經(jīng)常性地組織開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)巡查，在節(jié)假日前和旅游旺季到來(lái)前增加巡查次數(shù)。檢查和巡查要作記錄，并由檢查和巡查人員簽字后保存?zhèn)洳??！掇k法》對(duì)安全檢查和現(xiàn)場(chǎng)巡查的內(nèi)容作了具體規(guī)定。

二是強(qiáng)化了監(jiān)管措施。對(duì)運(yùn)營(yíng)單位違反安全管理規(guī)定的行為或者大型游樂(lè)設(shè)施存在事故隱患的，質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)可以根據(jù)實(shí)際情況作出暫停使用、停止使用或者需要進(jìn)一步技術(shù)鑒定的決定，直至依法責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓。對(duì)有證據(jù)表明不符合安全技術(shù)規(guī)范要求或者存在嚴(yán)重事故隱患的大型游樂(lè)設(shè)施，可以依法采取查封或者扣押措施，提高了監(jiān)管執(zhí)行力。

三是確立了信息公布制度。要求質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門(mén)每年向社會(huì)公布一次本市大型游樂(lè)設(shè)施安全狀況，內(nèi)容包括大型游樂(lè)設(shè)施數(shù)量、種類(lèi)以及事故情況、原因分析、防范對(duì)策等。

四是強(qiáng)化了監(jiān)管部門(mén)對(duì)運(yùn)營(yíng)單位安全管理的指導(dǎo)。要求質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)制定大型游樂(lè)設(shè)施安全管理制度大綱的示范文本，并向社會(huì)公布；對(duì)運(yùn)營(yíng)單位開(kāi)展的安全管理人員、操作人員和維修保養(yǎng)人員安全教育和培訓(xùn)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；對(duì)流動(dòng)式大型游樂(lè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；對(duì)運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)急預(yù)案的編制和演練進(jìn)行指導(dǎo)等。

（二）明確了推行安全責(zé)任保險(xiǎn)制度

開(kāi)展特種設(shè)備責(zé)任保險(xiǎn)，發(fā)揮保險(xiǎn)在突發(fā)事件預(yù)防、處置和恢復(fù)重建等方面的作用，是保護(hù)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵害、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要手段，是落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任、提高企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的重要舉措?！稐l例》鼓勵(lì)實(shí)行特種設(shè)備責(zé)任保險(xiǎn)制度。日前，本市開(kāi)展了特種設(shè)備責(zé)任保險(xiǎn)的課題研究和實(shí)踐探討。為此，《辦法》結(jié)合本市實(shí)際，明確規(guī)定本市推行大型游樂(lè)設(shè)施安全責(zé)任保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)單位投保相關(guān)安全責(zé)任險(xiǎn)，以提高運(yùn)營(yíng)單位的安全管理水平和事故賠付能力。

（三）落實(shí)了設(shè)置大型游樂(lè)設(shè)施的安全責(zé)任

設(shè)置大型游樂(lè)設(shè)施包括采購(gòu)、安裝、檢驗(yàn)、登記等環(huán)節(jié)，是運(yùn)營(yíng)安全的重要方面，《辦法》補(bǔ)充和強(qiáng)化了運(yùn)營(yíng)單位在設(shè)置大型游樂(lè)設(shè)施各環(huán)節(jié)的安全責(zé)任。

一是查驗(yàn)相關(guān)資料。運(yùn)營(yíng)單位在購(gòu)買(mǎi)或者租賃大型游樂(lè)設(shè)施時(shí)，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)制造許可證、設(shè)計(jì)文件鑒定報(bào)告、產(chǎn)品使用說(shuō)明書(shū)等相關(guān)資料，以確保設(shè)施是有資質(zhì)的企業(yè)依法制造的。如果是已登記使用過(guò)的設(shè)施，還應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)安全技術(shù)檔案和質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)出具的特種設(shè)備注冊(cè)登記證明。

二是選擇有資格安裝單位。運(yùn)營(yíng)單位安裝大型游樂(lè)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)選擇具有相應(yīng)安裝資格的單位進(jìn)行安裝。

三是申請(qǐng)監(jiān)督檢驗(yàn)。運(yùn)營(yíng)單位要憑安裝單位出具的自檢合格報(bào)告向特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)監(jiān)督檢驗(yàn)，取得安全檢驗(yàn)合格標(biāo)志后，方可投入使用。

四是使用前注冊(cè)登記。運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)在大型游樂(lè)設(shè)施投入使用前，持相關(guān)資料向質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)申請(qǐng)注冊(cè)登記。

（四）強(qiáng)化了流動(dòng)式運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管措施

近年來(lái)，本市經(jīng)常出現(xiàn)大型游樂(lè)設(shè)施流動(dòng)式運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，典型的是“嘉年華”。由于大型游樂(lè)設(shè)施拆裝搬遷多、運(yùn)營(yíng)使用頻率高、作業(yè)人員流動(dòng)大等原因，安全風(fēng)險(xiǎn)更大。為此，《辦法》對(duì)流動(dòng)式運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的管理提出了特別要求，規(guī)定活動(dòng)承辦單位應(yīng)當(dāng)在活動(dòng)舉辦前60日，將活動(dòng)名稱(chēng)、時(shí)間、地點(diǎn)、主要內(nèi)容、運(yùn)營(yíng)單位、負(fù)責(zé)人以及大型游樂(lè)設(shè)施名稱(chēng)、數(shù)量等情況書(shū)面告知區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)。質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)流動(dòng)式運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的安全管理進(jìn)行指導(dǎo)，督促運(yùn)營(yíng)單位申請(qǐng)監(jiān)督檢驗(yàn)、設(shè)備登記和開(kāi)展人員培訓(xùn)，并在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查。

（五）細(xì)化了作業(yè)人員的職責(zé)

作業(yè)人員是大型游樂(lè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)安全的直接保障。明確作業(yè)人員的職責(zé)，對(duì)于落實(shí)安全責(zé)任具有重要意義?！掇k法》規(guī)定運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)配備以下三類(lèi)作業(yè)人員，并履行相應(yīng)職責(zé)：一是安全管理機(jī)構(gòu)或者專(zhuān)職安全管理人員，主要負(fù)責(zé)本單位運(yùn)營(yíng)安全的內(nèi)部監(jiān)督；二是設(shè)施操作人員，負(fù)責(zé)本單位每一臺(tái)設(shè)施的安全操作；三是維修保養(yǎng)人員，負(fù)責(zé)本單位設(shè)施的日常檢查、維修、保養(yǎng)等。以上三類(lèi)人員，都應(yīng)當(dāng)依法取得相應(yīng)的特種設(shè)備作業(yè)人員資格?！掇k法》同時(shí)全面細(xì)化了各類(lèi)作業(yè)人員的職責(zé)。

《辦法》還規(guī)定運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)作業(yè)人員定期進(jìn)行安全教育和培訓(xùn)，保證其具備與崗位職責(zé)相適應(yīng)的技術(shù)能力和安全作業(yè)知識(shí)。相關(guān)培訓(xùn)記錄，應(yīng)當(dāng)至少保存3年備查。

（六）強(qiáng)化了安全運(yùn)營(yíng)管理要求

運(yùn)營(yíng)單位是大型游樂(lè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)安全的第一責(zé)任人，《辦法》從五方面強(qiáng)化了運(yùn)營(yíng)單位的安全管理要求。

一是建立和執(zhí)行安全管理制度。鑒于一些運(yùn)營(yíng)單位制定的制度不全、內(nèi)容不完整、執(zhí)行不力等情況，《辦法》規(guī)定安全管理制度應(yīng)當(dāng)包括崗位責(zé)任制度、安全檢查制度、安全操作規(guī)程、維修保養(yǎng)制度、培訓(xùn)考核制度等。同時(shí)要求市質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)制定大型游樂(lè)設(shè)施安全管理制度大綱的示范文本，并向社會(huì)公布。

二是建立應(yīng)急處置機(jī)制。為提高應(yīng)急處置能力，迅速有效地控制事故，減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，《辦法》要求運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)編制至少包括事故預(yù)警預(yù)防措施、應(yīng)急處置程序、應(yīng)急技術(shù)措施等六方面內(nèi)容的應(yīng)急預(yù)案，報(bào)區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)備案，并適時(shí)組織應(yīng)急預(yù)案演練，提高應(yīng)急救援的技術(shù)水平和熟練程度。

三是規(guī)定了現(xiàn)場(chǎng)安全防護(hù)措施。運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)運(yùn)行區(qū)域周?chē)唧w情況，設(shè)置隔離護(hù)欄或者采取其他隔離措施、安全防護(hù)網(wǎng)、人行通道和安全疏散通道，夜間運(yùn)營(yíng)的要設(shè)置充足的照明。運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)大型游樂(lè)設(shè)施的運(yùn)行特點(diǎn)，在醒目位置設(shè)置安全注意事項(xiàng)和警示標(biāo)志，標(biāo)明乘坐大型游樂(lè)設(shè)施的禁忌病癥、乘客身高年齡等限制、由成年人陪同乘坐的要求、禁止乘客進(jìn)入的區(qū)域等。

四是明確了全面檢查和保養(yǎng)的責(zé)任。大型游樂(lè)設(shè)施因經(jīng)受可能影響其安全技術(shù)性能的火災(zāi)、水淹、雷擊、大風(fēng)等自然災(zāi)害、以及發(fā)生事故等原因停止使用，或者自行停止使用1年以上的，運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面檢查和保養(yǎng)，確認(rèn)正常后方可繼續(xù)使用。

五是明確了轉(zhuǎn)讓、出租、委托經(jīng)營(yíng)等相關(guān)各方的責(zé)任。在用的大型游樂(lè)設(shè)施因轉(zhuǎn)讓、出租、委托經(jīng)營(yíng)等導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)營(yíng)單位發(fā)生變動(dòng)的，新的運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)辦理注冊(cè)登記變更手續(xù)。未辦理變更手續(xù)的，原運(yùn)營(yíng)單位不得移交使用；發(fā)生安全責(zé)任事故的，仍由原運(yùn)營(yíng)使用單位承擔(dān)安全責(zé)任。

（七）建立了安全評(píng)價(jià)制度

由于本市大型游樂(lè)設(shè)施發(fā)展較早，運(yùn)營(yíng)5年以上的設(shè)施約占總量的50%，10年以上的約占總量的20%，有的已經(jīng)達(dá)到了設(shè)計(jì)使用年限，其中一些由于設(shè)計(jì)、制造上的保證還能繼續(xù)使用。《辦法》在《條例》規(guī)定的報(bào)廢制度基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，建立了安全評(píng)價(jià)制度，規(guī)定運(yùn)營(yíng)單位對(duì)超過(guò)設(shè)計(jì)使用年限的大型游樂(lè)設(shè)施，需要繼續(xù)使用的，應(yīng)當(dāng)委托具備大型游樂(lè)設(shè)施相應(yīng)制造資格的單位進(jìn)行安全評(píng)價(jià)，確定繼續(xù)使用的條件和期限，并報(bào)質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)備案。該制度解決了超過(guò)設(shè)計(jì)使用年限的設(shè)施繼續(xù)使用有一定風(fēng)險(xiǎn)，但又不宜強(qiáng)制報(bào)廢的監(jiān)管難題。為確保評(píng)估的準(zhǔn)確，《辦法》規(guī)定安全評(píng)價(jià)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)其評(píng)價(jià)結(jié)果負(fù)責(zé)。

（八）明確了場(chǎng)地提供者的責(zé)任

近年來(lái)，部分公園、體育場(chǎng)、游樂(lè)場(chǎng)等經(jīng)常將場(chǎng)地提供給運(yùn)營(yíng)單位開(kāi)展運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，出了安全問(wèn)題又相互推諉，甚至找不到運(yùn)營(yíng)單位。為了落實(shí)場(chǎng)地提供者的安全責(zé)任，《辦法》規(guī)定為他人提供大型游樂(lè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)場(chǎng)地的經(jīng)營(yíng)管理者，應(yīng)當(dāng)督促、協(xié)助運(yùn)營(yíng)單位加強(qiáng)安全管理；發(fā)現(xiàn)事故隱患或者其他異常情況的，應(yīng)當(dāng)要求運(yùn)營(yíng)單位及時(shí)處理，并報(bào)告區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)。

（九）明確了檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)事故隱患的報(bào)告和處置職責(zé)

特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著大型游樂(lè)設(shè)施監(jiān)督檢驗(yàn)和定期檢驗(yàn)的法定任務(wù)，是確保大型游樂(lè)設(shè)施安全的重要環(huán)節(jié)。鑒于技術(shù)優(yōu)勢(shì)和工作便利，檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)有能力發(fā)現(xiàn)設(shè)施是否存在事故隱患。為此，《辦法》規(guī)定，檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)單位在用的大型游樂(lè)設(shè)施存在事故隱患或者其他異常情況的，應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式告知運(yùn)營(yíng)單位。如果發(fā)現(xiàn)大型游樂(lè)設(shè)施存在重大問(wèn)題，還應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)當(dāng)日告知運(yùn)營(yíng)單位立即停止使用，同時(shí)報(bào)告區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)，并配合質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行處理。這些重大問(wèn)題包括生產(chǎn)、安裝、維修單位未取得相應(yīng)資格的；未依法辦理注冊(cè)登記的；已經(jīng)報(bào)廢或者應(yīng)當(dāng)報(bào)廢的；未經(jīng)監(jiān)督檢驗(yàn)、定期檢驗(yàn)或者經(jīng)檢驗(yàn)不合格的；存在其他嚴(yán)重事故隱患的。

（十）法律責(zé)任

法律責(zé)任是落實(shí)各項(xiàng)制度的重要保證?！掇k法》在《條例》的基礎(chǔ)上，對(duì)運(yùn)營(yíng)單位、流動(dòng)式運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的承辦單位、場(chǎng)地提供者、檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)等違反《辦法》的行為設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員違反《辦法》，不履行或者不正確履行法定職責(zé)規(guī)定了相應(yīng)的責(zé)任。