“三公”改革應(yīng)整體推動

鐘 聲

毫無疑問，“三公”支出有它存在的合理性：開展特定的公務(wù)活動必須用車；迎接外賓、響應(yīng)檢查、溝通協(xié)調(diào)等必須接待；了解情況、學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗必須外出調(diào)研考察。

但是，“三公”支出管理也存在不少難解的困惑。

“三公”消費非“公”

“三公”支出廣為人所詬病的是公私不分。一趟用車可能是完全的公務(wù)行為，也可能途中被用于兼辦點私事，也可能完全是私人行為；中國是禮儀之邦，一次接待可能是必須進(jìn)行的溝通協(xié)調(diào)，也可能是為將來工作作出的前期感情鋪墊，也可能公私兼帶，或許是純粹為個人大開方便之門；一次外出學(xué)習(xí)，可能是貨真價實的培訓(xùn)，也可能是借此名義進(jìn)行的公款旅游。種種“三公”支出，在審批和列支的過程中，公私行為很難被準(zhǔn)確區(qū)分開來。

“三公”支出最令群眾痛恨的是揮霍浪費。少數(shù)公務(wù)員不顧工作實際，或講排場、比闊氣，或為取悅上級，任意提高開支標(biāo)準(zhǔn)，擴大接待規(guī)模。這些年來，中央和各地方政府進(jìn)行了不少規(guī)范、整頓，包括出臺“三菜一湯”的政策、指定接待用煙酒、對“三公”支出征收調(diào)節(jié)基金、宏揚厲行節(jié)約的優(yōu)良傳統(tǒng)等等，不一而足，但未取得明顯實效。究其原因，一方面是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，固定的接待標(biāo)準(zhǔn)往往容易脫離實際；另一方面是對超標(biāo)準(zhǔn)的開支行為難以依法制定切實有效的制約措施。

但2007年政府收支分類改革后，政府收支情況已在一定程度上逐漸明晰。新的收支分類體系將政府支出作了二維說明。公車方面的支出主要體現(xiàn)在支出經(jīng)濟(jì)分類中“商品與服務(wù)支出”下的“交通費”、“基本建設(shè)支出”與“其他資本性支出”下的“交通工具購置”；接待費用主要體現(xiàn)在支出經(jīng)濟(jì)分類中“商品與服務(wù)支出”下的“招待費”、“會議費”等；學(xué)習(xí)考察費用主要體現(xiàn)在支出經(jīng)濟(jì)分類中“商品與服務(wù)支出”下的“培訓(xùn)費”等。根據(jù)上述情況，除了專項資金中存在的特殊情況及可能被少數(shù)腐敗分子匿入其他科目蓄意隱瞞的開支外，“三公”支出已具備一定的統(tǒng)計口徑。

但于社會公眾而言，“三公”仍如霧里看花。

“三公”為何難以公開

那么，關(guān)于“三公”支出的數(shù)據(jù)為什么在有關(guān)資料上難以得到體現(xiàn)呢?主要原因有三：

政府預(yù)決算報告不可能過細(xì)反映。預(yù)決算報告的主要內(nèi)容是向人大報告財政支出用在那些方面。而這些方面在政府收支分類中是屬于功能分類的內(nèi)容，即政府支出作了那些用途?！叭敝С鍪菍儆诟鱾€用途的經(jīng)濟(jì)分類內(nèi)容，預(yù)決算報告不可能就某一功能用途付出了多少交通費、招待費、培訓(xùn)費等作出長篇累牘的說明。

數(shù)據(jù)過于龐大繁雜。各個地方、部門的各種不同用途的支出構(gòu)成了龐大的數(shù)據(jù)體系，要就這些數(shù)據(jù)進(jìn)行剖析提煉需要專業(yè)部門巨大的精力，而如果將這些數(shù)據(jù)和盤托出則可能導(dǎo)致國外情報部門全面了解我國政府的運行體系，造成不可預(yù)期的影響。

“三公”支出數(shù)據(jù)的公布可能造成不可預(yù)期的變數(shù)。作為公務(wù)員群體來說，即使是依法列支了“三公”支出，他們也并不希望這些數(shù)據(jù)公布。一方面，那怕是按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的接待，也可能引發(fā)弱勢群體的仇視心理，影響穩(wěn)定和諧的局面；另一方面，對不同級別采取不同規(guī)格的接待標(biāo)準(zhǔn)，本來是很正常的規(guī)定，但一旦公布數(shù)據(jù)，便可能造成攀比現(xiàn)象，反而違背協(xié)調(diào)溝通的初衷。

“自上而下”改革是關(guān)鍵

那么，如何解決“三公”支出中存在的問題呢?

筆者以為，實行職務(wù)消費貨幣化改革，是解決公款消費弊端的有效途徑。職務(wù)消費貨幣化，能更好地提高公務(wù)員節(jié)約支出的自覺性，能更有效地降低政府運行成本，提高財政行政經(jīng)費使用效率，從源頭上治理腐敗，促進(jìn)政府廉潔高效。

職務(wù)消費貨幣化改革，就是要把公務(wù)中發(fā)生的費用貨幣化，計入個人工資，由本人統(tǒng)籌安排，從而變公款消費為私款消費。

推行職務(wù)消費貨幣化改革最關(guān)鍵的是應(yīng)當(dāng)自上而下，應(yīng)當(dāng)由中央直接下達(dá)指令，強制推行。推行公務(wù)員職務(wù)消費貨幣化改革，有很多益處，但要真正開展起來，難度相當(dāng)大。因為領(lǐng)導(dǎo)干部是直接的改革對象，改革必然觸及到其自身利益，職務(wù)消費改革乃是領(lǐng)導(dǎo)干部自己革自己的命。而且打破長期以來形成的消費格局，必然在人們的思想上產(chǎn)生較大的沖擊，容易產(chǎn)生種種模糊認(rèn)識。在改革中，將會不可避免地遇到這樣或那樣的問題，處理稍有不慎，就容易引發(fā)矛盾和糾紛。所以中央直接指令實施，更容易減少改革推行的阻力，更容易使改革得到真正貫徹實施。

實行職務(wù)消費貨幣化改革后，折算到個人的交通費、招待費等如果不直接發(fā)到干部手中，而將節(jié)約的費用“滾存”起來，那么可能引發(fā)“與其滾存起來，不如現(xiàn)在花掉”的思想，從而出現(xiàn)年底突擊消費的現(xiàn)象；如果直接發(fā)到干部手中，可能就會形成“干事的要花錢，不干事的卻能省錢”現(xiàn)象。這樣，將在一定程度上會影響一些干部的工作積極性。所以職務(wù)消費的方案必須與對干部的績效考核緊密結(jié)合起來，既保證干部的工作積極性，又保證貨幣化發(fā)放的資金能發(fā)揮最大效益。

職務(wù)消費貨幣化改革，要針對各級機關(guān)、不同部門、單位、不同職務(wù)級別的干部，根據(jù)其工作性質(zhì)、工作任務(wù)和工作量，制定合理的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)既要調(diào)動工作積極性，又要防止苦樂不均；既要保證節(jié)約，又要保證工作；既要考慮國家和集體利益，又要兼顧干部切身利益；既要統(tǒng)籌考慮，避免矛盾糾紛，又要區(qū)別對待，重點傾斜，體現(xiàn)“工效掛鉤”。要根據(jù)部門的職能調(diào)整和變動情況、干部職務(wù)和崗位變動情況適時調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。

推行職務(wù)消費貨幣化改革后，要同步采取相關(guān)的配套措施，以防止貨幣化改革流于形式。要加大宣傳力度，促進(jìn)社會各界理解支持；要調(diào)整行政事業(yè)單位會計制度及相關(guān)法規(guī)，取消“招待費”、“會議費”、“交通費”、“交通工具購置”等相關(guān)科目，嚴(yán)格規(guī)范支出程序，細(xì)化支出內(nèi)容，強化內(nèi)控制度，從制度上堵死漏洞，防止出現(xiàn)“職務(wù)津貼照拿、公款支出照報”的現(xiàn)象。