電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估制度體系研究

●楊道玲（國(guó)家信息中心，北京 100045）

電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估需要有良好的政府績(jī)效評(píng)估作基礎(chǔ)。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦政府電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，其評(píng)估建立在三大制度基礎(chǔ)之上：第一，政府信息管理和政府信息資源管理；第二，作為政府預(yù)算常規(guī)程序的投資項(xiàng)目費(fèi)用效益分析；第三，制度化的政府行政績(jī)效評(píng)估。［1］對(duì)于我國(guó)而言，目前的電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估還處于散兵游勇的自發(fā)狀態(tài)，遠(yuǎn)未形成一套完整而有效的制度體系，績(jī)效評(píng)估制度建設(shè)要明顯落后于電子政務(wù)的發(fā)展。各地各部門采用的電子政務(wù)績(jī)效管理和評(píng)估活動(dòng)，由于缺乏相關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)制度的依據(jù)和保證，多數(shù)都處于自發(fā)狀態(tài)，而且各地在績(jī)效考核內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)上差別很大，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)，評(píng)估程序和方法有很大的隨意性。因此，在電子政務(wù)建設(shè)過程中，特別是在當(dāng)前電子政務(wù)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要建立一套適合國(guó)情的績(jī)效評(píng)估制度。

1 電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估制度體系架構(gòu)

電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估制度體系可分為非正式制度、正式制度和制度實(shí)施機(jī)制等三個(gè)部分。其中，非正式制度主要通過管理理念的確立，影響著電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的有效性；正式制度通過制定政策、法規(guī)，為績(jī)效評(píng)估的有效實(shí)施提供保障；制度實(shí)施機(jī)制則通過在具體電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估實(shí)施過程中采用相關(guān)制度措施，對(duì)績(jī)效評(píng)估活動(dòng)起到一定的規(guī)范與制約作用。如圖所示。

圖 電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估制度體系基本架構(gòu)

2 電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的非正式制度

電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的非正式制度是指實(shí)施電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估時(shí)政府所奉行的管理理念和管理思想等，這些管理理念、管理思想將對(duì)電子政務(wù)績(jī)效目標(biāo)的確定、評(píng)估主體的選擇、評(píng)估過程的確定等方面產(chǎn)生重要影響。由于電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估源于政府績(jī)效改革的宏觀背景，［2］政府績(jī)效評(píng)估是在“新公共管理”和“新公共行政”變革的背景下興起的，“新公共行政”和“新公共管理”所倡導(dǎo)的分權(quán)化管理、責(zé)任機(jī)制、結(jié)果為本、顧客導(dǎo)向等新的政府管理理念，構(gòu)成了影響政府績(jī)效評(píng)估的非正式制度，因此，這些非正式制度也成為各國(guó)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的思想基礎(chǔ)。

而具有中國(guó)特色的科學(xué)發(fā)展觀和服務(wù)型政府理念為我國(guó)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估工作提供了思想基礎(chǔ)和理論支撐。因此，對(duì)于我國(guó)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估而言，西方新公共管理理念以及中國(guó)的科學(xué)發(fā)展觀與服務(wù)型政府理念，共同構(gòu)成了我國(guó)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的非正式制度體系，它們?yōu)檎街贫鹊挠行?shí)施提供了基礎(chǔ)和保障。

3 電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的正式制度

與非正式制度相對(duì)應(yīng)，電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的正式制度指在電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的過程中，由政府機(jī)構(gòu)確定并實(shí)施的制度規(guī)范，包括完善的法律制度、健全的績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)、規(guī)范化的評(píng)估程序。

（1）電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估立法

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估工作的推進(jìn)依賴于相對(duì)完善的立法。一項(xiàng)好的管理方法經(jīng)過法律的確認(rèn)才能更好地發(fā)揮作用，電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估也需要政府法律確認(rèn)。西方國(guó)家在電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估中都制定了一系列的法律法規(guī)。如美國(guó)的電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估是建立在從1889年的《通用記錄處理法》開始，到《預(yù)算和審計(jì)法案》（1921）、《聯(lián)邦報(bào)告法》（1942）、《記錄處置法》（1943）、《信息自由法》（1966）、《隱私權(quán)法》（1974）、《文書削減法》（1980、1995）、《信息科學(xué)技術(shù)法》（1981）、《國(guó)際通信重組法》（1981）、《政府績(jī)效與結(jié)果法》（1993）、《電信競(jìng)爭(zhēng)與放松管制法》（1995）、《電信法》（1996）、《文書工作消失法》（1998）等一系列相關(guān)法律基礎(chǔ)之上的。尤以美國(guó)2002年通過的《電子政務(wù)法》為標(biāo)志，目前美國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了一套全球范圍內(nèi)最為全面和最具代表意義的電子政務(wù)法律體系，有力地推動(dòng)了電子政務(wù)建設(shè)的順利進(jìn)行，也為電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估提供了法律依據(jù)。

長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，通過績(jī)效評(píng)估立法確立績(jī)效評(píng)估的法律框架是解決我國(guó)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估困境的一個(gè)根本途徑。在法治社會(huì)里，一種活動(dòng)、一項(xiàng)制度要想規(guī)范運(yùn)行并健康持久，都需要賦予其法律的內(nèi)涵?？?jī)效評(píng)估是提高電子政務(wù)績(jī)效的有力手段，電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的自身特點(diǎn)決定了其法治化的必要性。對(duì)我國(guó)而言，當(dāng)務(wù)之急是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，加快績(jī)效評(píng)估方面的立法工作，盡快賦予績(jī)效評(píng)估明確的法律依據(jù)，將績(jī)效評(píng)估的原則、程序和方法等通過法律、規(guī)范等形式固定下來(lái)，使績(jī)效評(píng)估從一種活動(dòng)上升為一種科學(xué)的機(jī)制，通過立法途徑使我國(guó)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估走上法制化、規(guī)范化和經(jīng)?；能壍?。

（2）評(píng)估流程規(guī)范化

評(píng)估流程規(guī)范化包括電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的主體、客體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估過程和評(píng)估方法的制度化。目前學(xué)界和政府部門應(yīng)加強(qiáng)理論研究和實(shí)證分析，盡快制定電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估準(zhǔn)則、電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估辦法、電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估工作程序、電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)選擇及指標(biāo)設(shè)置原則、電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用等一系列統(tǒng)一連貫的制度規(guī)范，明確整個(gè)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估組織方式、規(guī)則、程序和結(jié)果應(yīng)用等，使績(jī)效評(píng)估流程逐漸規(guī)范化和制度化。

4 電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估制度的實(shí)施機(jī)制

要保證電子政務(wù)非正式制度和正式制度的順利實(shí)施，還必須建立電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估制度的實(shí)施機(jī)制，使電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估由“不想評(píng)就不評(píng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶枰u(píng)就必須評(píng)”，由“想怎么評(píng)就怎么評(píng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸撛趺丛u(píng)就得怎么評(píng)”。一套完善的制度實(shí)施機(jī)制包括兩個(gè)方面：一是績(jī)效評(píng)估的約束機(jī)制，二是績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)機(jī)制。其中約束機(jī)制又包括責(zé)任制度、監(jiān)督檢查制度、績(jī)效申訴制度等。［3］

（1）評(píng)估責(zé)任制度

評(píng)估責(zé)任是因作為電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估主體的資格（或角色）而賦予其相適應(yīng)的從事評(píng)估活動(dòng)、完成評(píng)估任務(wù)的職權(quán)以及承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種責(zé)任的制度化和法律化就是評(píng)估責(zé)任制度。評(píng)估責(zé)任以外力的約束為支撐，核心是明確評(píng)估主體應(yīng)履行的法定義務(wù)及應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)后果。明確評(píng)估責(zé)任是建立電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估約束機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。

評(píng)估責(zé)任追究機(jī)制是評(píng)估活動(dòng)外在壓力的制度體現(xiàn)，建立健全評(píng)估責(zé)任追究機(jī)制，應(yīng)注意下列三個(gè)問題：一是要按權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則授權(quán)，授予一定的評(píng)估權(quán)力，必須明確授予其相應(yīng)的評(píng)估責(zé)任，做到責(zé)權(quán)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)明確。二是要明確追究評(píng)估責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估責(zé)任的剛性標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)估權(quán)力運(yùn)用的邊界，要從根本上改變?cè)u(píng)估責(zé)任“方方都有，但人人都無(wú)”的現(xiàn)象，必須使與責(zé)任相關(guān)的各個(gè)要素盡可能量化清楚。三是要強(qiáng)化懲戒功能。評(píng)估指標(biāo)應(yīng)盡可能地客觀，評(píng)估結(jié)果除非涉及國(guó)家機(jī)密，均應(yīng)及時(shí)公布，這樣才能對(duì)評(píng)估主體起到約束作用，避免評(píng)估的隨意性，保證評(píng)估結(jié)果的客觀、公正。

（2）監(jiān)督檢查制度

首先，要科學(xué)構(gòu)建評(píng)價(jià)監(jiān)督體系。在我國(guó)行政管理實(shí)踐中已形成了較為系統(tǒng)的多元監(jiān)督體系，既有行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督，如監(jiān)察部門、審計(jì)部門的專業(yè)監(jiān)督，財(cái)政、稅務(wù)、工商、物價(jià)等部門的職能監(jiān)督，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督，也有行政權(quán)力的外部監(jiān)督，如權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、群眾組織監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等。監(jiān)督主體的多元化，客觀要求科學(xué)整合各監(jiān)督主體的監(jiān)督功能。一是要防止和克服監(jiān)督“缺位”“越位”“不到位”等現(xiàn)象，明確各監(jiān)督主體的地位、職責(zé)、權(quán)限以及監(jiān)督行為的范圍、方式和程序，形成一個(gè)全方位、多層次、強(qiáng)有力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。二要完善監(jiān)督信息收集系統(tǒng)，建立信息共享機(jī)制，促進(jìn)信息渠道的暢通。三要促進(jìn)監(jiān)督主體的協(xié)調(diào)、配合，使其在監(jiān)督過程中互通情況、互相配合、協(xié)調(diào)一致，把不同層次、不同職能的監(jiān)督主體整合為協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的有機(jī)系統(tǒng)，形成監(jiān)督合力。其次，要實(shí)行全面監(jiān)督。既要對(duì)電子政務(wù)評(píng)估主體的評(píng)估行為進(jìn)行監(jiān)督，也要對(duì)評(píng)估對(duì)象接受評(píng)估的行為進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)評(píng)估主體的監(jiān)督是監(jiān)督的重點(diǎn)，評(píng)估主體要接受監(jiān)督，使與評(píng)估對(duì)象有利益關(guān)系的人盡量回避；評(píng)估指標(biāo)盡量公開，評(píng)估過程盡量透明，評(píng)估方法盡量科學(xué)；評(píng)估對(duì)象所提供的各種數(shù)據(jù)、各種資料也要接受審查和監(jiān)督。再次，要實(shí)施全程監(jiān)督。評(píng)估監(jiān)督是一項(xiàng)連續(xù)性的活動(dòng)，應(yīng)貫穿于評(píng)估活動(dòng)的全過程。全程監(jiān)督是指電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的全過程都要接受監(jiān)督，監(jiān)督主體應(yīng)主動(dòng)參與、全程介入、堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控，以確保評(píng)價(jià)結(jié)果全面、客觀、公正。既要對(duì)前期準(zhǔn)備階段中評(píng)估項(xiàng)目的選擇是否適當(dāng)、評(píng)估方案是否科學(xué)和合理進(jìn)行監(jiān)督，又要對(duì)評(píng)估實(shí)施階段中評(píng)估指標(biāo)體系是否科學(xué)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是否合理、評(píng)估方法是否得當(dāng)、信息處理是否規(guī)范、評(píng)估結(jié)果是否客觀公正進(jìn)行監(jiān)督，還要對(duì)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用進(jìn)行監(jiān)督。

（3）評(píng)估申訴制度

評(píng)估申訴，是評(píng)估對(duì)象（或公民）對(duì)于評(píng)估主體的失當(dāng)行為的救濟(jì)權(quán)。電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估是一個(gè)雙向互動(dòng)的過程，公民、法人及其他組織可以對(duì)績(jī)效評(píng)估過程中出現(xiàn)的失當(dāng)行政行為提出申訴。評(píng)估申訴制度其實(shí)就是一個(gè)糾錯(cuò)機(jī)制，讓評(píng)估對(duì)象對(duì)評(píng)估不當(dāng)行為“投訴有門”。其核心功能是確保評(píng)估結(jié)果客觀、公正，它對(duì)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的順利開展起著保障、完善作用。一方面，通過評(píng)估申訴程序，啟動(dòng)相應(yīng)的調(diào)查評(píng)議方法，對(duì)有爭(zhēng)議的問題進(jìn)行再評(píng)估，促進(jìn)評(píng)估雙方的良性互動(dòng)；另一方面，申訴制度本身也是對(duì)評(píng)估主體的考核，從而保證評(píng)估的公平與公正，提高評(píng)估的能力和效率。

評(píng)估申訴的受理機(jī)關(guān)應(yīng)該是有權(quán)對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行糾正，或可以啟動(dòng)復(fù)查、復(fù)評(píng)程序的機(jī)關(guān)。因而，評(píng)估申訴的受理機(jī)關(guān)一般是上級(jí)機(jī)關(guān)及其評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組在受理申訴后應(yīng)責(zé)成有關(guān)人員及時(shí)了解評(píng)估對(duì)象的意見，補(bǔ)充相關(guān)信息，對(duì)有爭(zhēng)議的內(nèi)容重新進(jìn)行復(fù)評(píng)，以確保評(píng)估結(jié)論的客觀公正。

評(píng)估申訴的程序一般包括受理審查、調(diào)查落實(shí)、提出解決方案等三個(gè)階段。評(píng)估申訴是對(duì)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的一種約束，一般來(lái)說(shuō)，受理評(píng)估申訴的機(jī)關(guān)應(yīng)該擁有相應(yīng)的審查權(quán)、調(diào)查權(quán)和處理權(quán)。受理審查是對(duì)評(píng)估對(duì)象的投訴決定是否要受理，并非對(duì)每個(gè)投訴都毫無(wú)選擇地展開調(diào)查。納入受理的投訴必須滿足一些基本條件，這樣才能保證申訴受理機(jī)關(guān)集中力量，有針對(duì)性、有重點(diǎn)地展開調(diào)查；調(diào)查是因接受投訴而展開，是評(píng)估申訴過程中帶有實(shí)質(zhì)性的環(huán)節(jié)；處理是申訴受理機(jī)關(guān)根據(jù)其調(diào)查的結(jié)果對(duì)評(píng)估結(jié)論作出的一種評(píng)判。

評(píng)估申訴的最后處理結(jié)果具有雙向性，既要還評(píng)估對(duì)象一個(gè)公道，也要幫助評(píng)估主體消除誤會(huì)。申訴受理機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持公正的立場(chǎng)，不偏不倚，力求程序合法、手續(xù)完備、事實(shí)清楚、處理恰當(dāng)，對(duì)適當(dāng)、公正、客觀的評(píng)估結(jié)果應(yīng)予以維持，而對(duì)不當(dāng)、有偏差的評(píng)估結(jié)果則應(yīng)建議評(píng)估主體通過復(fù)查、復(fù)評(píng)及時(shí)作出客觀、公正的評(píng)估結(jié)論。

評(píng)估申訴制度是申訴的法律依據(jù)，也是申訴有效進(jìn)行的保障。要使績(jī)效評(píng)估申訴發(fā)揮有效的作用，就必須制定專門的電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估申訴制度。評(píng)估申訴制度可根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》的相關(guān)條款進(jìn)行制定，主要內(nèi)容包括：申訴參與方、申訴范圍、申訴管轄、申訴程序、申訴期限、法律責(zé)任等，使申訴處理的各項(xiàng)內(nèi)容都有法可依，使申訴做到以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，保證申訴處理的公平與公正，減少申訴方與被申訴方之間的矛盾，保障績(jī)效評(píng)估的順利進(jìn)行。

（4）激勵(lì)機(jī)制

如果電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的結(jié)果與部門利益、個(gè)人利益不相關(guān)，很難提高他們對(duì)績(jī)效的重視程度。因此，電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估要真正發(fā)揮作用就必須與適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制相聯(lián)系。政府部門電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估激勵(lì)機(jī)制，就是有關(guān)單位和部門采用多種方式方法，按照特定的標(biāo)準(zhǔn)和程序激發(fā)政府部門電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估主體和評(píng)估對(duì)象的動(dòng)機(jī)，引導(dǎo)他們努力實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估目標(biāo)的一整套制度安排。其核心功能在于調(diào)動(dòng)評(píng)估主體和評(píng)估對(duì)象進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的積極性、主動(dòng)性和自覺性，使績(jī)效評(píng)估由“要我評(píng)估”變?yōu)椤拔乙u(píng)估”，使電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估成為政府部門的一種自覺行為。

這種激勵(lì)可以分為兩個(gè)方面，一個(gè)是績(jī)效結(jié)果的及時(shí)反饋，評(píng)估部門如果把評(píng)估的結(jié)果及時(shí)反饋給被評(píng)估者，那些評(píng)估結(jié)果比較好的政府部門就會(huì)受到極大的鼓勵(lì)，并且歡迎這種評(píng)估，積極地參與這種評(píng)估；即使是評(píng)估結(jié)果反映其績(jī)效不理想，但這些部門也可以知道具體問題在哪里，并得到如何提升績(jī)效的建議，這樣就充分發(fā)揮了績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向作用。另一個(gè)是按照評(píng)估結(jié)果對(duì)相關(guān)政府部門進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。馬克·G.波波維奇在《創(chuàng)建高績(jī)效政府組織》一書中給出了運(yùn)用工資和利潤(rùn)共享對(duì)公共部門管理人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的幾條原則：“利潤(rùn)共享激勵(lì)高績(jī)效；公共部門雇員的報(bào)酬必須類似于私人部門；報(bào)酬應(yīng)和績(jī)效密切掛鉤；必須改進(jìn)雇員評(píng)估和激勵(lì)政策；無(wú)報(bào)酬的激勵(lì)可以得到有效的回報(bào)（在這里無(wú)報(bào)酬的回報(bào)指其他非金錢的激勵(lì)形式）；激勵(lì)措施應(yīng)加強(qiáng)成功團(tuán)隊(duì)的組織者?！保?］

總之，激勵(lì)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)手段應(yīng)當(dāng)多樣化、組合化，而其中最有效的手段是把電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果與部門和項(xiàng)目的后續(xù)投資及領(lǐng)導(dǎo)人員、管理人員的考核、升降、獎(jiǎng)懲掛鉤，并且把這些手段規(guī)范化、制度化，甚至法制化，這樣才能有利于電子政務(wù)步入良性發(fā)展的軌道。

［1］郭勵(lì)弘．電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的制度缺失［J］．新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2005（8）：84－86.

［2］謝一帆．電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的國(guó)際背景研究［J］.電子政務(wù)，2005（24）：8－13.

［3］彭國(guó)甫.地方政府公共事業(yè)管理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的制度安排［J］.文史博覽，2005（2）：25－28.

［4］（美）馬克·波波維奇．創(chuàng)建高績(jī)效政府組織［M］．孔憲遂，耿洪敏譯．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：139－140.