江門市直機關(guān)ISO體系運行效果分析

李 軍,鄧喬國,桑曉明

(五邑大學(xué) 管理學(xué)院,廣東 江門 529020)

江門市直機關(guān)ISO體系運行效果分析

李 軍,鄧喬國,桑曉明

(五邑大學(xué) 管理學(xué)院,廣東 江門 529020)

隨著我國行政管理體制改革的深入,江門市政府導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系。目前該體系運行已取得顯著成效,同時也存在不少問題。市政府應(yīng)該進一步加強ISO體系的宣傳和運行培訓(xùn),參照“IWA 4:2005(E)指南”制定相應(yīng)標準,完善集約高效的外審機制,加強以人為本的運作改進,使ISO體系運行效果不斷優(yōu)化。

江門市;政府機關(guān);ISO質(zhì)量管理體系;行政管理

廣東省江門市是我國第一個在政府機關(guān)全面導(dǎo)入ISO(國際標準化組織)質(zhì)量管理體系的地級市。為了落實中央“加強自身建設(shè),推進政府管理創(chuàng)新”的要求,從2003年開始,江門市直機關(guān)導(dǎo)入ISO9001質(zhì)量管理體系(以下簡稱ISO體系),截止2007年底,共有66個部門通過ISO體系認證。江門市政府導(dǎo)入ISO體系,是集管理理念、制度、方法及技術(shù)等創(chuàng)新于一體的突破和飛躍[1],它提升了政府公共行政服務(wù)的質(zhì)量,提高了民眾對政府服務(wù)的滿意度。同時,作為最早導(dǎo)入ISO體系的城市之一,由于缺少ISO體系在政府部門運行的經(jīng)驗,該體系的運作還存在諸多問題。筆者通過對江門市直機關(guān)部分部門、工作人員的訪談與問卷調(diào)查,歸整運行效果,分析相關(guān)數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)問題并提出建議,以期對政府部門推廣、完善ISO體系運作有所裨益。

一、江門市導(dǎo)入ISO體系的背景和前提

(一)新公共管理運動的影響

20世紀80年代以來,人類社會開始發(fā)生巨大的變化:新技術(shù)、新發(fā)明層出不窮,經(jīng)濟全球化趨勢日益增強,各國之間聯(lián)系更加緊密,相互依賴程度愈來愈大。時代的變化對各國政府提出了新的要求,政府必須更加靈活、高效,具有更強的應(yīng)變力創(chuàng)造力,對公眾要求更具響應(yīng)力,使公眾更多地參與公共管理。與工業(yè)社會相適應(yīng)的科層制管理比較僵化遲鈍,且促使行政機構(gòu)規(guī)模和公共預(yù)算總額不斷增加,易于導(dǎo)致高成本低效率,難以適應(yīng)新時代的需要,時代呼喚著新的公共行政模式。[2]順應(yīng)時代要求,西方各國普遍采取措施探索公共行政新模式,于是,新公共管理運動應(yīng)運而生。該運動的初衷,就是用企業(yè)理念改造政府,把企業(yè)運作機制和管理手段引入政府公共管理領(lǐng)域,以打造“顧客驅(qū)使的政府”,提高政府的公共服務(wù)品質(zhì)。[3]

(二)江門市政府行政管理存在問題

進入新世紀,江門市積極探索建設(shè)以民為本的服務(wù)型政府。為了加強機關(guān)作風(fēng)建設(shè),江門市委、市政府分別設(shè)立了“投訴中心”,開展了“萬人評機關(guān)”等活動,取得了一定成效。但政府公共服務(wù)系統(tǒng)仍然存在三大問題:一是信息交流、反饋不及時,政務(wù)運作反應(yīng)遲鈍,上級部門通常通過打電話、發(fā)文件等方式處理工作,往往不能及時處理突發(fā)事件。二是各部門職責(zé)不清、分工不明、管理制度不全不嚴,對于重大問題尚能及時處理,而常規(guī)工作、一般工作中常有相互扯皮、推諉、管理不到位等情況。三是對工作人員缺乏有效的管理手段,通常是“管兩頭”:表揚、獎勵優(yōu)秀工作人員,處罰、開除出錯人員,對于大多“大毛病不犯,小毛病不斷”的人員,只能通過政治學(xué)習(xí)、大會宣講等方法進行教育、管理,其實效便很難保證。江門市政府領(lǐng)導(dǎo)迫切需要解決上述問題的方法。

(三)ISO體系有利于政府行政管理

ISO體系汲取了系統(tǒng)論、信息論和控制論的理論精髓,具有很強的科學(xué)性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟性、社會性和廣泛的適用性、針對性。[4]它與公共行政管理機制具有兼容性與可整合性,兩者的管理目的、理念和方法都相同。ISO體系有八項基本原則:1.以顧客為中心;2.領(lǐng)導(dǎo)作用;3.全員參與;4.過程管理;5.管理的系統(tǒng)方法;6.持續(xù)改進;7.基于事實的決策;8.與供方的互利關(guān)系。這些原則與地方政府行政管理的目的、方法基本一致,所以,ISO體系與以民為本的服務(wù)型政府的管理、服務(wù)理念是一致的。因此,地方政府適宜導(dǎo)入ISO體系進行行政管理、服務(wù)。

二、江門市導(dǎo)入ISO體系取得的成效

江門市政府導(dǎo)入ISO體系、將企業(yè)管理理念方法運用于黨政機關(guān)管理,取得了明顯的效果:有效促進了政府施政理念由領(lǐng)導(dǎo)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,運作機制由經(jīng)驗型向標準型轉(zhuǎn)變,責(zé)任追究由主體不清向主體明晰轉(zhuǎn)變,提高服務(wù)質(zhì)量由間斷改進模式向持續(xù)改進模式轉(zhuǎn)變,公務(wù)員績效考核機制由年終考核向全程考核轉(zhuǎn)變,使機關(guān)內(nèi)部管理明顯加強,真正做到了“凡事有人負責(zé)、凡事有章可循、凡事有據(jù)可查、凡事有人監(jiān)督、凡事都有結(jié)果”。

(一)規(guī)范了政府行政管理制度

導(dǎo)入ISO體系后,作業(yè)指導(dǎo)書可以全面地把作業(yè)內(nèi)容、標準、過程規(guī)范下來,把工作落實情況記錄下來,促進機關(guān)工作的規(guī)范化和標準化。如果工作出了問題,可以按照指導(dǎo)書規(guī)定的程序追根溯源、追究責(zé)任。按照指導(dǎo)書的規(guī)范,各部門大膽刪除了許多相互重疊、矛盾、脫節(jié)甚至沒用的舊規(guī)章制度,將分散的規(guī)章制度集中化、簡約化,用最明確、最科學(xué)、最有效的方法達到行政管理的目的。

(二)改變了公共服務(wù)的隨意性

導(dǎo)入ISO體系后,各項業(yè)務(wù)都規(guī)范了操作程序,辦理業(yè)務(wù)全程記錄,責(zé)任到人,權(quán)責(zé)清晰,避免了扯皮推諉,大大提高了工作效率。同時,引入電子監(jiān)察系統(tǒng)進行全程監(jiān)督(譬如規(guī)定公文辦理時間為7天,電子系統(tǒng)到時就亮黃燈,超過7天便亮紅燈),有效增強了工作人員的責(zé)任心。各部門結(jié)合作風(fēng)建設(shè)、服務(wù)水平改進進行不定期內(nèi)審,發(fā)現(xiàn)問題及時糾正,明顯減少了因工作人員態(tài)度、情緒、作風(fēng)而隨意處理工作造成失誤的現(xiàn)象。

(三)防止了腐敗行為的發(fā)生

導(dǎo)入ISO體系后,行政服務(wù)實現(xiàn)流程化,變得更加公開、透明、規(guī)范,這樣就可以有效防止一些工作人員“有好處好辦、快辦,沒好處不辦、拖辦”等情況的發(fā)生,有效地杜絕行政腐敗行為。

(四)提高了公共服務(wù)質(zhì)量

導(dǎo)入ISO體系后,實現(xiàn)了過程控制,辦事效率得到提高,工作質(zhì)量得到保證(譬如文件制作,由于有完整的記錄,可以清楚地知道誰耽誤了文件處理,誰在文件擬稿、簽發(fā)、打印過程中出現(xiàn)了差錯,誰應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任等等)。在導(dǎo)入ISO體系的第一年,就處罰了18名工作人員,這使部門工作失誤明顯減少。ISO標準運作的流程化,也有效地減少了漏辦、誤辦等現(xiàn)象。

(五)完善了績效考核機制

導(dǎo)入ISO體系后,公務(wù)員業(yè)績好壞有記錄、有標準、有依據(jù),考核的準確性有了保障。[1]各部門、各科室每月考核一次出勤、工作等情況。通過定性定量考核,公務(wù)員的責(zé)任心明顯增強,工作效率明顯提高,工作從以前的管理轉(zhuǎn)為現(xiàn)在的服務(wù),拉近了政府與民眾間的距離。

(六)減少了領(lǐng)導(dǎo)雜務(wù)負擔(dān)

導(dǎo)入ISO體系后,工作人員各司其職、各負其責(zé),各機關(guān)各部門按程序運作、按規(guī)章辦事,部門領(lǐng)導(dǎo)人不需要將精力和時間花費在督辦、處理瑣事上,將領(lǐng)導(dǎo)人從繁雜事務(wù)中解放出來,以集中精力思考組織戰(zhàn)略、規(guī)劃宏觀發(fā)展、處理重大問題。

三、江門市導(dǎo)入ISO體系存在的問題

江門市直機關(guān)導(dǎo)入ISO體系后取得了明顯的實效,但ISO體系是企業(yè)管理的運作摸式、方法,由于政府機關(guān)工作與企業(yè)管理工作性質(zhì)的不同,加之政府行政管理存在很多不確定因素,所以,政府機關(guān)在ISO體系運作中還存在一些不足之處:

(一)ISO體系文件與實際工作不吻合

通過對調(diào)查材料的統(tǒng)計分析,可以看出在政府工作人員中,45.33%的人認為ISO文件與行政工作實際不相吻合;約55%的人不了解ISO體系,認為該體系對本人工作無意義;只有26.92%的人參與了ISO文件的制定,參與的積極性并不高。(見表1)同時,ISO咨詢師大都從企業(yè)管理角度進行培訓(xùn),這使受訓(xùn)的機關(guān)工作人員對ISO體系認識不深。有些工作人員沒有全程參與ISO文件編寫,造成ISO文件要求與實際工作的結(jié)合不緊密。

表1 江門市公務(wù)員對導(dǎo)入ISO體系的認知

(二)ISO體系與OA系統(tǒng)、電子政務(wù)脫節(jié)

統(tǒng)計分析表明,53.85%的工作人員認為導(dǎo)入ISO體系后,工作效率無明顯變化。(見表2)這是因為有些部門制定ISO文件時,沒有考慮本部門工作實際,生搬硬套ISO標準,使ISO文件執(zhí)行與實際工作“兩張皮”。同時,因為工作人員自身能力有限,不能充分利用OA(OFFICE AU TOMATION的縮寫,意為辦公自動化)系統(tǒng)、電子政務(wù)等辦公方式有效減少工作量,提高工作效率(譬如不能將一些表格、文件、資料掃描進OA系統(tǒng)以便查找等)。所以,使ISO體系的導(dǎo)入不能產(chǎn)生預(yù)期效果。

表2 江門市直機關(guān)ISO體系運行情況

(三)體系運作效果外審流于形式

導(dǎo)入ISO體系后,要進行一年一度的外審,由表3可以看出,42.41%的工作人員認為外審是持續(xù)改進行政管理的必要措施。然而,外審ISO評審專家大多來自企業(yè),他們對政府部門的運作機制不是十分了解,往往以企業(yè)標準為參照提出政務(wù)改進意見,不易產(chǎn)生對癥下藥的功效,還會增加政府部門的行政成本。

表3 江門市公務(wù)員對ISO外審的理解

四、對政府導(dǎo)入ISO體系的建議

為了將ISO體系應(yīng)用范圍由企業(yè)擴大到地方政府,2005年10月6日國際標準化組織(ISO)發(fā)布了《IWA 4:2005(E)質(zhì)量管理體系——地方政府應(yīng)用ISO9001:2000指南》(以下簡稱“2005指南”)?！?005指南”為地方政府提供了自愿實施ISO9001:2000標準的通用指導(dǎo)。該指南無需通過認證,可以節(jié)省認證資金,減少資金的濫用和浪費;該指南適用于不同社會制度、不同人口規(guī)模、不同地理狀況的地方政府,為其運行ISO體系提供了指導(dǎo)性框架。為使江門市直機關(guān)及類似地方政府更好地導(dǎo)入ISO體系,進行公共管理創(chuàng)新,筆者結(jié)合“2005指南”提出以下建議:

(一)加強ISO體系推進的宣傳培訓(xùn)

政府部門導(dǎo)入ISO體系是一種“自我革命”,必然會遭遇來自傳統(tǒng)思維方式、工作方式、官僚作風(fēng)等的重重阻力。推進這種全新的改革,需要政府部門領(lǐng)導(dǎo)、行政人員全員參與,在認識思想上、實際行動中保持高度統(tǒng)一,所以,加大對ISO體系的宣傳,使全體公務(wù)人員正確理解、準確把握ISO體系的要求和內(nèi)在價值,是做好推進工作的前提;同時,只有通過不斷培訓(xùn),提高工作人員的素質(zhì),用體系規(guī)范政府部門工作流程,才可能及時地處理工作中出現(xiàn)的問題,進而不斷提高政府部門的行政服務(wù)水平,建樹良好的政府部門形象。

(二)參照“2005指南”制定相應(yīng)標準

政府部門導(dǎo)入ISO體系,最重要的是準確轉(zhuǎn)換ISO體系?！?005指南”在第三部分專門增加了關(guān)于地方政府的術(shù)語和定義,將“產(chǎn)品”改為“服務(wù)”,將“供方”改為“中央政府”、“上級政府”、“轄區(qū)”等政府版術(shù)語?！?005指南”提出從四個方面對政府績效進行考核:1.政府制度發(fā)展-12項指標;2.經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展-8項指標;3.社會全面發(fā)展-11項指標;4.環(huán)境可持續(xù)發(fā)展-8項指標。與當(dāng)前各種政府績效考核指標體系相比,“2005指南”指標是一套系統(tǒng)、綜合、實用的績效考核指標體系,能夠較全面地衡量地方政府部門的績效。[5]該指標體系既有指導(dǎo)意義,又有很強的可操作性,使用起來十分方便,又易于實現(xiàn)標準的轉(zhuǎn)換,這為政府部門導(dǎo)入ISO體系鋪平了道路。各級政府完全可以參照“2005指南”制定相應(yīng)標準,實現(xiàn)行政管理、績效考核理念、方法的更新。

(三)建立完善集約高效的外審機制

政府部門導(dǎo)入ISO體系,不一定非要通過ISO認證。導(dǎo)入ISO體系不是為了獲得認證,而是為了提高政府部門的整體效能。所以,在外審方面可以考慮建立一個ISO協(xié)會性質(zhì)的組織,由高等院校和政府ISO體系管理機構(gòu)的專家主導(dǎo),按部門性質(zhì)組成若干成員具有廣泛來源的外審小組,對會員部門進行交叉外審。這樣不但可以節(jié)約大量行政成本,而且可以通過外審實現(xiàn)各部門知識、信息的深度交流,從而為持續(xù)改進政府工作創(chuàng)造條件。

(四)以人為本不斷優(yōu)化ISO體系運作

以人為本就是堅持全心全意為人民服務(wù),立黨為公、執(zhí)政為民,始終把最廣大人民的根本利益作為黨和國家工作的根本出發(fā)點和落腳點。政府部門導(dǎo)入ISO體系,要堅持以為民服務(wù)為中心,以提高民眾對政府行政服務(wù)的滿意度為目的。要不斷完善ISO體系與行政服務(wù)的結(jié)合,把ISO體系的理念融入到行政服務(wù)中去,提高行政服務(wù)能力。要努力把ISO體系運行機制及其精神實質(zhì)搞清楚,有效減少推行ISO體系增加的工作量(譬如編寫文件、工作記錄等),為工作人員減少不必要的負擔(dān)。要重視推行過程中出現(xiàn)的問題,不斷總結(jié),持續(xù)改進,把各級政府建設(shè)成便民利民的服務(wù)型政府。

[1]李綏州.江門市直機關(guān)導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系調(diào)查[J].嶺南學(xué)刊,2008(3):82-83.

[2]繆國書.新公共管理運動對我國事業(yè)單位改革的啟示[J].理論月刊,2003(1):48-49.

[3]盧坤建.建設(shè)回應(yīng)型政府的重要舉措——廣東省江門市政府導(dǎo)入ISO9001∶2000質(zhì)量管理體系的分析[J].中國行政管理,2008(6):46-49.

[4]史蒂文·科恩,羅納德·布蘭德.政府全面質(zhì)量管理:實踐指南[M].孔憲遂,等,譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2002:55.

[5]李綏州.導(dǎo)入ISO9001:2000背景下地方政府績效考核指標體系述評[J].中國行政管理.2008(3):46-49.

An Analysis of the Operational Effectiveness of the ISO Quality Management System Applied in Jiangmen M un icipal Departments

L I Jun&D ENG Qiao-guo&SANG Xiao-m ing
(School of Management,Wuyi Univ.,Jiangmen 529020,China)

W ith the deepening of the administrativemanagement system refo rm in China,Jiangmen municipal government introduced the ISO qualitymanagement system and has achieved remarkable effects.However,there are also some p roblems in the course of its imp lementation.The Jiangmen municipal government should further strengthen the publicity and training fo r the ISO imp lementation and develop co rresponding criteria in acco rdancew ith the IWA 4:2005(E)guidelines,imp rove and build an intensive high-efficiency external examination mechanism,and better its human-centered operation so as to optimize its operational effectiveness.

Jiangmen M unicipal Government;government agencies;ISO quality management system;administrative management

D630.1

A

1009-1513(2010)01-0075-04

[責(zé)任編輯朱 濤]

2009-10-26

李 軍(1964-),男,黑龍江五常人,博士,教授,主要從事經(jīng)濟定量分析與系統(tǒng)優(yōu)化等研究。