地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的戰(zhàn)略選擇

馬洪范

近些年來(lái)，我國(guó)地方財(cái)政收入在實(shí)現(xiàn)大幅增長(zhǎng)的同時(shí)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金盈余成為國(guó)庫(kù)賬戶(hù)中資金運(yùn)行的常態(tài)，有些東部省份的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額甚至高達(dá)上千億元人民幣。如何開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，已成為當(dāng)前中央與地方政府普遍關(guān)注的一個(gè)重大課題。

管理的特殊性與制度建設(shè)的重點(diǎn)

開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，可以達(dá)到減少閑置資金，充分保證資金的流動(dòng)性，改善政府現(xiàn)金流入與流出，獲取現(xiàn)金投資收益等目的。然而，在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作過(guò)程中，難以保證不會(huì)出現(xiàn)適得其反的結(jié)果。

桔縣是美國(guó)加利福尼亞州一個(gè)美麗富饒、瓜果飄香的縣。1994年的一天，縣政府突然宣布損失17億美元，不得不接受破產(chǎn)清算。這就是聞名國(guó)際金融界的桔縣財(cái)政破產(chǎn)案。桔縣破產(chǎn)案發(fā)生的根本原因在于該縣財(cái)政官員Robert Citron通過(guò)債券回購(gòu)交易籌集195億美元資金，其中115億投資于長(zhǎng)期國(guó)債和政府機(jī)構(gòu)債券，80億美元投資于反向浮動(dòng)利率期票。由于短期利率大幅上升，造成桔縣財(cái)政巨額虧損，以致被迫宣布破產(chǎn)。

從深層次上來(lái)思考，上述事實(shí)向我們提出了在地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中最為關(guān)鍵的一個(gè)問(wèn)題，即如何避免以投資之名而行投機(jī)之實(shí)的操作行為。這在客觀上需要建立完善的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的制度與法律框架。

從基礎(chǔ)上看，中央財(cái)政收支規(guī)模相對(duì)較大且集中度較高，而地方收支則更加直接和細(xì)致；從目標(biāo)上看，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理受成本效益與政策等雙重目標(biāo)的約束，而地方政府更像一個(gè)企業(yè)，往往只追求單一的成本效益目標(biāo)；從操作工具上看，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理多使用簡(jiǎn)便易操作的金融工具，受限制較多，而在地方可使用的金融工具卻非常豐富；從風(fēng)險(xiǎn)上看，中央面臨的更多的是政策風(fēng)險(xiǎn)，即現(xiàn)金管理政策與財(cái)政政策、債務(wù)政策及貨幣政策之間的協(xié)調(diào)，而地方面臨的更多的則是資金的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，即資金遭受損失的程度。

根據(jù)以上分析，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的制度設(shè)計(jì)有其特殊性，重點(diǎn)應(yīng)放在現(xiàn)金管理的具體操作規(guī)范上，尤其是現(xiàn)金余額投資規(guī)范上。主要體現(xiàn)在投資范圍約束、投資比例約束、投資工具約束、投資代理人約束等方面。

管理權(quán)的劃分與操作模式的設(shè)計(jì)

在既定法律與制度框架下，地方政府如何開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理還需處理一個(gè)更為根本的問(wèn)題，即地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的決策與操作是集權(quán)還是分權(quán)，是由地方政府自主做出，還是由中央政府或相對(duì)高層級(jí)的政府做出。

縱觀國(guó)外實(shí)踐，大致可分為分權(quán)型與集權(quán)型兩種類(lèi)型。所謂分權(quán)型，是指中央和地方政府各自負(fù)責(zé)自己的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。中央政府對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)收支進(jìn)行合理統(tǒng)籌安排和投融資，地方政府自主管理本級(jí)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金，進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞是這種模式的典型代表。所謂集權(quán)型，是指國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作權(quán)限集中到中央政府，地方政府不能根據(jù)自身情況進(jìn)行操作。法國(guó)、德國(guó)是這種模式的典型代表。

根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織的一份工作報(bào)告顯示，一個(gè)國(guó)家的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在縱向上的權(quán)力分割需要放在更為廣闊的視野下進(jìn)行決策與選擇。

這份工作報(bào)告比較了發(fā)展中國(guó)家、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家以及發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國(guó)家三種類(lèi)型共7個(gè)國(guó)家(美國(guó)、法國(guó)、挪威、保加利亞、俄羅斯、巴西、南非)的國(guó)庫(kù)體系及其集中化程度。發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家一般采取高度集中化的國(guó)庫(kù)體系，相應(yīng)地地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理傾向于集權(quán)型；而對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，國(guó)庫(kù)體系總體的集中化程度很低，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理更傾向于分權(quán)型。當(dāng)然，在實(shí)際的運(yùn)用過(guò)程中，可以采取兩種類(lèi)型在某種程度上的結(jié)合體，這將更有利于調(diào)適不同地區(qū)、不同情況下的具體需要。

我國(guó)地方政府開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的戰(zhàn)略選擇

建立一套科學(xué)、合理、完善的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度與機(jī)制，是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。我們應(yīng)在以下方面努力取得進(jìn)展，為地方政府開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理創(chuàng)造條件。

1建立地方自主操作與中央代為操作相結(jié)合的模式。在地方自主進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作中，中央應(yīng)明確可以投資的范圍和使用的工具等，嚴(yán)格約束地方政府的融資規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)水平，敦促地方政府不斷提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理活動(dòng)的透明化、規(guī)范化、公開(kāi)化。

2建立責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的政府理財(cái)機(jī)制?？v向上建立完善各級(jí)政府責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的理財(cái)機(jī)制，規(guī)范各級(jí)政府的資金持有關(guān)系。從體制上將資金關(guān)系徹底劃清，屬于中央的資金要及時(shí)繳人中央國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，屬于地方的資金也要及時(shí)繳入地方政府國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，中央與地方之間的資金往來(lái)都應(yīng)視作借貸關(guān)系，按照有償?shù)姆绞秸_處理雙方關(guān)系，切實(shí)保障各自的利益。橫向上實(shí)現(xiàn)財(cái)政、央行、商業(yè)銀行以及各部門(mén)各預(yù)算單位之間的利益協(xié)調(diào)與整合。各相關(guān)部門(mén)應(yīng)從手段創(chuàng)新和業(yè)務(wù)模式再造上提高工作效率，加快信息化建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)收支全過(guò)程信息共享。

3建立與完善國(guó)庫(kù)管理體系。我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)制度是雙重代理制度。在設(shè)置中央銀行分支機(jī)構(gòu)的地方由中央銀行代理國(guó)庫(kù)，沒(méi)有設(shè)置中央銀行分支機(jī)構(gòu)的地方由商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)。分層代理制度是國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)化分工進(jìn)一步深化的具體體現(xiàn)，完全不同于雙重代理制度下形成的簡(jiǎn)單化、行政化的業(yè)務(wù)分工，有利于國(guó)庫(kù)職能的全面發(fā)揮以及國(guó)庫(kù)管理水平的提高。

4進(jìn)一步推進(jìn)配套措施改革。大力推行預(yù)算管理制度改革，強(qiáng)化資金控制，提高資金效益；推進(jìn)預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革，逐步引人權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算會(huì)計(jì)，確保財(cái)務(wù)合規(guī)性、公共資源的使用效率與財(cái)政的可持續(xù)性；建立一個(gè)發(fā)達(dá)、成熟的貨幣市場(chǎng)，增強(qiáng)市場(chǎng)流動(dòng)性，培育市場(chǎng)參與者、豐富交易品種，為高效管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金提供良好的市場(chǎng)環(huán)境；建立政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)，設(shè)計(jì)與建設(shè)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作系統(tǒng)，為國(guó)庫(kù)收支的高效運(yùn)作提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐；修訂與制定相關(guān)法律、法規(guī)和管理辦法，實(shí)現(xiàn)依法行政與依法理財(cái)。