昆明建立財(cái)政資金積累機(jī)制

余汝興

近年來(lái)，隨著各級(jí)財(cái)政收入的持續(xù)快速增長(zhǎng)，財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政性資金為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。在財(cái)政使用過(guò)程中，各地均為了特殊工作設(shè)立了各種財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，但從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，如何發(fā)揮好專(zhuān)項(xiàng)資金使用效率，已經(jīng)成為各級(jí)財(cái)政正面臨和急需解決的問(wèn)題。

作為一個(gè)西部省會(huì)城市，昆明雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上無(wú)法與許多東部城市相提并論，但是卻建立了比較先進(jìn)的專(zhuān)項(xiàng)資金積累機(jī)制，正整合用活了專(zhuān)項(xiàng)資金。

困惑和問(wèn)題

財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金是指為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革與發(fā)展要求，完成特定工作任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)某一事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，由財(cái)政預(yù)算安排或由其它財(cái)政性資金籌集，在一定時(shí)期內(nèi)具有專(zhuān)門(mén)用途和績(jī)效目標(biāo)的專(zhuān)項(xiàng)資金。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，昆明相關(guān)職能部門(mén)根據(jù)工作需要提出了安排專(zhuān)項(xiàng)資金的要求，應(yīng)該說(shuō)在特定時(shí)期內(nèi)，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)于集中財(cái)力辦大事起到了積極作用。但是由于對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立、退出等尚未建立嚴(yán)格的管理制度，昆明市財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理過(guò)程中存在著項(xiàng)目設(shè)置過(guò)多過(guò)散、資金沉淀時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、使用績(jī)效不高等問(wèn)題，許多專(zhuān)項(xiàng)資金已經(jīng)遠(yuǎn)離了設(shè)立之初的真正目的，或者說(shuō)已經(jīng)在本領(lǐng)域沒(méi)有發(fā)揮更大作用的價(jià)值。

但是，受歷史原因或者是慣性管理思維的影響，專(zhuān)項(xiàng)資金已經(jīng)成為各主管部門(mén)的必爭(zhēng)之地，已經(jīng)成為繼“農(nóng)業(yè)、教育、科技”等法定增長(zhǎng)之外的“法定安排”，在一定上弱化了財(cái)政宏觀調(diào)控職能。

為增強(qiáng)地方財(cái)政政策制定和實(shí)施的科學(xué)性、時(shí)效性和嚴(yán)肅性，針對(duì)全國(guó)各地面臨的同樣困惑和問(wèn)題，昆明市著手在專(zhuān)項(xiàng)資金管理上進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

調(diào)整和整合

清理、調(diào)整和整合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，已成為各地財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理的新共識(shí)，但是這其中涉及各主體的利益調(diào)整問(wèn)題，僅靠財(cái)政職能層面來(lái)推動(dòng)是一項(xiàng)艱難的工程。

2008年，昆明市提出了“跨越式”發(fā)展戰(zhàn)略。圍繞市委、市政府的決策部署，經(jīng)過(guò)一年多的調(diào)研，昆明市財(cái)政局制定了《昆明市深化財(cái)政綜合改革，創(chuàng)新財(cái)政管理制度的若干意見(jiàn)》，并經(jīng)市委、市政府研究、市人大做出正式?jīng)Q議后，2009年以市政府文件印發(fā)執(zhí)行。

這份意見(jiàn)當(dāng)中提出了創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)資金管理的三條舉措：

1分類(lèi)整合專(zhuān)項(xiàng)資金。按照改革發(fā)展的需要和分類(lèi)整合的思路，在全面清理歷史形成的各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，對(duì)合理的、政策性的專(zhuān)項(xiàng)資金予以保留，對(duì)不合理的、沒(méi)有實(shí)際存在意義和沒(méi)有實(shí)際效果的專(zhuān)項(xiàng)資金堅(jiān)決取消，對(duì)來(lái)源渠道、使用范圍以及業(yè)務(wù)主管部門(mén)相同或類(lèi)似的專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行合并。

2對(duì)于清理后保留或合并的專(zhuān)項(xiàng)資金，按照“一項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金制定一個(gè)管理辦法”的總體思路，財(cái)政部門(mén)會(huì)同業(yè)務(wù)主管部門(mén)分別修訂或制定管理辦法。

3加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)管。財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)按照各自職責(zé)，依法對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金收支管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；嚴(yán)格使用范圍，專(zhuān)項(xiàng)資金一律不得用于部門(mén)單位的工資福利經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)支出。

2009年在編制2010年部門(mén)預(yù)算時(shí)，昆明市財(cái)政局緊緊圍繞市委、市政府中心工作，按照“存量調(diào)結(jié)構(gòu)、增量調(diào)方向、以增量調(diào)存量”的思路，根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算科目和目前各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)置情況，從2010年起對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)行分類(lèi)管理，具體分為13類(lèi)：(1)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)；(2)城市維護(hù)管理專(zhuān)項(xiàng)；(3)科教專(zhuān)項(xiàng)；(4)工業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)；(5)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)；(6)綠化建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)；(7)環(huán)保、生態(tài)及滇池專(zhuān)項(xiàng)；(8)教育專(zhuān)項(xiàng)；(9)社會(huì)保障專(zhuān)項(xiàng)；(10)城市住房專(zhuān)項(xiàng)；(11)財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)；(12)信息化建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)；(13)政法專(zhuān)項(xiàng)。

在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，對(duì)上述13類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金的安排逐項(xiàng)進(jìn)行分析、研究，嚴(yán)格審核把關(guān)。應(yīng)該說(shuō)，昆明市在財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金調(diào)整和整合管理方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

同時(shí)，昆明市還建立了以績(jī)效為導(dǎo)向的專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度，從編制2010年部門(mén)預(yù)算開(kāi)始，將績(jī)效目標(biāo)作為項(xiàng)目支出的重要組成納入年度部門(mén)預(yù)算，凡是年初預(yù)算500萬(wàn)元以上的項(xiàng)目支出，均需要編報(bào)績(jī)效目標(biāo)一并報(bào)送。年度預(yù)算執(zhí)行后，將由財(cái)政部門(mén)組織中介機(jī)構(gòu)對(duì)各部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)達(dá)不到預(yù)期效果的資金，對(duì)其主管部門(mén)項(xiàng)目申報(bào)將進(jìn)行嚴(yán)格審核，適度削減其次年項(xiàng)目支出預(yù)算。

財(cái)政積累機(jī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政資金對(duì)市場(chǎng)主體扶持主要體現(xiàn)為杠桿放大和導(dǎo)向作用。目前，昆明市正在醞釀財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理的一種新模式，即如何使專(zhuān)項(xiàng)資金由分散轉(zhuǎn)向集中、由單純支出轉(zhuǎn)向基金積累轉(zhuǎn)變。

應(yīng)該說(shuō)這方面的管理經(jīng)驗(yàn)，科技部、財(cái)政部已出臺(tái)過(guò)關(guān)于科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金的相關(guān)規(guī)定，昆明市已在2008年制定出臺(tái)了《昆明市科技型型小企業(yè)投資引導(dǎo)資金管理辦法》，通過(guò)設(shè)立科技型型小企業(yè)投資引導(dǎo)資金，采取階段參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助和投資保障等四種方式對(duì)科技型中小企業(yè)投資進(jìn)行引導(dǎo)，并取得了明顯效果。但全國(guó)大多數(shù)地方的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通過(guò)階段參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助和投資保障等四種方式對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行扶持，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)財(cái)政資金選擇退出的機(jī)制僅僅局限于某幾個(gè)專(zhuān)項(xiàng)資金。

目前，昆明市正在著手研究關(guān)于創(chuàng)新財(cái)政投入，建立財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金積累機(jī)制的相關(guān)措施?？傮w思路是：通過(guò)整合現(xiàn)有各類(lèi)扶持市場(chǎng)主體的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，設(shè)立財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)積累資金，以參股、融資擔(dān)保和跟進(jìn)投資等形式引導(dǎo)社會(huì)資本投向政府明確需要扶持的領(lǐng)域，多層次放大財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展的投資，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大作用、財(cái)政資金的導(dǎo)向效應(yīng)和對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的良性循環(huán)和滾動(dòng)發(fā)展。

最終達(dá)到的目標(biāo)是：改革現(xiàn)行專(zhuān)項(xiàng)資金使用模式，創(chuàng)新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政支持企業(yè)發(fā)展的方式，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：

1由傳統(tǒng)的資金直接投入方式，向有利于形成企業(yè)科學(xué)發(fā)展的體制、機(jī)制、制度安排方面和“政府引導(dǎo)、企業(yè)為主”轉(zhuǎn)變，使財(cái)政企業(yè)政策更加科學(xué)，更具公平，更有效率；

2由分散的、多層面的、放射性的資金安排，向重點(diǎn)提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力、轉(zhuǎn)變企業(yè)發(fā)展方式、科技成果轉(zhuǎn)化和品牌建設(shè)并重轉(zhuǎn)變，著力提升企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力；

3由支持單個(gè)企業(yè)的發(fā)展，向支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域和公共服務(wù)體系建設(shè)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)由粗放型、數(shù)量型發(fā)展方式，向集約型、質(zhì)量效益型發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，不斷提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化調(diào)整。