中國金融監(jiān)管體制改革的趨勢(shì)

陶玲琴 高 蕾

在世界主要國家金融業(yè)從分業(yè)逐漸走向混業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榛鞓I(yè)監(jiān)管體制的國際趨勢(shì)下,金融混業(yè)經(jīng)營將有可能成為我國金融業(yè)的發(fā)展方向。20世紀(jì)80年代后期,以放松利率管制、取消金融業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域和業(yè)務(wù)范圍限制、允許資本自由流動(dòng)為主要特征的世界范圍內(nèi)的金融自由化改革風(fēng)起云涌,全球金融并購案件此起彼伏,產(chǎn)生了一大批超大規(guī)模的“金融集團(tuán)”和“金融混合體”。我國當(dāng)前實(shí)行的是金融分業(yè)監(jiān)管體制,這種監(jiān)管體制有其自身的優(yōu)點(diǎn)。然而,我國的金融監(jiān)管體制還存在著一些尚未解決的問題,降低了金融業(yè)運(yùn)行的效率,因而改革現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制成為必要。

一、我國現(xiàn)階段金融監(jiān)管模式

(一)我國現(xiàn)行金融監(jiān)管框架。

我國金融監(jiān)管的發(fā)展表現(xiàn)出如下特點(diǎn):一是金融監(jiān)管組織體系伴隨經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展逐步完善。證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別負(fù)責(zé)對(duì)證券業(yè)、銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管;二是金融立法在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下得到加強(qiáng),使金融監(jiān)管由單純的行政性監(jiān)管變?yōu)橐婪ūO(jiān)管;三是人民銀行對(duì)商業(yè)銀行監(jiān)管的內(nèi)容,從只進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楹弦?guī)性監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管并重;四是對(duì)商業(yè)銀行監(jiān)管的形式,從管監(jiān)合一轉(zhuǎn)變?yōu)楣鼙O(jiān)分離。我國金融業(yè)現(xiàn)在實(shí)行的是分業(yè)監(jiān)管體制。

國務(wù)院派駐的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)管目標(biāo)是維護(hù)國有資產(chǎn)的保值增值,保護(hù)國家這個(gè)大股東的利益;銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管目標(biāo)是保護(hù)存款人的利益;證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管目標(biāo)是保護(hù)股東即上市銀行的利益。上述監(jiān)管機(jī)構(gòu)都直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),地位平等,各司其職。

(二)我國分業(yè)監(jiān)管模式存在的主要問題。

1.分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)發(fā)生變化。一般情況下,分業(yè)監(jiān)管模式是針對(duì)分業(yè)經(jīng)營這一金融經(jīng)營模式的。然而,金融創(chuàng)新促進(jìn)了混業(yè)經(jīng)營這一發(fā)展趨勢(shì),在增強(qiáng)競爭力的同時(shí)也加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)。在我國分業(yè)監(jiān)管體制下,多頭監(jiān)管不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并且有效控制風(fēng)險(xiǎn),容易導(dǎo)致監(jiān)管真空和監(jiān)管缺位同時(shí)并存,這兩點(diǎn)在前文有關(guān)分業(yè)監(jiān)管的劣勢(shì)這一部分已經(jīng)作了具體的解釋說明。

2.分業(yè)監(jiān)管缺乏具體的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施。金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢(shì)日益明顯,這對(duì)開放經(jīng)濟(jì)背景下金融體系的健康運(yùn)行提出了更大的挑戰(zhàn),加上金融市場的不斷發(fā)展,金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮,只注重傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管已經(jīng)不能全面、客觀地反映整個(gè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況。只有同時(shí)并重監(jiān)管傳統(tǒng)和創(chuàng)新業(yè)務(wù),才能有效地防范和化解金融業(yè)的整體風(fēng)險(xiǎn)。我國目前監(jiān)管體制還不能有效防范整體金融風(fēng)險(xiǎn),隨著金融業(yè)融合化趨勢(shì)的進(jìn)一步加劇,在機(jī)構(gòu)性金融監(jiān)管體制下,各監(jiān)管機(jī)構(gòu)只關(guān)注本行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)問題,一旦發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn),將觸發(fā)金融危機(jī),影響金融穩(wěn)定和國家經(jīng)濟(jì)安全。

3.分業(yè)監(jiān)管方式和手段單一,監(jiān)管內(nèi)容狹窄。我國當(dāng)前金融監(jiān)管的方式和手段主要是外部監(jiān)管,內(nèi)部控制與監(jiān)管流于形式,這是由銀行國有化,缺乏自主權(quán)和獨(dú)立性,缺乏自我約束、自我管理的機(jī)制導(dǎo)致的。同時(shí),行業(yè)自律組織及社會(huì)監(jiān)督更是少見,會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)金融業(yè)的檢查只是偶爾才會(huì)有,并沒有形成一種真正意義上的制度,沒有真正的權(quán)限。政府審計(jì)人員限制不能隨時(shí)隨地監(jiān)督,金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)容審計(jì)獨(dú)立性又太差。市場經(jīng)濟(jì)條件下國家金融監(jiān)管的手段主要有三種:經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段,我國主要采用的是落后的行政手段。監(jiān)管應(yīng)是依法進(jìn)行,而現(xiàn)實(shí)中卻有法不依,執(zhí)法不嚴(yán),操作隨意性大,操作工具滯后,導(dǎo)致金融監(jiān)管效率低下。

4.金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作缺乏長效機(jī)制。無論是混業(yè)監(jiān)管還是分業(yè)多頭監(jiān)管,不同監(jiān)管領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)都是很重要的。這種協(xié)調(diào)在混業(yè)監(jiān)管模式下表現(xiàn)為同一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同部門的溝通,而分業(yè)監(jiān)管下則表現(xiàn)為不同機(jī)構(gòu)之間的溝通。顯然,在中國的特定國情下,后者的難度更大。在我國目前“三駕馬車”的金融監(jiān)管制度安排下,建立監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制已是各方共識(shí)。我國已經(jīng)建立銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”。監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議成員由三方機(jī)構(gòu)的主席組成,每季度召開一次例會(huì),由主席或其授權(quán)的副主席參加,討論和協(xié)調(diào)有關(guān)金融監(jiān)管的重要事項(xiàng)、已出臺(tái)政策的市場反映和效果評(píng)估以及其它需要通報(bào)、協(xié)商和交流的事項(xiàng)。但是,這種監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制缺乏一個(gè)完整的制度框架,比如明確的職能定位,信息收集交流和共享等的安排。而且隨著我國金融業(yè)混業(yè)程度的加深對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作將有更高的要求,三方的聯(lián)席會(huì)議無法成為一個(gè)長效機(jī)制。

二、中國金融監(jiān)管體制改革的模式

(一)混業(yè)監(jiān)管模式的框架設(shè)計(jì)。

混業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置更優(yōu)于分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu),并且還繼承了分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式的優(yōu)勢(shì),這更適應(yīng)于我國金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢(shì),具體體現(xiàn)在:專業(yè)化分工,綜合性監(jiān)管?；谏鲜鲈瓌t,構(gòu)建混業(yè)監(jiān)管框架。

這種架構(gòu)主要有以下特點(diǎn):

1.精簡機(jī)構(gòu),避免重復(fù)監(jiān)管。各個(gè)監(jiān)管分部各司其職,同時(shí)受到金融監(jiān)管局的領(lǐng)導(dǎo)。

2.這種結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性廣泛。中國當(dāng)前金融業(yè)全面混業(yè)經(jīng)營的時(shí)機(jī)還不成熟,這種結(jié)構(gòu)適合目前金融業(yè)的分業(yè)經(jīng)營體制,也能適應(yīng)分業(yè)監(jiān)管體制所不能覆蓋的金融混業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù),更能適應(yīng)政府將來全面允許金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營后的金融監(jiān)管。

3.有利于各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的融合協(xié)調(diào)?？朔^去三套馬車并駕齊馭,各自為政的局面。在監(jiān)管局下設(shè)綜合部、信托部、統(tǒng)計(jì)部、審計(jì)部等。

4.國務(wù)院提供的監(jiān)管信息是全面、系統(tǒng)的。而不是原來各監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供的分業(yè)監(jiān)管,更重要的是,國務(wù)院也可從復(fù)雜繁瑣的監(jiān)管指揮協(xié)調(diào)中解脫出來,集中精力抓大事,科學(xué)決策。

(二)混業(yè)監(jiān)管模式的進(jìn)程探索。

1.監(jiān)管制度改革。第一步:在分業(yè)經(jīng)營格局下,要繼續(xù)用好現(xiàn)有的法律和政策,同時(shí)著手全面整理現(xiàn)有涉及分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的有關(guān)法律、法規(guī)。第二步:根據(jù)混業(yè)經(jīng)營的實(shí)際進(jìn)程,健全完善原有法律、法規(guī),廢除一些不適用、過時(shí)的法律制度,制定頒布符合混業(yè)經(jīng)營取向的法律、法規(guī)。尚未出臺(tái)的有關(guān)監(jiān)管法規(guī)應(yīng)盡快制定出臺(tái),逐步形成與混業(yè)經(jīng)營推進(jìn)程度相適應(yīng)的較為完善的監(jiān)管法律體系,預(yù)留政策調(diào)整空間,為第三步改革的最終完成奠定基礎(chǔ)。第三步:在前兩步的基礎(chǔ)上,根據(jù)混業(yè)經(jīng)營進(jìn)程的需要,適時(shí)對(duì)原先的法律框架作徹底改革,建立起完整、科學(xué)的金融法律框架和監(jiān)管制度體系。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)混業(yè)經(jīng)營的實(shí)際進(jìn)程,與監(jiān)管法律制度變革緊密配合,應(yīng)逐步對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行變革。其具體步驟是:

第一步,過渡期的雙層金融監(jiān)管體系的建立。目前由于我國銀行、保險(xiǎn)、證券等金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)基本上處于合作階段,跨行業(yè)的金融產(chǎn)品比較少,因此,跨行業(yè)的監(jiān)管問題較少且相對(duì)簡單。當(dāng)前的任務(wù)主要是對(duì)國內(nèi)日益發(fā)展的金融控股公司建立相應(yīng)的監(jiān)管制度體系。據(jù)此,構(gòu)建我國雙層的金融監(jiān)管體系。即將金融監(jiān)管局的綜合性監(jiān)管和“三架馬車”的專業(yè)性監(jiān)管結(jié)合起來。建立國務(wù)院直屬的國家金融監(jiān)管局,有其獨(dú)立的組織體系與行政設(shè)置,其功能主要在于加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管,增進(jìn)信息溝通,提高綜合監(jiān)管能力,防止監(jiān)管漏洞。而銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)依舊按照分業(yè)監(jiān)管的原則對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)及金融控股公司各相關(guān)子公司業(yè)務(wù)實(shí)施專業(yè)化監(jiān)管。國家金融監(jiān)管局有權(quán)對(duì)上述分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和爭議予以界定和仲裁。通過建立這種雙層的金融監(jiān)管模式,一方面可以確保在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制下對(duì)金融控股公司各子公司實(shí)施有效的分業(yè)監(jiān)管。另一方面在明確了金融控股公司的主要監(jiān)管職能部門后,不僅能夠使銀行、證券、保險(xiǎn)三個(gè)監(jiān)管部門在協(xié)調(diào)金融控股公司監(jiān)管上形成制度化,而且又有利于加強(qiáng)對(duì)金融控股公司總部的監(jiān)管,尤其是對(duì)其各子公司之間的關(guān)聯(lián)交易,以及財(cái)務(wù)狀況實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管,將金融控股公司蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)盡可能降到最低限度。通過上述組織設(shè)計(jì),應(yīng)可有效解決我國在向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變過程中混業(yè)和分業(yè)經(jīng)營行為并存而引發(fā)的監(jiān)管難題。

第二步,混業(yè)監(jiān)管體制的建立。當(dāng)金融控股公司已經(jīng)成為我國金融機(jī)構(gòu)主要的組織形式時(shí),將銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為國家金融監(jiān)管局的內(nèi)部分支部門,由此,國家金融監(jiān)管局將成為我國惟一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。國家金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)對(duì)金融控股集團(tuán)公司進(jìn)行監(jiān)控,其下設(shè)置的各個(gè)金融行業(yè)的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)金融控股集團(tuán)公司旗下各分業(yè)經(jīng)營公司的監(jiān)控,這樣,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置成本和協(xié)調(diào)成本都大大降低,提高了對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管效率。

三、結(jié)論與展望

1.混業(yè)監(jiān)管是符合國情的一種探索。我國已經(jīng)加入WTO,在當(dāng)代全球金融一體化深入發(fā)展的大背景下,必須正確處理WTO框架下金融服務(wù)貿(mào)易自由化與金融監(jiān)管的關(guān)系。金融自由化須以充分有效的監(jiān)管為條件和保障。金融自由化導(dǎo)致的開放和更富有效率的金融市場,通過影響儲(chǔ)蓄和投資以及改善資源配置,能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。然而,金融自由化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、金融穩(wěn)定的效果不是自動(dòng)的,而是需要一定條件,其中主要是宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和監(jiān)管制度、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的健全。實(shí)行混合監(jiān)管,有利于與國際監(jiān)管接軌,有利于與國際監(jiān)管合作,有助于堵塞監(jiān)管漏洞,增強(qiáng)本國及國際金融體系的穩(wěn)定。中國必須健全金融監(jiān)管體制,才能充分利用金融自由化帶來的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的利益。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式本身并沒有孰優(yōu)孰劣的必然理由。實(shí)行混業(yè)經(jīng)營和混業(yè)監(jiān)管是大勢(shì)所趨,是國際主流,其發(fā)展過程本身包含著其存在和演進(jìn)的合理性,因此,我們沒有理由不“拿來”為我所用。同時(shí),我國已經(jīng)全面融入國際經(jīng)濟(jì),金融監(jiān)管也必須與國際金融改革接軌。借鑒不是全盤照搬,是揚(yáng)棄。更為重要的是,我國的金融改革已經(jīng)超越了實(shí)行分業(yè)監(jiān)管的階段,但由于國內(nèi)金融體系的發(fā)達(dá)程度、金融機(jī)構(gòu)的多樣性和監(jiān)管手段、監(jiān)管水平等條件限制,又不適合實(shí)行完全的混業(yè)監(jiān)管。所以在比較分析的基礎(chǔ)上,本文得出結(jié)論:分業(yè)監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管模式,在我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的不同時(shí)期,都有其利弊,選擇實(shí)行混合金融監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式,“分中有合,合中有分”,既符合國際慣例,又符合國內(nèi)金融改革的實(shí)際進(jìn)程和監(jiān)管的實(shí)際狀況,是一種新的探索和嘗試。

2.分業(yè)監(jiān)管到混業(yè)監(jiān)管的漸進(jìn)演變。盡管金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營體制有取代分業(yè)經(jīng)營體制的明顯趨勢(shì),但就我國的現(xiàn)實(shí)情況來看,由分業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榛鞓I(yè)經(jīng)營應(yīng)該是一個(gè)逐步過渡演化的過程。不顧現(xiàn)實(shí)盲目去迎合“潮流”是不可取的。眾所周知,美國銀行制度包括二元銀行制度、單一銀行制度和銀行控股公司制度三種類型,而且各州具有近似國家的相對(duì)獨(dú)立性,實(shí)行獨(dú)立的州立法和規(guī)則。在金融監(jiān)管問題上,聯(lián)邦和州之間存在明確的分工問題,因此具有一定的獨(dú)立性和復(fù)雜性。實(shí)行兩極多頭體制,聯(lián)邦和各州都有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)照注冊(cè)和進(jìn)行監(jiān)管,美國不僅是分業(yè)監(jiān)管,而且是聯(lián)邦與各州分權(quán)監(jiān)管。從另一個(gè)觀點(diǎn)來看是分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的綜合監(jiān)管。金融的監(jiān)管體制應(yīng)隨著經(jīng)營模式的改變而做出相應(yīng)的選擇,才能讓我國的金融市場更適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)的潮流與發(fā)展。金融監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須與金融業(yè)的經(jīng)營模式相適應(yīng),二者要同步改革,協(xié)調(diào)推進(jìn)。

(作者單位:西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)金融學(xué)院)