公眾參與地理信息系統(tǒng)與城市規(guī)劃民主進(jìn)程

王 全 張 峰 劉根發(fā) 王 森

公眾參與地理信息系統(tǒng)（PPGIS）作為一個(gè)術(shù)語(yǔ)，誕生于1996年美國(guó)國(guó)家地理信息分析中心會(huì)議（National Center for Geographic Information and Analysis，NCGIA）[1]。它的目的是把地理信息系統(tǒng)和制圖的學(xué)術(shù)實(shí)踐應(yīng)用到地方一級(jí)，以提高知識(shí)產(chǎn)出。PPGIS的深層次思想是授權(quán)，通過(guò)地理技術(shù)培訓(xùn)和參與，吸收那些在公共舞臺(tái)很少有發(fā)言權(quán)的社會(huì)邊緣人群。由于西方國(guó)家公眾參與思想及制度的研究與實(shí)踐發(fā)展比較迅速，PPGIS作為一種新的技術(shù)理念和手段成為近年來(lái)規(guī)劃學(xué)界和地理學(xué)界研究及應(yīng)用的熱點(diǎn)。我國(guó)規(guī)劃學(xué)界從1990年代初開(kāi)始引入公眾參與概念，并從不同角度對(duì)規(guī)劃公眾參與進(jìn)行了廣泛探討，但對(duì)PPGIS這一新的熱點(diǎn)領(lǐng)域的研究還比較少。現(xiàn)有的研究往往秉從PPGIS概念—應(yīng)用技術(shù)—框架設(shè)計(jì)等研究模式，從技術(shù)層面研究PPGIS[2]-[4]，卻很少對(duì)PPGIS產(chǎn)生和發(fā)展的歷史背景及其所代表的深層次理念進(jìn)行發(fā)掘討論。實(shí)際上，如能從PPGIS誕生的大社會(huì)背景和其特點(diǎn)出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)PPGIS已不能簡(jiǎn)單地歸為計(jì)算機(jī)技術(shù)范疇——它能很好地體現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)技術(shù)發(fā)展和進(jìn)步理念的結(jié)合，且其本身也反映著深刻的社會(huì)民主化的進(jìn)程。

1 PPGIS的起源和概念

PPGIS這一概念并不是憑空產(chǎn)生的，它有著豐富和多樣化的概念來(lái)源[5]。它是地理學(xué)界和規(guī)劃學(xué)界技術(shù)理念相互借鑒碰撞的產(chǎn)物，其內(nèi)容和方向主要脫胎于西方地理學(xué)界1990年代初開(kāi)始的有關(guān)“GIS與社會(huì)”（GIS and Society，GISoc）的學(xué)術(shù)大討論。而規(guī)劃學(xué)界在同時(shí)開(kāi)展的GIS促進(jìn)參與性規(guī)劃的研究也是促成PPGIS產(chǎn)生和發(fā)展的原因。

地理信息系統(tǒng)（GIS）自20世紀(jì)60年代誕生以來(lái)，發(fā)展非常迅速。當(dāng)時(shí)一些GIS學(xué)者對(duì)GIS的應(yīng)用前景和趨勢(shì)充滿了技術(shù)樂(lè)觀主義，甚至認(rèn)為：“20世紀(jì)末，發(fā)達(dá)國(guó)家的GIS技術(shù)就能夠在日常生活事務(wù)中為每個(gè)人所用”[6]。然而GIS技術(shù)在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中遇到許多挑戰(zhàn)，受到許多學(xué)者的批評(píng)，這些批評(píng)主要認(rèn)為“GIS是精英技術(shù)”，“GIS對(duì)成果的分析和包裝使報(bào)告看上去更具權(quán)威，市民很難挑戰(zhàn)”。這引起了學(xué)者們對(duì)GIS本質(zhì)及其社會(huì)含義等方面的思考。1993年，美國(guó)國(guó)家地理信息分析中心（NCGIA）資助舉行了一個(gè)名為“GIS與社會(huì)”的學(xué)術(shù)研討會(huì)。該領(lǐng)域的研究回答了三個(gè)系列的問(wèn)題：“GIS及其應(yīng)用如何在時(shí)間上和空間上擴(kuò)散？GIS技術(shù)的傳播如何影響社會(huì)政治的、經(jīng)濟(jì)的、法律的和制度的結(jié)構(gòu)？社會(huì)進(jìn)程如何影響到這個(gè)技術(shù)本身所采用的形式？”①。其中最后一個(gè)問(wèn)題的討論導(dǎo)致了GIS/2（第二代GIS）乃至PPGIS概念的產(chǎn)生和研討。基于該領(lǐng)域的研究認(rèn)識(shí)，NCGIA又分別于1996年3月和7月，在明尼蘇達(dá)州South Haven和緬因州Orono召開(kāi)了專家研討會(huì)，這兩個(gè)會(huì)議致力于設(shè)計(jì)第二代GIS，或稱GIS/2，GIS2。GIS/2不同于作為技術(shù)工具的傳統(tǒng)GIS，它是一種強(qiáng)調(diào)過(guò)程、面向交流、“自下而上”的方法和制度的集合，它更適合于體制外來(lái)自普通市民和其它非官方來(lái)源的信息輸入[7]。GIS/2的一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)是促進(jìn)更具有包容性的空間決策過(guò)程。由于GIS/2這一術(shù)語(yǔ)不具備自我描述性，因此緬因大學(xué)的Xavier Lopez先生建議使用“公眾參與地理信息系統(tǒng)”（PPGIS）這一術(shù)語(yǔ)，因?yàn)樗J(rèn)為“公眾參與”這一術(shù)語(yǔ)為規(guī)劃者所使用和熟悉，而規(guī)劃者也與GIS技術(shù)有著長(zhǎng)期緊密的聯(lián)系。“公眾參與GIS”這一術(shù)語(yǔ)的使用也旨在建立起規(guī)劃學(xué)科和地理信息科學(xué)的聯(lián)系[7]。

1998年NCGIA在加州圣巴巴拉召開(kāi)了維納斯項(xiàng)目專家研討會(huì)。圣巴巴拉會(huì)議具有里程碑的意義，它基本確立了PPGIS的基本原理和未來(lái)研究方向，為PPGIS理論和實(shí)踐的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

由于PPGIS所包含的內(nèi)容非常廣泛，還沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格的科學(xué)定義。Obermeyer將PPGIS定義為“使得地理信息系統(tǒng)（GIS）和其它空間決策工具能為那些關(guān)注官方?jīng)Q策的人們所獲得和使用的多種方法”。Krygier（1998）認(rèn)為PPGIS“是一個(gè)綜合性的、包容性的、基于過(guò)程的方法和技術(shù)的集合”[8]。根據(jù)學(xué)者們的大量研究，可以大致總結(jié)出PPGIS具有以下突出特點(diǎn)：

（1）面向公眾參與的本質(zhì)。PPGIS的核心思想是授權(quán)，使公眾具有獲取、交換相關(guān)信息并參與決策的權(quán)力和機(jī)會(huì)。

（2）基于過(guò)程。傳統(tǒng)的GIS是作為一種分析、表達(dá)、管理的技術(shù)工具，而PPGIS是基于社會(huì)過(guò)程的，反映的是市民參與影響他們生活的公眾過(guò)程（數(shù)據(jù)獲取、制圖、分析以及決策）。PPGIS更感興趣的是社會(huì)而不是技術(shù)。

（3）充分發(fā)掘利用地方知識(shí)。PPGIS最重要的數(shù)據(jù)、知識(shí)來(lái)源是豐富的地方知識(shí)。

（4）綜合性技術(shù)方法的融合。PPGIS不限于傳統(tǒng)的GIS技術(shù)，網(wǎng)絡(luò)、可視化、多媒體、虛擬現(xiàn)實(shí)等有益于公眾參與的技術(shù)都可以被PPGIS吸收利用。

（5）高度的學(xué)科交叉。PPGIS研究涉及到規(guī)劃學(xué)科、人類學(xué)、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域，屬于社會(huì)科學(xué)和地理信息科學(xué)的交叉領(lǐng)域，也涉及到自然科學(xué)。

2 PPGIS的發(fā)展

PPGIS可以說(shuō)是技術(shù)響應(yīng)社會(huì)的產(chǎn)物。因此1998年后，PPGIS得到快速全面的發(fā)展，尤以美國(guó)城市與區(qū)域信息協(xié)會(huì)（URISA）舉辦的PPGIS年會(huì)為代表（表1）②。PPGIS的研究和應(yīng)用領(lǐng)域非常廣泛，已廣泛應(yīng)用在社區(qū)及住區(qū)規(guī)劃、城市防災(zāi)、公共衛(wèi)生、環(huán)境開(kāi)發(fā)及自然資源管理等領(lǐng)域。Sawicki和Peterman就對(duì)美國(guó)PPGIS方案的應(yīng)用領(lǐng)域進(jìn)行了評(píng)估，把它們歸為60多個(gè)計(jì)劃。

在PPGIS的實(shí)踐中，政府、非政府組織和非盈利團(tuán)體對(duì)推動(dòng)PPGIS應(yīng)用提供了強(qiáng)有力的支持。例如英國(guó)利茲大學(xué)地理系進(jìn)行了一項(xiàng)名為“真實(shí)規(guī)劃”的項(xiàng)目，以促使公眾通過(guò)WebPPGIS參與到斯雷斯懷特社區(qū)（Slaithwaite）環(huán)境重建規(guī)劃中來(lái)。美國(guó)威斯康星州大學(xué)在“設(shè)計(jì)戴恩縣”（Design Dane）——精明增長(zhǎng)規(guī)劃項(xiàng)目中，借助參與式GIS，使農(nóng)村居民參與到農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃中來(lái)，并將參與性意見(jiàn)反應(yīng)到了最終規(guī)劃決策中。美國(guó)最大范圍的利用PPGIS進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃的案例則是伊利諾伊州東北部規(guī)劃委員會(huì)（The Northeastern Illinois Planning Commission，NIPC）在2005年制定的“2040區(qū)域框架規(guī)劃”。該規(guī)劃是用來(lái)指導(dǎo)伊利諾伊州東北部區(qū)域未來(lái)35年的土地利用和發(fā)展，主要包括芝加哥及其周圍6個(gè)縣，共涉及850萬(wàn)居民。早在2001年，伊利諾伊州東北部規(guī)劃委員會(huì)就啟動(dòng)了被稱為“共同立場(chǎng)”（Common Ground）的包容性規(guī)劃模式。在“2040規(guī)劃”中，成千上萬(wàn)的居民參與到了“共同立場(chǎng)”規(guī)劃模式中并充分表達(dá)他們的想法。借助PPGIS，當(dāng)?shù)貐⑴c者可以描繪自己所期望的新一輪發(fā)展或重建的區(qū)域，指定土地利用性質(zhì)和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，并計(jì)算由此產(chǎn)生的人口和就業(yè)變化。最終這些不同意見(jiàn)被收集起來(lái)，為規(guī)劃人員和其他規(guī)劃提供服務(wù)③。

表1 URISA PPGIS歷屆年會(huì)

當(dāng)然PPGIS的發(fā)展也遇到許多問(wèn)題。PPGIS本身面臨的主要挑戰(zhàn)是基本概念問(wèn)題，缺乏衡量成功與否的指標(biāo)，缺少開(kāi)發(fā)優(yōu)質(zhì)方法的努力④。PPGIS項(xiàng)目大多數(shù)起到了很好的參與效果，但也有不少不成功的案例。針對(duì)這些情況，學(xué)者們對(duì)PPGIS項(xiàng)目開(kāi)展的關(guān)鍵經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，為PPGIS發(fā)展指明了道路：

（1）PPGIS項(xiàng)目是長(zhǎng)期的，需要資金投入。

（2）必須要有一個(gè)合適的參與方案。該方案必須充分考慮社會(huì)時(shí)間、社會(huì)投入和收益等方面的影響；要認(rèn)識(shí)到參與尺度的不同（地方，區(qū)域）和參與渠道的多樣性。

（3）數(shù)據(jù)可視化工具的開(kāi)發(fā)是至關(guān)重要的。

（4）PPGIS項(xiàng)目必須是需求驅(qū)動(dòng)的，響應(yīng)社會(huì)的需求。要認(rèn)識(shí)到這類項(xiàng)目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等三方面背景和影響。

（5）地方知識(shí)的利用是多樣性的，包括幾個(gè)常見(jiàn)的活動(dòng)：通過(guò)專題研討會(huì)或會(huì)議對(duì)大量數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選，形成服務(wù)于方案目標(biāo)的信息匯總；建立交互式的服務(wù)網(wǎng)站，進(jìn)行人員技術(shù)培訓(xùn)，開(kāi)發(fā)基于web的開(kāi)放源代碼的產(chǎn)品，制定網(wǎng)絡(luò)訪問(wèn)方法（如用戶注冊(cè)、密碼設(shè)置）。

3 PPGIS發(fā)展之路也是規(guī)劃社會(huì)化、民主化之路

研究PPGIS的“家族背景”可以發(fā)現(xiàn)，PPGIS從誕生開(kāi)始就與城市規(guī)劃領(lǐng)域有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。城市規(guī)劃者參與到PPGIS最初的概念創(chuàng)造，城市規(guī)劃也是PPGIS最早的實(shí)踐領(lǐng)域，當(dāng)前也是最主要的實(shí)踐陣地。二戰(zhàn)以后，城市規(guī)劃經(jīng)歷了由物質(zhì)形態(tài)向系統(tǒng)理性，由實(shí)質(zhì)性規(guī)劃向過(guò)程性規(guī)劃，由社會(huì)統(tǒng)一到社會(huì)多元化思想的發(fā)展。規(guī)劃越來(lái)越具有互動(dòng)性和參與性的趨勢(shì)，該趨勢(shì)將主要影響規(guī)劃實(shí)施方式：規(guī)劃將變得更加復(fù)雜和越來(lái)越依賴于信息技術(shù)手段[9]。當(dāng)前，Web 2.0趨勢(shì)促使基于WebPPGIS的E參與模式的積極研究。該模式下，PPGIS對(duì)于城市規(guī)劃的各個(gè)階段——規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃監(jiān)督都有重要意義：在決策中給市民提供發(fā)言權(quán)，或利用市民的地方知識(shí)，吸收政治上的邊緣群體，或避免對(duì)抗[10]，或提供全社會(huì)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。PPGIS帶來(lái)了規(guī)劃信息的傳播和透明化，鼓勵(lì)積極的社會(huì)變革，隨之影響到規(guī)劃透明化和民主化。當(dāng)然，PPGIS不是包治百病的靈藥，社會(huì)制度永遠(yuǎn)是最根本的問(wèn)題，基于PPGIS的一切美好設(shè)想都要有制度做保障。

4 PPGIS在我國(guó)的應(yīng)用探討

規(guī)劃民主化進(jìn)程主要反映在規(guī)劃制定和管理過(guò)程中的公眾參與程度，以及規(guī)劃決策中公眾意見(jiàn)的采納程度的不斷提高。我國(guó)的城市規(guī)劃沿用的是前蘇聯(lián)的城市規(guī)劃制度，更多是一種“自上而下”的政府行為，城市規(guī)劃公眾參與水平還比較低，規(guī)劃民主化進(jìn)程任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)前，我國(guó)正處于快速城市化時(shí)期，城市建設(shè)任務(wù)繁重，這使現(xiàn)有模式下制定的城市規(guī)劃與市民利益的沖突開(kāi)始突現(xiàn)，比如所謂的“釘子戶”問(wèn)題。近些年，隨著國(guó)內(nèi)規(guī)劃學(xué)界對(duì)國(guó)外先進(jìn)規(guī)劃理念、公眾參與制度的研究和引入，尤其是“中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例”和“中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法”的頒布實(shí)施，對(duì)規(guī)劃制定中的公眾參與和規(guī)劃信息公開(kāi)有了明確規(guī)定，我國(guó)城市規(guī)劃向著規(guī)劃透明化、民主化邁出了可喜一步。這為我國(guó)PPGIS的發(fā)展提供了基本的法律保障和有利的制度環(huán)境。

PPGIS在我國(guó)的規(guī)劃民主化進(jìn)程中要扮演何種角色呢？PPGIS的興起，與西方國(guó)家的社會(huì)政治制度和社會(huì)發(fā)展階段是密不可分的。雖然我國(guó)現(xiàn)階段還不具備大范圍推動(dòng)PPGIS項(xiàng)目的基礎(chǔ)，但制度進(jìn)步和技術(shù)發(fā)展從來(lái)都是相輔相成的，PPGIS所帶來(lái)的不僅是技術(shù)上的進(jìn)步，更有理念和意識(shí)上的創(chuàng)新，這對(duì)我國(guó)現(xiàn)有規(guī)劃制度的積極變革有著積極的意義。根據(jù)國(guó)外PPGIS發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，我們可以發(fā)現(xiàn)科研院校和非政府組織是早期PPGIS項(xiàng)目最主要的開(kāi)展主體，然后帶動(dòng)了越來(lái)越多的政府部門參與進(jìn)來(lái)。因此，我們應(yīng)該充分借助各地方規(guī)劃院校和規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的力量，帶動(dòng)PPGIS的研究和應(yīng)用，以此為突破口，逐步吸引更多的政府機(jī)構(gòu)推動(dòng)PPGIS項(xiàng)目的開(kāi)展，從而推動(dòng)我國(guó)規(guī)劃民主化發(fā)展，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

注釋：

①引自地理信息科學(xué)大學(xué)聯(lián)盟（UCGIS）《GIS與社會(huì)》白皮書。

②源自http://www.urisa.org。

③源自http://www.nipc.org/2040/。

④引自2006年P(guān)PGIS會(huì)議主席Melinda Laituri的年會(huì)概述。

[1] National Center for Geographic Information and Analysis(NCGIA). 1996a. Summary report: GIS and society workshop[R],South Haven, MN, 2-5 March.FFF.;1996b.Summary report:Public participation GISworkshop[R], Orono,ME, 10-13 July.

[2] 劉正榮. PPGIS及其在加拿大安大略省核廢料處理選址項(xiàng)目中的應(yīng)用[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(信息科學(xué)版) , 2005,30(1):82-85.

[3] 柳林,唐新明等. PPGIS在城市規(guī)劃決策中的應(yīng)用[J].測(cè)繪科學(xué),2006,31(6):111-113.

[4] 柳林,盧秀山等.基于PPGIS的城市規(guī)劃決策系統(tǒng)研究[J].山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版), 2007,26(3):8-11.

[5] Craig,W., Harris,T., and Weiner D. (eds.) 2002. Community Participation and Geographic Information Systems[A].London: Taylor and Francis.

[6] McGuire .1995. Representations in an Electronic Age:Geography, GIS, and Democracy[A]. In J. Pickles (ed.), Ground Truth. New York: The Guilford Press. 1995: 4.

[7] Obermeyer, Nancy J. 1998. The Evolution of Public Participation GIS[J]. Cartography and Geographic Information Systems,25(2): 65-66.

[8] Krygier, J. 1998. The Praxis of Public Participation GIS and Visualization[R]. In Project Varenius Specialist Meeting on Empowerment, Marginalization, and Public Participation GIS.09-30-1998.

[9] GEERTMAN,S. 2002. Participatory planning and GIS:A PSS to bridge the gap[J]. Environment and Planning B:Planning and Design, 29, 21-35.

[10] Arjen Koekoek. 2008.The potential of e-participation as planning support system[C]. URISA 2008 Annual Conference& Exposition.