上海市歷史風貌保護規(guī)劃管理實踐和探索

戴 明

上海在近十多年的時間里逐步建立起點（保護建筑）、線（風貌保護道路）、面（歷史文化風貌區(qū)）相結合的風貌保護對象（圖1，圖2）①，形成了一整套頗為有效的歷史風貌保護法規(guī)和行政管理體制②。在城市高速發(fā)展過程中，如何處理好保護與發(fā)展的關系，一直是城市規(guī)劃管理面臨的艱巨任務，特別是隨著上海保護工作的進一步深入，一些瓶頸問題越發(fā)突出。

1 保護相關法律法規(guī)以及設計規(guī)范、標準等方面的瓶頸

1.1 相關法律、法規(guī)與保護管理實際之間存在許多不適應之處

上海現存的歷史建筑主要以近現代建筑為主，一般仍在使用當中，往往需適時進行保護修繕，適當更新建筑功能和設施、設備以適應新的生活方式和使用要求。但是，根據《國家文物保護法》第二十一條，“對不可移動文物進行修繕、保養(yǎng)、遷移，必須遵守不改變文物原狀的原則”，這就給大多數文物建筑保護的修繕工作提出了很高的要求③。

圖1 上海市中心城12片歷史文化風貌區(qū)分布圖

此外，《國家文物保護法》第十七條規(guī)定，“文物保護單位的保護范圍內不得進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)”。2008年國務院頒布的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》（以下簡稱《國務院保護條例》）第二十八條④和《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》（以下簡稱《上海保護條例》）第十六條第二款⑤分別規(guī)定，歷史街區(qū)和上海歷史文化風貌區(qū)的核心保護范圍內除了必要的基礎設施、公共服務設施或附屬設施外，均不得進行新建和擴建活動。這樣嚴格

的禁止性規(guī)定其目的在于強化文物保護單位、歷史街區(qū)和風貌區(qū)的保護，但是，這往往不適應風貌保護的實際情況。結果，為了滿足法律、法規(guī)的要求，在劃定文物保護單位及優(yōu)秀歷史建筑保護范圍時往往將保護范圍縮小，僅限于建筑的占地范圍內。同樣，上海風貌區(qū)保護規(guī)劃也只好盡可能減少核心保護區(qū)的范圍，結果核心保護區(qū)通常是支離破碎（圖3），這客觀上也不利于保護建筑和風貌區(qū)的整體保護。

圖2 上海市郊區(qū)及浦東新區(qū)32片歷史文化風貌區(qū)分布圖

1.2 現行工程設計規(guī)范、標準難以適應歷史風貌保護的要求

目前有相當一部分風貌保護與更新項目難以滿足現行的消防、抗震以及建筑間距、退界等設計規(guī)范和標準的要求，若據此進行保護與更新歷史建筑和空間肌理可能會遭到較大破壞。保護與合規(guī)、達標有時難以兼顧。

一方面，建筑消防、抗震等強制性規(guī)范是建筑安全的保證，同時這也是風貌保護的目標之一，但是，由于現行設計規(guī)范和標準主要是針對新建項目而制定的，若照此設計一些歷史建筑需要重點保護的空間形態(tài)、特色裝修等可能會遭受較大的破壞。例如，若根據消防規(guī)范在需要重點保護的室內天花上安裝自動噴淋設施，精美天花裝飾將被損壞。

圖3 上海市閔行區(qū)七寶古鎮(zhèn)歷史文化風貌區(qū)保護規(guī)劃

另一方面，《上海市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》（以下簡稱技術規(guī)定）作為上海詳細規(guī)劃編制、建設項目審批的重要依據，對建筑退界、后退道路紅線、間距和面寬等均作了具體規(guī)定，其目的在于保證建筑的通風、采光、衛(wèi)生和城市景觀以及城市基礎設施設置的需要。但是，在上海中心城和郊區(qū)的一些風貌區(qū)和保護建筑，如老城廂以及一些里弄居住區(qū)，其日照、退界和間距等在歷史建成之初就不滿足現行技術規(guī)定的要求，若照此進行保護與更新其歷史的城市空間肌理將難以延續(xù)，歷史的城市風貌也會受到破壞。盡管風貌區(qū)保護規(guī)劃在編制時已經根據沿街界面和城市歷史空間肌理，對后退道路紅線作了具體設定，但是卻難以對建筑間距、退界等進一步作出具體規(guī)定。

2 行政管理和保護模式等方面存在的不足

2.1 規(guī)劃編制重程序和形式，輕過程和研究

2008年開始施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對控制性詳細規(guī)劃的制定和調整作了嚴格的規(guī)定，這對規(guī)劃編制的科學性、前瞻性提出了很高的要求。目前，規(guī)劃編制的內容和程序有著明確的技術規(guī)范和標準，也能較好地執(zhí)行，而規(guī)劃內容的科學性和合理性往往缺乏具體、可操作的評價標準。在當前國內城市高速發(fā)展的過程中，由于時間關系，對影響規(guī)劃實施的經濟、文化、社會等綜合因素研究不足，規(guī)劃調研和公眾參與的廣度和深度往往不夠，而保護規(guī)劃又必須加快編制速度，以便和“推土機”搶進度，搶救城市歷史遺產。另一方面，風貌區(qū)的現狀情況相對復雜、保護規(guī)劃的編制深度和要求比一般的控詳規(guī)劃更高（圖4）⑥，這就更離不開深入的規(guī)劃研究和多方論證，而不能簡單地照搬技術規(guī)范和標準。因此，盡管規(guī)劃編制、審批的程序和內容都很到位，但由于規(guī)劃調研的不充分，為今后規(guī)劃管理及實施帶來了一定的問題。

圖4 上海市歷史文化風貌區(qū)保護規(guī)劃圖則（控制性詳細規(guī)劃）

2.2 規(guī)劃管理重規(guī)劃指標審核，輕保護措施管控

一般建設項目的規(guī)劃管理依據控制性詳細規(guī)劃比較偏重規(guī)劃指標的審核，如用地性質、容積率、建筑退界、間距、后退道路紅線等。但是，僅僅這些指標對于風貌保護是不夠的，還需要根據風貌保護的特點，有針對性地對建筑風格、空間肌理、色彩、材質等控制要素進行重點審核。此外，對于保護建筑的重點保護部位，如外立面（墻面、門窗的色彩和材料等）、內部裝修等具體保護措施的落實情況，往往也缺乏針對性的審核規(guī)范和監(jiān)管機制。

此外，目前風貌保護項目的規(guī)劃管理仍然采用一般項目“一書兩證”的行政許可模式，對風貌區(qū)及歷史建筑相關項目的特點考慮不夠。例如，風貌保護既有較為復雜的新、擴建項目，也有相對簡單的保護修繕、改建項目，規(guī)劃管理側重點不盡相同，通常，保護修繕項目一般不涉及建筑面積、土地性質、建筑密度、綠化率等指標的變更，而重在保護措施和保護重點的審核，目前“一書兩證”的管理模式相對繁復，對此，有必要根據項目特點進行分類管理。

2.3 保護管理重事前審批，輕過程監(jiān)管

目前，風貌保護項目的管理較側重于保護方案和保護措施的研究和審核，而對其實施環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度還不夠，據了解，建設相關管理部門沒有相應的監(jiān)管措施。例如歷史建筑的外墻面、樓地面的清洗、修補、加固及一些隱蔽工程，建筑結構變形及建筑安全的監(jiān)控等。如果對實施過程監(jiān)管不到位，因施工不當對歷史建筑產生的人為破壞可能遠大于正常使用過程中的自然損壞。因此，加強風貌保護實施過程的監(jiān)管就顯得尤為重要，這也是保護修繕工作成敗的關鍵之一。

2.4 保護與更新重經濟效益，缺資金和政策支持，保護模式單一

與西方發(fā)達國家相比，目前上海對風貌保護在政策（如稅費減免）、資金等方面的支持還很不足。除了一定的文物保護專項資金外，其他大量的歷史建筑缺乏必要的保護資金和政策支持，絕大部分是通過簡單的房地產開發(fā)模式由項目自身進行經濟平衡。風貌保護前期投入較大，這對于動遷成本低、區(qū)位好、商業(yè)價值高的保護更新項目而言，較容易實現經濟平衡，保護措施相對容易落實,但是，當保護要求與經濟利益發(fā)生較大矛盾時往往也不得不妥協和平衡。而對于動遷成本高、區(qū)位不佳、經濟上難以平衡的保護工程，業(yè)主和社會投資保護修繕的積極性不高，保護要求就更加難以落實。作為依申請的行政許可行為，業(yè)主不主動申請，規(guī)劃管理部門往往也難以及時了解歷史建筑的使用狀態(tài)，使其得到及時的保護修繕。

風貌保護采取簡單的房地產開發(fā)模式不僅存在較多弊端，同時也難以進一步深化風貌保護工作的開展。例如，占優(yōu)秀歷史建筑大多數的居住類建筑，通常采用“居改非”的商業(yè)開發(fā)模式（主要為商業(yè)、辦公設施），從而快速獲取良好的經濟效益，結果，與之共生的生活場景和空間形態(tài)、歷史和文化內涵基本被抹除，而這同樣也是歷史風貌保護的重要內容之一，歷史建筑保護變成了軀殼的保護。隨著上海新天地的成功，全國各地競相模仿，但是，新天地本身不是法定的保護建筑，采取一定的拆除復建，進行商業(yè)開發(fā)并不違背規(guī)劃的要求，但是這對于其他需要保護的里弄建筑并不具備普遍的模仿價值，因為這不僅不符合風貌保護的要求，而且也難以簡單復制新天地在商業(yè)上的成功。因此，在缺乏公共政策和保護專項資金支持的情況下，風貌保護與更新更需要政府、社會、業(yè)主等多方共同參與、循序漸進，以便更好地延續(xù)城市歷史文脈。

3 風貌保護項目實施過程中存在的現實問題

3.1 歷史建筑變更使用功能的問題

在建筑實際的使用過程中，歷史建筑的使用功能往往需要隨著城市的發(fā)展和生活方式的轉變作相應的調整，但是，在規(guī)劃管理過程中，即使使用功能的變更符合規(guī)劃要求，如果為經營性用地，則面臨調整土地出讓合同、補土地差價、變更房地產證等一系列問題, 在目前的管理實踐中，盡管《上海保護條例》第三十條規(guī)定優(yōu)秀歷史建筑的所有人可以向市房屋土地管理部門申請調整建筑使用功能，但至今鮮有變性成功的。歷史建筑保護與修繕工程一般只能維持現有產證的用地性質和使用功能。據了解，目前上海出現的歷史建筑的實際使用功能和房產證不一致的情況，往往是業(yè)主發(fā)現通過相關管理部門變更使用功能較難，索性就私自變性了，這客觀上也不利于歷史建筑的保護。

3.2 如何處理歷史建筑后期搭建和增加配套設施的問題

歷史的原因是上海許多保護建筑往往存在著或多或少的私自搭建、擴建和不合理使用的現象，這些搭建有不少已經取得房地產證，或得到某種形式的確權（如按實際面積定期向管理部門支付租金）。這些不符合保護要求的搭建、擴建如果按照保護要求拆除，如何彌補業(yè)主和使用者的權益，成了管理部門的一個棘手問題。

此外，在歷史建筑保護與更新過程中，除了需要按照保護要求拆除不符合保護要求的搭建、擴建之外，有時也需要根據實際情況完善或增加必要的附屬設施，例如停車、保溫和節(jié)能、建筑設備等等。這對于改善內部空間質量、提升建筑環(huán)境、促進歷史建筑的保護，有著非常積極的意義。但是，這些建筑面積增量盡管不大，卻同樣也會涉及詳細規(guī)劃的調整，如果是出讓地塊還會面臨上文提到的一系列問題，這也是日常規(guī)劃管理過程中面臨的難點之一。

4 上海風貌保護規(guī)劃管理工作探索和建議

上海風貌保護工作中出現的這些瓶頸和不足涉及到不同領域、不同管理部門的工作，關系到不同利益群體、不同的價值取向和利益訴求，解決這些問題難以一蹴而就，還有待于在今后的城市發(fā)展過程中逐步加以化解。在當前保護工作中，仍要在現有的法律、法規(guī)和行政管理體制的基本框架下，盡可能化解或減少以上問題的發(fā)生。以下結合上海風貌保護規(guī)劃管理的實際，簡要介紹針對以上這些問題所作的探索和實踐。

首先，針對相關法律、法規(guī)和設計規(guī)范、標準不適應風貌保護要求的問題，相關管理部門一方面需積極推動國家和上海逐步修訂、完善現行的法律、法規(guī)，并及時做好地方法規(guī)與國家法律、法規(guī)的銜接工作。針對消防、抗震等方面的問題，可以通過部門協商，實事求是，在滿足保護要求的同時通過增加消防設施等辦法提高建筑的消防能力，通過適當的結構措施提高建筑的抗震能力（通常仍達不到抗震標準要求）。當然，從長遠來說，仍需要通過有關法規(guī)和標準的修訂從根本上加以解決。例如，經過多方努力，2007年上海市頒布的《上海市綠化條例》（第十五條），針對歷史文化風貌區(qū)內建設項目的綠地率做了相應的修訂，明確風貌區(qū)內綠地率不低于現狀即可。這就考慮到上海風貌區(qū)的實際情況，避免了綠地率的設置標準對風貌區(qū)城市肌理和空間形態(tài)可能產生的破壞，甚至導致項目無法實施。目前，上海正計劃根據上位法《國務院保護條例》對《上海保護條例》進行修訂，相關部門可以利用這一契機盡可能化解以上不適應之處。

就技術規(guī)定在風貌區(qū)適用的問題，規(guī)劃管理部門可根據風貌區(qū)的特點，專題研究探討適合于風貌區(qū)的技術規(guī)定，從根本上解決現有技術規(guī)定中有關建筑間距、退界等在風貌區(qū)適用的問題，從而更好地促進城市歷史風貌的保護。

此外，針對風貌保護規(guī)劃管理和保護模式等方面的問題，在規(guī)劃的編制過程中應綜合考慮社會、經濟、文化等多方因素，從多角度對風貌區(qū)進行分析和研究。例如，應當將房地產權籍情況納入規(guī)劃調查、研究范疇。通過城市設計等手段完善并深化保護規(guī)劃的控制和引導（例如對材料、色彩、風格等引導要求）。探索和完善符合保護特點的行政審批流程和管理機制，例如，規(guī)劃、文管、房管等管理部門可并聯審批，簡化流程。各部門涉及相近問題需專題論證時，可以聯合論證，提高審批效率和質量。同時，可以針對風貌保護修繕、改建、擴建、新建等不同工程的特點，進行分類管理。如保護修繕工程可以適當合并審批環(huán)節(jié)，將設計要求和工程設計方案兩個階段合并審批，文物管理部門也可將項目立項和確定保護重點和要求兩階段合并審批，提高行政效率。

在保護項目審理過程中要重點加強對各項保護措施的研究和落實，并會同建設相關管理部門加強對施工過程的跟蹤和監(jiān)督。在現有文物保護工程設計和施工準入制度的基礎上，應逐步建立適合優(yōu)秀歷史建筑和風貌區(qū)相關設計和施工準入制度、技術規(guī)范、施工標準和操作規(guī)程（如石材的清洗、結構的加固等）等。通過定期宣傳和專業(yè)培訓不斷提高設計和施工人員的專業(yè)業(yè)務水平，保證設計和施工質量。

在探索保護機制和模式的過程中，關鍵是妥善處理好保護與發(fā)展的關系，提升保護工作理念，杜絕急功近利的心態(tài)，逐步建立與風貌保護有關的財政支持、稅費減免政策，以及必要的保護專項資金，鼓勵各級政府、業(yè)主、使用者和社會等多方積極參與，改變目前單一的房地產開發(fā)模式，通過政策引導，探索多方參與的多元化保護機制。據了解，今年經過市人大代表的不懈努力，上海風貌保護專項資金的建立問題已經取得了實質性的進展。

再者，針對風貌保護項目需要變更使用功能、增加配套設施等現實問題，應在有利于風貌保護的前提下，加以區(qū)別對待。例如，在處理后期搭建的過程中，為了兼顧風貌保護和業(yè)主利益，可采取容積率轉移的方式，將拆除的建筑量在其他地塊內予以補償（但相鄰地塊增容后必須滿足其他規(guī)劃要求，如建筑高度）。如和平飯店（北樓）保護修繕和擴建工程，就是將和平飯店（北樓）內（有產證）一些不符合保護要求的后期搭建拆除，并將這部分建筑面積轉移至西側擴建地塊，通過容積率轉移這一措施，拆除了其內部多處搭建，恢復了和平飯店（北樓）內部的空間格局和歷史風貌。當然，在現有土地政策、財政和規(guī)劃管理體制下，在同一業(yè)主相鄰的土地內進行容積率轉移相對容易些，而跨區(qū)域、不同業(yè)主之間進行容積率轉移由于涉及用地指標、財政稅費轉移等政策和利益協調問題，在實踐中還缺乏必要政策的支持。因此，盡管容積率轉移這一措施在《上海市保護條例》第十七條⑦中有相應的規(guī)定，但在實踐中應用并不多。目前，市規(guī)劃和國土資源管理局正在積極研究進一步促進風貌保護的配套政策和機制，探索多方共同參與、多元化的保護發(fā)展模式。

此外，針對目前風貌保護工程檔案由規(guī)劃、文管、房管等部門多頭管理的狀況，有必要逐步建立統一的檔案管理制度，將歷史建筑的人文歷史以及歷次修繕、改擴建等建設情況及時入檔，并制定相應的檔案跟蹤、更新制度，同時逐步向保留歷史建筑延伸。

在城市的高速發(fā)展過程中，上海歷史風貌保護工作能取得如今的成果并得到各方的肯定，是相關政府部門及社會各界共同努力的結果，目前出現的一些困難和不足相信會在城市的不斷發(fā)展中，隨著法制的不斷健全、社會管理機制的不斷完善、公眾保護意識的進一步提高而最終得以解決。

注釋：

①上海市先后于1989、1994、1999、2005年公布了四批632處、2,138幢“上海市優(yōu)秀歷史建筑”（其中第一批同時也是文物保護單位），總面積約400萬平方米。2003年上海市政府劃示了中心城區(qū)12片歷史文化風貌區(qū)（相當于國務院頒布的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》中歷史街區(qū)的概念），總面積約27平方公里，約占上海原租界范圍的三分之一。2005年上海市政府又劃示了郊區(qū)及浦東新區(qū)32片歷史文化風貌區(qū)，總面積約14平方公里。2005年上海市政府在中心城12片風貌區(qū)內確定了144條風貌保護道路（街巷）。

②詳見：伍江，王林.上海城市歷史文化遺產保護制度概述.時代建筑，2006（2）

③相對而言，《上海保護條例》（第二十五條）對優(yōu)秀歷史建筑保護修繕的規(guī)定更符合保護工作的實際，該條例將優(yōu)秀歷史建筑分四類進行保護，提出不同的保護要求，并通過編制保護建筑規(guī)劃管理技術規(guī)定，提出重點保護部位等具體保護要求，將歷史建筑保護與合理利用有機統一，比較符合風貌保護的實際。

④在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護范圍內，不得進行新建、擴建活動。但是，新建、擴建必要的基礎設施和公共服務設施除外。

⑤（核心保護范圍內）除確需建造的建筑附屬設施外，不得進行新建、擴建活動，對現有建筑進行改建時，應當保持或者恢復其歷史文化風貌。

⑥上海的風貌區(qū)保護規(guī)劃不僅對地塊內每幢建筑細化為保護建筑、保留歷史建筑、一般歷史建筑、應當拆除的建筑、其他建筑等五類進行控制，而且對地塊和沿街限高、開放空間等加入了城市設計的內容。

⑦第十七條 “在歷史文化風貌區(qū)建設控制范圍內新建、擴建建筑，其建筑容積率受到限制的，可以按照城市規(guī)劃實行異地補償。”

[1] 伍江,王林.上海城市歷史文化遺產保護制度概述[J].時代建筑，2006(2)∶24-27.