上海村莊規(guī)劃探討：以農(nóng)民的意愿來描繪農(nóng)村

張 嫻

自2004～2010年，中央就農(nóng)村工作連續(xù)發(fā)出7個一號文件，提出了一系列的政策要求，可見農(nóng)村建設越來越重要、越來越緊迫。上海市提出“要在新農(nóng)村建設方面走在全國前列，為實現(xiàn)上海在新起點上的新崛起努力奮斗”①。這幾年農(nóng)村建設逐步推進，農(nóng)村面貌得到較大改觀。

同時，廣大規(guī)劃工作者也不斷探索農(nóng)村規(guī)劃。由于農(nóng)村規(guī)劃經(jīng)驗不多，可供學習的知識也有限，許多做法都需要在實踐中摸索。尤其是農(nóng)村與城市差別較大，要從農(nóng)民的角度去思考，是一種新的規(guī)劃思維方式，對規(guī)劃師來說，也是一種挑戰(zhàn)。上海市在2005年開始探索農(nóng)村規(guī)劃，以9個試點新農(nóng)村規(guī)劃②為基礎，制定了農(nóng)村地區(qū)新市鎮(zhèn)、中心村的規(guī)劃編制技術標準—《上海市郊區(qū)新市鎮(zhèn)與中心村規(guī)劃編制技術標準（試行）》（2007年）。2008年在一些農(nóng)村面積較廣、農(nóng)業(yè)比重較大的地區(qū)推廣農(nóng)村規(guī)劃，指導農(nóng)村建設，取得了一定的效果，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。筆者在參與這些規(guī)劃的時候，結合實際進行了研究，探討更加適應農(nóng)村形勢的規(guī)劃方法。也希望通過本文的探討，拋磚引玉，引發(fā)大家對農(nóng)村規(guī)劃的思考，進一步推動農(nóng)村地區(qū)的建設。

1 關于村莊規(guī)劃的定位

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008年）第二十二條中確定了村莊規(guī)劃的法律地位，這是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中最末端的規(guī)劃，也是直接關系到農(nóng)民切身利益的規(guī)劃。目前，上海的農(nóng)村規(guī)劃包括2個層面的內(nèi)容：一是以鎮(zhèn)域為范圍的鎮(zhèn)域總體規(guī)劃，包括農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃等，指導整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體發(fā)展，大部分農(nóng)村地區(qū)的公建配套都是在這個規(guī)劃中統(tǒng)一落實的；二是以中心村為范圍的村莊規(guī)劃，重點落實鎮(zhèn)域總體規(guī)劃的內(nèi)容，謀劃村域層面的發(fā)展，并對居民點進行詳細設計，指導建設。本文討論的村莊規(guī)劃，屬于第二層次的內(nèi)容。

2 對現(xiàn)有法規(guī)的一些思考

關于農(nóng)村建設規(guī)劃，建設部和上海市都出臺了一些關于村莊建設的法規(guī)文件，各有側重。

2.1 建設部標準的重點——不在建新、重在治舊

2007年，建設部頒布了《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188-2007），原《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188-2006）同時廢止，意味著村莊規(guī)劃的指導標準出現(xiàn)了一個空白。

2008年，建設部頒布了《村莊整治技術規(guī)范》（GB50445-2008）：強調(diào)村莊規(guī)劃建設要穩(wěn)步推進。提出村莊整治“不在建新，重在治舊”，要加強對現(xiàn)有村莊基礎設施和公共服務設施的整治投入，全面改善農(nóng)民生活環(huán)境。該規(guī)范更加注重配套完善、環(huán)境優(yōu)化，不提倡大范圍的農(nóng)村拆遷和建設，希望能從市政配套等方面來改善農(nóng)民生活。這是一部指導農(nóng)村建設的規(guī)范，并沒有對農(nóng)村規(guī)劃提出要求。

2.2 上海市地方標準的重點——規(guī)?？刂啤⑾到y(tǒng)完善

目前，上海市出臺的關于村莊規(guī)劃的文件主要是《上海市郊區(qū)新市鎮(zhèn)與中心村規(guī)劃編制技術標準（ 試 行）》（DG/TJ08-2016-2007 J10990-2007）（以下簡稱《標準》）。重點是加強對建設用地的規(guī)?？刂?，完善農(nóng)村配套。該標準提出了中心村規(guī)劃的主要內(nèi)容及技術要求，是一部指導農(nóng)村建設的重要標準。雖然對農(nóng)村問題進行了較為細致的考慮，但是出發(fā)點還是用城市規(guī)劃的手法來引導農(nóng)村建設。例如標準中關于對綠地的面積控制（表1），就是典型的城市規(guī)劃的手法?，F(xiàn)實中農(nóng)民是不希望把寶貴的土地用來做公共綠化的，他們更需要廣場，規(guī)劃中的綠地也較難落實。

表1 規(guī)劃人均單項建設用地指標表

《標準》中5.5.2中關于中心村道路寬度的規(guī)定，“主路寬度控制在12～16米，其中車行道寬度為6～8米；支路寬度控制在6～8米?！边@個標準對于較大的集中居民點來說，比較合適。但是對于規(guī)模較小、分布較散的居民點來說，就有點寬。因為村莊的交通量畢竟有限，其規(guī)模往往類似城市的住宅小區(qū)，內(nèi)部道路不需要區(qū)分人行和車行，設置專用的機動車道較為浪費。目前大部分村莊的主路寬度在3米左右。所以在規(guī)劃中，根據(jù)用地和住宅布局，對道路寬度進行了適當?shù)目紤]：主路一般6～9米，可供一輛小汽車和一輛農(nóng)用卡車通行；支路一般3～5米，滿足單向通行。道路環(huán)通，滿足通達要求。

因此，在實際規(guī)劃中，必須結合農(nóng)村實際進行一定的變通，才能貼合事實。

3 村莊規(guī)劃的出發(fā)點是基于農(nóng)民所需

農(nóng)村規(guī)劃是一項“民意工程”，要以農(nóng)民為根本。要充分尊重他們的意愿，深入調(diào)查了解農(nóng)民真正關心的問題，抓住核心，才能有的放矢，做出有針對性的規(guī)劃。

土地所有制不同，建設主體的不同，決定了農(nóng)民關心的重點與城市不同。在規(guī)劃編制過程中，筆者所在項目組對每個要規(guī)劃的村莊都進行了多次走訪。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有一些集中的問題，與在城市中做規(guī)劃完全不同。農(nóng)民事關規(guī)劃的核心問題，按關注程度而言有三個方面：拆遷、建房、配套完善。

3.1 村莊規(guī)劃要避免大拆

與城市居民不同的是，村民大多不愿意拆房。城市土地是國有的，拆遷建設的主體是政府和開發(fā)商，市民并沒有土地所有權，其所擁有的房屋在獲得經(jīng)過市場平衡的拆遷補償后，往往能成為一家生活改善的轉折點，所以大部分市民是歡迎拆遷重建的。但農(nóng)村土地是集體所有，農(nóng)民獲得了包括宅基地在內(nèi)的土地使用權，住宅也是自建的，除非是涉及城鎮(zhèn)化土地征用的大面積拆遷，否則一般是很難獲得較高補償?shù)?；近年來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，許多農(nóng)民都建設了新房，更加不愿意拆遷。所以規(guī)劃中，要盡可能避免大拆，要多保留現(xiàn)狀肌理，保存現(xiàn)狀房屋。這就給規(guī)劃工作帶來了挑戰(zhàn)，要求規(guī)劃必須充分調(diào)查了解現(xiàn)狀住宅質量，一定要在綜合考慮布局、交通、配套等設施的基礎上，才能對確實影響村莊發(fā)展的居民點或住宅提出拆遷要求。

3.2 要指導村民有序建房

建房是農(nóng)民最大的事情之一。許多在城市打工的農(nóng)民，攢錢的主要目的之一就是回家蓋房。但是一直以來，農(nóng)民建房都缺乏有效指導，往往是農(nóng)民的隨意所為，缺乏合理規(guī)劃。隨著農(nóng)民素質的提高，對建房的要求也不斷上升，他們不滿足于完全的“自娛自樂”式的建設方式，他們也需要像城市一樣的科學規(guī)劃，需要專業(yè)人士的指導，需要代表城市化生活的市政配套。因此，對新建住宅的布局，也成為農(nóng)民十分關心的問題。

另一方面，上海部分地區(qū)，例如浦東新區(qū)（包括原南匯區(qū)）等，近年來針對農(nóng)村地區(qū)建設混亂的現(xiàn)象進行了一定的限制③，約束了農(nóng)村建新房。這種約束隨著農(nóng)民經(jīng)濟水平的提高，以及日積月累的分戶需求，導致農(nóng)民建房的愿望日益迫切。在我們編制農(nóng)村規(guī)劃的大團鎮(zhèn)，當?shù)卣ゾo時間編制規(guī)劃，也是為了引導農(nóng)民有序建設，盡量改善農(nóng)村建設混亂的狀態(tài)。

所以，農(nóng)村規(guī)劃的核心是居民點布局，尤其是有詳細平面設計的居民點規(guī)劃，能引導農(nóng)民有序建設，很受歡迎。

3.3 要推進村莊的市政配套

道路、市政、公共設施、環(huán)境的優(yōu)化完善，是村民期望的美好生活的一部分。在解決了自身的住房之后，村民關心的就是公共配套設施情況。其中污水排放、垃圾收集、道路完善等是關鍵。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，污水排放是農(nóng)民生活十分關心的事情，現(xiàn)狀大部分農(nóng)村還是排放到附近水體，對環(huán)境、河流污染較大。隨著生活水平的提高，很多農(nóng)民已對此不滿，希望能有較好的市政條件以提高生活質量。此外，交通方便、垃圾收集也是農(nóng)民所期望的。所以規(guī)劃中，要系統(tǒng)考慮市政配套。此外，還要綜合配備村民活動中心、健身設施等公共場所，包括教育、養(yǎng)老等設施是否方便，也要一并考慮。

4 村莊規(guī)劃的主要內(nèi)容要貼合農(nóng)民生活實際

農(nóng)民對規(guī)劃是充滿期待的，希望能改善環(huán)境條件，提高生活水平。實踐中認為，村莊規(guī)劃的主要內(nèi)容要貼合農(nóng)民生活實際，摒除一些無實際意義的傳統(tǒng)項目。

4.1 在村域規(guī)劃的基礎上謀劃居民點布局

村莊規(guī)劃按照規(guī)劃的層次、范圍分為兩部分內(nèi)容：村域規(guī)劃、居民點規(guī)劃。

表2 上海市大團鎮(zhèn)團西中心村集中居民點規(guī)劃建筑拆除一覽表

村域規(guī)劃相當于村莊發(fā)展的“總體規(guī)劃”，按照鎮(zhèn)域總體規(guī)劃的要求，從村域范圍統(tǒng)籌考慮交通聯(lián)系、居民點分布、土地使用、公共服務設施分布和基礎配套等內(nèi)容。雖然體系和傳統(tǒng)城市規(guī)劃接近，但是關注的重點有所不同。交通規(guī)劃重點是解決村與鎮(zhèn)、村與村以及對外其它地區(qū)的聯(lián)系，改善農(nóng)村地區(qū)普遍存在的交通不便現(xiàn)象。居民點分布是要和發(fā)展規(guī)模綜合考慮的，提出近遠期的居民點歸并、拆遷、建設的設想。一般每個村居民點集中在1～3處。土地使用中，要明確居民點、農(nóng)用地、工業(yè)（許多村莊有一定的產(chǎn)業(yè)區(qū)）、道路、市政、水系等的用地范圍，重點是落實農(nóng)用地“紅線”控制指標和范圍。公共服務設施和基礎設施規(guī)劃，要根據(jù)地方標準，落實一些基本設施。傳統(tǒng)規(guī)劃中的綠地規(guī)劃、景觀規(guī)劃（風貌保護村落除外）等，可以根據(jù)實際需要來確定。

居民點規(guī)劃相當于村莊發(fā)展的“詳細規(guī)劃”，重點是分析集中居民點的現(xiàn)狀建筑質量和空間狀況，提出住宅、公建建筑的布局方式和建設要求，明確居民點內(nèi)的道路、河流、市政等設施的布局。基于農(nóng)民對拆遷建房的關注度高，要重點分析現(xiàn)狀建筑質量，分類考慮拆遷、保留、整治等措施，并說明調(diào)整的原因及數(shù)量（表2），在規(guī)劃中標明新建建筑和保留建筑的位置。

4.2 幾個主要的技術指標關系規(guī)劃的適用程度

在村莊規(guī)劃中，由于農(nóng)村實際情況的不同，傳統(tǒng)城市規(guī)劃常用的幾個指標，如用地規(guī)模、人口規(guī)模、戶數(shù)、人均住宅建筑面積等，需要結合農(nóng)村的實際情況進行一定的調(diào)整，才能使規(guī)劃更加適合指導農(nóng)村地區(qū)的建設。

4.2.1 人口規(guī)模

人口規(guī)模更多是按照“自上而下”的方式確定的，即在鎮(zhèn)域規(guī)劃中對每個村的人口規(guī)模進行了設定，村莊規(guī)劃中再分配到各個居民點。這種方式是否適用于農(nóng)村值得商榷?，F(xiàn)狀農(nóng)村由于中青年進城務工較多，“空心村”現(xiàn)象普遍存在，上海郊區(qū)也不例外，對于農(nóng)村常住人口的調(diào)查和預測一直是個難題。大量的農(nóng)村住宅閑置，規(guī)劃中如何確定拆遷量、設定居民點的人口規(guī)模，是規(guī)劃中一個比較難的問題。

圖1 大團鎮(zhèn)團西中心村居民點布局規(guī)劃圖

此外，戶數(shù)計算也是一個問題。因為農(nóng)村人口構成與城市不同，正在逐漸由每戶4～6人（典型家庭構成：2大人＋2小孩＋2老人）轉向2～4人（2大人＋2小孩），“農(nóng)村戶均人數(shù)不會低于3人”④。這都導致規(guī)劃中的2個重要指標——人口規(guī)模和戶數(shù)，難以確定。實際上，地方政府和農(nóng)民并不關心人口規(guī)模，他們更為關注的是可建設的住宅棟數(shù)。

規(guī)劃中應轉變思維，把對人口的關注轉移到對居民點的近遠期發(fā)展方面?！耙?guī)劃應注重遠期的集中，在近期建設中只能采取適度的集中”⑤。先確定一個終極目標（容納2,000人左右的居民點，這也是上海市通常控制的一個村莊規(guī)模），根據(jù)這個目標確定1～2個集中居民點，制定詳細的平面布置，明確可以新建的住宅數(shù)量，引導主要的新建住宅和公建設施都布置其中。然后提出近期、中期居民點發(fā)展的路線圖（圖1），對其它保留的居民點建設進行控制。這種以“引導+控制”的方式，比較靈活，有一定的彈性，能適應以后不同的發(fā)展趨勢。但是這個方法不能對近期的公共服務設施配套作出明確的安排，有一定的局限。

4.2.2 人均建設用地標準

關于農(nóng)村人均建設用地標準，到底多少合適，也是一種探索?！渡虾Ｊ薪紖^(qū)新市鎮(zhèn)與中心村規(guī)劃編制技術標準（試行）》（2007年）規(guī)定中心村人均建設用地標準為100～120平方米/人，這個標準在實際規(guī)劃中存在兩方面的問題：

一是與現(xiàn)狀用地標準差距太大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于分布零散，農(nóng)村建設用地十分浪費，人均建設用地標準很高，一般在160～210平方米/人之間，兩者差距較大。在一個以保留為主的村莊里，人均建設用地標準肯定會超標。

二是對新建居民點而言又顯得過高。100～120平方米/人的標準，在城鎮(zhèn)里還包括了綠地、工業(yè)、大量的公共建筑、基礎設施等，但是在農(nóng)村，除了住宅和公建，其它建筑較少，這個標準就顯得過高。

同時，要考慮到村莊規(guī)劃的一個重要任務是集約用地，把分散的住宅集中起來，盡量減少因不合理布局引起的土地浪費。所以，規(guī)劃中實事求是地把對人均建設用地標準的關注，轉移到節(jié)約土地上來，在居民點布局中盡量合理節(jié)約，充分利用土地，并提出通過規(guī)劃調(diào)整后每個村莊能節(jié)約的土地面積規(guī)模，從總體上把握農(nóng)村建設。

4.2.3 人均住宅建筑面積

農(nóng)村房子大，人均住宅建筑面積高是一個普遍現(xiàn)象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)狀一般在100～150平方米/人左右。為了改變這一狀況，政府對新建農(nóng)民住宅進行了一定的限定。

圖2 現(xiàn)狀農(nóng)村住宅建筑——住宅面積普遍較大

2007年出臺的《上海市農(nóng)村村民住房建設管理辦法》（2007年5月26日上海市人民政府令第71號公布）規(guī)定，農(nóng)村人均住宅建筑面積在30～40平方米左右?！渡虾Ｊ薪紖^(qū)新市鎮(zhèn)與中心村規(guī)劃編制技術標準（試行）》（2007年）規(guī)定人均40～70平方米為宜。2005年上海市在編制的分區(qū)規(guī)劃中提出，中心城（外環(huán)線以內(nèi)地區(qū)）人均控制在35～40平方米左右?？梢钥闯觯r(nóng)村標準的制定基本上還是沿用了城市的標準，與實際差距過大，落實難度很高。事實上，農(nóng)村的住宅建設還是按照“大”的標準在展開，房子越來越高（有的做到4層）、面積越來越大、裝修也越來越豪華（圖2）。

為了合理引導農(nóng)村建房，規(guī)劃中提出了大小戶型住宅綜合布置的策略，提供多種可能，便于指導建設。例如在大團鎮(zhèn)中心村規(guī)劃中，分別選取了基地面積60、80、100平方米的住宅進行布置，適用于2人戶、4人戶和6人戶。層數(shù)一般在2層（或2層半）左右，為以后政策放寬加建留有余地，如果實際控制標準增加了，可以在第三層建設中彌補建筑面積。

5 結語

農(nóng)村建設是一個復雜而艱巨的過程，不是一蹴而就的，需要一代甚至數(shù)代人的不懈努力。村莊規(guī)劃也需要在此過程中，深入探索，不斷完善。農(nóng)村規(guī)劃當務之急是控制無序建設，引導新建合理布局，引導農(nóng)村生產(chǎn)生活水平提高，改善農(nóng)村面貌。

注釋：

①中共上海市委關于貫徹落實〈中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定〉的實施意見，2009.3。

②2005～2006年，上海市開展了9個試點地區(qū)新農(nóng)村規(guī)劃，重點探討了以鎮(zhèn)、社區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)為范圍的農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃方法。

③《上海市農(nóng)村村民住房建設管理辦法》，2007年5月26日上海市人民政府令第71號。

④王富更，村莊規(guī)劃若干問題探討，城市規(guī)劃學刊，2006.3。

⑤石堅，村莊規(guī)劃中若干問題探討，小城鎮(zhèn)建設，2000.9。

[1] 上海市城市規(guī)劃設計研究院.大團鎮(zhèn)中心村規(guī)劃,2009.

[2] 上海市城市規(guī)劃設計研究院.曹路鎮(zhèn)中心村規(guī)劃,2009.