水利移民“十二五”規(guī)劃編制關(guān)鍵問題探析

鮑廣棟

（山東省水利移民管理局，山東 濟(jì)南 250013）

“十二五”是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期，也是加快庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，增加移民收入，提高移民生活水平的重要時(shí)期?？茖W(xué)編制水利移民“十二五”規(guī)劃，有利于維護(hù)移民群眾切身利益和合法權(quán)益，有利于庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面可持續(xù)發(fā)展，對(duì)促進(jìn)庫區(qū)移民致富奔康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著十分重要的意義。

目前，全省各級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)啟動(dòng)了水利移民“十二五”規(guī)劃的編制工作。理清移民規(guī)劃的涵義，把握好規(guī)劃編制的控制范圍、總體原則、技術(shù)路線、戰(zhàn)略重點(diǎn)和規(guī)劃銜接是規(guī)劃編制工作面臨的幾個(gè)關(guān)鍵問題，對(duì)其進(jìn)行深入研究，為全省移民管理機(jī)構(gòu)開展移民規(guī)劃編制工作提供理論基礎(chǔ)和方法支持，是十分必要和緊迫的。

一、規(guī)劃的涵義與范圍

山東省共有184.38萬大中型水庫農(nóng)村移民核定納入后期扶持范圍，分布在全省17個(gè)市110多個(gè)縣（市、區(qū)）。水利移民“十二五”規(guī)劃的編制工作包括“十二五”期間大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃 （以下簡稱后扶持規(guī)劃）、庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃（以下稱項(xiàng)目規(guī)劃）、小型水庫移民幫扶項(xiàng)目規(guī)劃（以下簡稱幫扶規(guī)劃）三個(gè)規(guī)劃。三個(gè)規(guī)劃的涵義、側(cè)重點(diǎn)和范圍都有所不同，在規(guī)劃編制工作中需界定清楚。

（一）后扶持規(guī)劃

后扶持規(guī)劃主要是對(duì)納入大中型水庫農(nóng)村移民后期扶持范圍的移民，按照每人每年600元的標(biāo)準(zhǔn)限額編制的扶持規(guī)劃。資金來源是中央按季度統(tǒng)一撥付的大中型水庫移民后期扶持資金。后扶規(guī)劃的范圍是經(jīng)省政府批準(zhǔn)的大中型水庫農(nóng)村現(xiàn)狀移民所在的移民村（組）。

（二）項(xiàng)目規(guī)劃

項(xiàng)目規(guī)劃是指大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，是為解決移民長遠(yuǎn)發(fā)展問題而編制的規(guī)劃。規(guī)劃投資渠道主要是中央和省安排的大中型水庫移民后期扶持結(jié)余資金。項(xiàng)目規(guī)劃的范圍為：政府組織集中安置和分散安置的農(nóng)村移民所在的村（組）；為安置大中型水庫移民調(diào)出土地的村（組）；水庫建設(shè)中涉及的“淹地不淹房”人口所在的村（組）；現(xiàn)仍居住在農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)戶口移民所在的村 （組）；水庫蓄水引起庫周浸沒、塌岸、滑坡、內(nèi)澇，以及生產(chǎn)生活條件受影響的庫邊地段、孤島等人口所在村（組）；三峽水庫移民所在的移民村（組）。規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)、受益范圍必須限于上述規(guī)劃的移民村（組）。

（三）幫扶規(guī)劃

小型水庫移民幫扶規(guī)劃是小型水庫移民幫扶工作的專項(xiàng)規(guī)劃，資金來源是山東省通過0.5厘電價(jià)加價(jià)（扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電和居民生活用電）渠道提取的小型水庫移民扶助基金。規(guī)劃范圍為小型水庫淹沒土地以及移民安置涉及的村（組）。本次規(guī)劃范圍側(cè)重于?。?）型水庫所在村（組）。

二、規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想與原則

（一）指導(dǎo)思想

做好水利移民“十二五”規(guī)劃的編制工作，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以國家和省政府的移民扶持政策為依據(jù)，堅(jiān)持以人為本、發(fā)展優(yōu)先、確保穩(wěn)定的原則，以增加移民群眾收入、扶持特色產(chǎn)業(yè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展社會(huì)事業(yè)、改善生態(tài)環(huán)境、提高移民素質(zhì)、維護(hù)庫區(qū)穩(wěn)定為目標(biāo)，以確定幫扶項(xiàng)目為核心內(nèi)容，結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，與其他支農(nóng)惠農(nóng)政策相結(jié)合，優(yōu)先解決水庫移民生產(chǎn)生活中存在的突出問題，逐步改善庫區(qū)和移民安置區(qū)生產(chǎn)生活條件，不斷提高移民收入水平，提高移民自我發(fā)展能力，逐步建立起促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、移民增收、生態(tài)環(huán)境改善和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（二）編制原則

1、堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)的原則。不同庫區(qū)、不同移民村，發(fā)展水平不同，存在的問題不同，移民群眾的需求也不盡相同。在選擇項(xiàng)目時(shí)，要根據(jù)各地不同的自然條件和發(fā)展?fàn)顩r，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜、分類指導(dǎo)，需要什么就規(guī)劃什么，突出地方特點(diǎn)和特色。同時(shí)分析需要與可能，合理確定規(guī)劃目標(biāo)，增強(qiáng)規(guī)劃的可行性和針對(duì)性?；A(chǔ)條件薄弱的地區(qū)，要突出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是向偏遠(yuǎn)的地方延伸；基礎(chǔ)設(shè)施改善的地方，重心要放在解決制約庫區(qū)發(fā)展、移民增收的突出問題上；具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展條件的地方，要挖掘潛力，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶持，加快庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展。

2、堅(jiān)持以人為本，民主參與的原則。民主公開是一項(xiàng)基本的群眾工作方法，也是水利移民工作的一條基本要求。水利移民工作根本上是為移民謀福祉的，在規(guī)劃編制工作中要始終堅(jiān)持民主、公開和透明的原則，特別是在項(xiàng)目篩選環(huán)節(jié)，要廣泛征求移民群眾的意見、按規(guī)定進(jìn)行公示，保證移民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使規(guī)劃編制過程成為集中民智、體現(xiàn)民意、關(guān)注民情、化解矛盾的實(shí)踐過程。要從移民群眾的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，優(yōu)先安排、重點(diǎn)解決水、電、路、醫(yī)、學(xué)、居等群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的困難和問題。

3、堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)的原則。移民規(guī)劃的項(xiàng)目涵蓋范圍廣，但規(guī)劃規(guī)模是有限的、解決問題的能力也是有限的，要在本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌銜接有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，重點(diǎn)解決其他投資渠道難以覆蓋的、移民群眾最急需、見效最大的項(xiàng)目，優(yōu)先規(guī)劃、優(yōu)先實(shí)施。

4、堅(jiān)持適當(dāng)集中，協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。既要集中財(cái)力辦大事，加大重點(diǎn)項(xiàng)目扶持，發(fā)揮示范作用，又要量力而行，搞好平衡，避免引起攀比，促進(jìn)庫區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

5、堅(jiān)持綜合幫扶，形成合力的原則。要根據(jù)國家的投資方向，爭取有關(guān)部門在“十二五”規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮庫區(qū)和移民安置區(qū)發(fā)展項(xiàng)目，并在年度計(jì)劃安排上向庫區(qū)和移民安置區(qū)傾斜。

三、規(guī)劃編制的技術(shù)路線

“十二五”水利移民規(guī)劃編制總體程序是在全面總結(jié)“十一五”移民工作的基礎(chǔ)上，緊貼移民實(shí)際，廣泛調(diào)研，摸清情況，科學(xué)謀劃。要堅(jiān)持全面調(diào)查、深入分析、實(shí)地查勘、科學(xué)論證、綜合評(píng)估5個(gè)步驟的技術(shù)路線。

（一）全面調(diào)查

對(duì)庫區(qū)移民的生產(chǎn)、生活和環(huán)境，采用適當(dāng)方法，進(jìn)行充分調(diào)查，摸清移民群眾基本情況和內(nèi)在需求，確保規(guī)劃項(xiàng)目符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。

（二）深入分析

根據(jù)“十二五”期間國家的產(chǎn)業(yè)政策、投資方向，以及移民享有的資源情況，對(duì)上一輪水利移民規(guī)劃做全面總結(jié)，把水利移民發(fā)展的制約因素、薄弱環(huán)節(jié)以及面臨的困難和問題分析透徹，同時(shí)摸清“十二五”規(guī)劃的基礎(chǔ)，找準(zhǔn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活中存在的突出矛盾和問題，特別是制約移民增收和移民自我發(fā)展能力提升的瓶頸因素。

（三）實(shí)地查勘

組織規(guī)劃編制人員對(duì)各個(gè)移民村組申報(bào)的扶持項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、查勘，對(duì)項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，提出確定扶持項(xiàng)目初步意見。

（四）科學(xué)論證

遵循規(guī)劃制定的方法，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮行業(yè)專家和技術(shù)人員的作用，就規(guī)劃編制各階段的主要技術(shù)問題以及成果進(jìn)行研究、評(píng)議和審定，為科學(xué)決策提供技術(shù)咨詢意見，確保規(guī)劃的科學(xué)性。

（五）綜合評(píng)估

統(tǒng)籌考慮近期與長遠(yuǎn)、重點(diǎn)與一般、需求與可能，按照輕重緩急，做好項(xiàng)目安排和投資來源分析，分析評(píng)估項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，最終確定規(guī)劃項(xiàng)目。

四、規(guī)劃的戰(zhàn)略重點(diǎn)

在規(guī)劃編制工作中，要從庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀與需要出發(fā)，優(yōu)先解決移民群眾最關(guān)心、最直接、最突出的困難和問題，選擇移民群眾最急需、見效最大的項(xiàng)目。有關(guān)市縣可探討移民扶持項(xiàng)目逐步由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目轉(zhuǎn)變，由小而散向集中資金、輪流扶持模式轉(zhuǎn)變，規(guī)劃的戰(zhàn)略重點(diǎn)放在以下四類項(xiàng)目上。

（一）移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目

移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目能夠長期發(fā)揮效益、直接帶動(dòng)移民就業(yè)增收、強(qiáng)化移民自我造血功能。庫區(qū)具有得天獨(dú)厚的山水條件，是發(fā)展環(huán)保、生態(tài)、低碳產(chǎn)業(yè)的天然生產(chǎn)基地。各地可根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和市場需求，依托優(yōu)勢(shì)、合理布局，把移民群眾直接受益的種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)和加工業(yè)、服務(wù)業(yè)等項(xiàng)目優(yōu)先列入規(guī)劃。充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)引領(lǐng)作用，將產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行延伸，帶動(dòng)移民群眾實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的多環(huán)節(jié)、多層次增值，使特色資源優(yōu)勢(shì)充分轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目

在當(dāng)前庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件依然整體落后的情況下，要從解決庫區(qū)移民群眾最迫切的民生問題入手，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)庫區(qū)移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐作用。特別是直接影響移民群眾生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，要放在優(yōu)先的位置來考慮，給予重點(diǎn)扶持。一方面，著力抓好庫區(qū)和移民安置區(qū)飲水安全、道路、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)設(shè)施建設(shè)，改善移民生產(chǎn)生活條件；另一方面，整合各有關(guān)部門已有的資金渠道，加大對(duì)庫區(qū)移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，通過規(guī)劃整合項(xiàng)目，通過項(xiàng)目整合資金。

（三）移民村人居環(huán)境整治項(xiàng)目

“村容整潔”是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之一，也是提高移民群眾生活質(zhì)量的必要條件，當(dāng)前山東省農(nóng)村正在加快推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，給村容整治提出了新要求。建議有關(guān)市、縣結(jié)合當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村、社區(qū)建設(shè)，因地制宜，突出實(shí)效，精心篩選一批以人居環(huán)境整治為主要內(nèi)容的項(xiàng)目，給予重點(diǎn)支持，著力改善移民村組的生活環(huán)境，發(fā)揮典型示范帶動(dòng)作用。

（四）移民培訓(xùn)教育項(xiàng)目

要以提高移民綜合素質(zhì)、促進(jìn)移民就業(yè)增收為目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)調(diào)整和移民就業(yè)需求，因地制宜，科學(xué)安排移民培訓(xùn)教育項(xiàng)目，加強(qiáng)與職業(yè)院校、有關(guān)部門和重點(diǎn)企業(yè)的聯(lián)系與合作，加強(qiáng)移民技能培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，通過培訓(xùn)使庫區(qū)移民都能掌握1～2門實(shí)用技術(shù)和就業(yè)技能，著力提升移民就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和創(chuàng)收增收能力，為庫區(qū)移民致富奔康提供更多空間。

五、規(guī)劃之間的銜接

移民發(fā)展規(guī)劃的編制工作要正確處理好庫區(qū)和移民安置區(qū)與全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體關(guān)系。庫區(qū)和移民安置區(qū)雖然仍是山東省農(nóng)村地區(qū)的一個(gè)組成部分，但其屬農(nóng)村地區(qū)中資源條件較差、發(fā)展相對(duì)落后的特定區(qū)域。所以，在規(guī)劃功能定位上不能太高、發(fā)展上不能求全。同時(shí)，要充分依托和利用好現(xiàn)有的資源與優(yōu)勢(shì)，與有關(guān)部門搞好協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)的又好又快發(fā)展。

（一）統(tǒng)籌兼顧，服從大局

規(guī)劃的編制，要緊緊圍繞發(fā)展這個(gè)第一要?jiǎng)?wù)，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌兼顧，把庫區(qū)和移民安置區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融入全省和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局中去謀劃。同時(shí)要正確處理好移民與當(dāng)?shù)厝罕姷年P(guān)系。在編制和實(shí)施規(guī)劃過程中，要堅(jiān)持把移民發(fā)展放到庫區(qū)和移民安置區(qū)發(fā)展的整體中去考慮，把對(duì)移民的扶持與促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來。

（二）規(guī)劃互補(bǔ)，前后銜接

一方面，三個(gè)規(guī)劃投資渠道不同、規(guī)劃內(nèi)容和目標(biāo)不盡相同，在項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排和空間的布局上，都要體現(xiàn)互補(bǔ)，做到各有側(cè)重，互有補(bǔ)充。另一方面，要與有關(guān)部門的專項(xiàng)規(guī)劃銜接好。在規(guī)劃編制中，其他專項(xiàng)規(guī)劃能夠安排的項(xiàng)目，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公益事業(yè)項(xiàng)目，國家有專門的資金渠道和部門實(shí)施管理，盡量安排在部門專項(xiàng)規(guī)劃中。移民專項(xiàng)資金規(guī)劃重點(diǎn)做好其他專項(xiàng)規(guī)劃無法覆蓋的庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目，避免重復(fù)規(guī)劃、重復(fù)投資。

（三）建立協(xié)調(diào)機(jī)制，形成工作合力

規(guī)劃編制工作涉及到移民、發(fā)改、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)、交通、電力、環(huán)保、教育、衛(wèi)生等各個(gè)部門，要明確各部門工作職責(zé)，落實(shí)工作任務(wù)，建立部門間有效協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)信息溝通，積極協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，確保規(guī)劃編制的質(zhì)量。