邢家渡灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收的探討

王學(xué)軍，蘇紅魯，張后勤

（濟(jì)南市邢家渡引黃灌溉管理處，山東 濟(jì)南 250100）

1 邢家渡灌區(qū)管理現(xiàn)狀及其作用

邢家渡引黃灌區(qū)始建于1973年，1977年建成發(fā)揮效益，1990年隨行政區(qū)劃調(diào)整由德州劃歸濟(jì)南市。渠首設(shè)計(jì)引水流量50m3/s，控制灌溉面積786km2，惠及濟(jì)南市濟(jì)陽(yáng)、商河、天橋及德州臨邑三縣一區(qū)22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?0.92萬(wàn)人。灌溉面積占全市總灌溉面積的45%，是山東省六大引黃灌區(qū)之一，也是濟(jì)南市最大的引黃灌區(qū)。灌區(qū)有效地緩解了干旱對(duì)黃河以北縣區(qū)農(nóng)業(yè)帶來(lái)的災(zāi)害，提高了糧食生產(chǎn)能力，保障了糧食安全，在全市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有舉足輕重的地位。灌區(qū)工程由主干渠、支渠及以下輸水渠、沉沙池和各類(lèi)水工建筑物組成，屬大（2）型灌區(qū)。主干渠長(zhǎng)91.5km，一級(jí)、二級(jí)沉沙池占地472hm2，由于黃河水含沙量較大，每年清淤總量達(dá)35萬(wàn)m3以上。主干渠設(shè)節(jié)制閘4座，渡槽2座，分水閘 44座，交通橋 5座，生產(chǎn)橋 19座，測(cè)水測(cè)沙站2處，自動(dòng)化水位觀測(cè)站5處，渠系管理站（所）8處。灌區(qū)自濟(jì)南市接管以來(lái)，年均引用黃河水2.0億m3，年均增產(chǎn)糧食2.3～3.6kg，單產(chǎn)約為非灌區(qū)的2倍。近年來(lái)，灌區(qū)還為工業(yè)、群眾生活及環(huán)境用水提供了大量的優(yōu)質(zhì)水源。通過(guò)引黃灌溉，為灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了必要的水源，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、效益增加；通過(guò)引黃補(bǔ)源，有效地緩解了地下水位下降的趨勢(shì)，保障了機(jī)井的正常使用，改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境；通過(guò)引黃壓堿，使鹽堿地變成了沃土良田；引黃入清源湖水庫(kù)，為結(jié)束商河縣群眾世世代代喝苦咸水提供了有力的水源保障。目前，邢家渡引黃灌區(qū)已經(jīng)成為濟(jì)南市糧食安全的重要保障，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的依托，工農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，成為濟(jì)南市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生命線、交通線、風(fēng)景線。

2 目前灌區(qū)水價(jià)及水費(fèi)計(jì)收情況

2.1 灌區(qū)水價(jià)情況

灌區(qū)現(xiàn)行水價(jià)采用1998年經(jīng)省物價(jià)局、省水利廳以魯價(jià)工發(fā)[1998]227號(hào)文件批準(zhǔn)執(zhí)行的5.5分/m3（以縣區(qū)入水口為計(jì)量點(diǎn)）。經(jīng)多年內(nèi)運(yùn)行實(shí)際測(cè)算，目前邢家渡灌區(qū)供水成本為15.9分/m3，現(xiàn)行水價(jià)只占到供水成本的36%，水價(jià)與供水成本嚴(yán)重背離，基本上是“福利水”的狀態(tài)。2008年灌區(qū)體制改革后征收的水費(fèi)使用情況為：縣鄉(xiāng)留成30%，財(cái)政統(tǒng)籌15%，黃河水資源費(fèi)18%，沉沙池占地補(bǔ)償費(fèi)10%，渠道清淤費(fèi)15%，工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)、管理費(fèi)用12%，所以即使在水費(fèi)全部到位的情況下，也只能維持管理單位簡(jiǎn)單的工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)。

2.2 水費(fèi)計(jì)收情況

灌區(qū)的管理模式為分級(jí)所有、分級(jí)管理的形式，邢家渡引黃灌溉處主要負(fù)責(zé)管理主干渠，支渠以下為縣鄉(xiāng)政府部門(mén)管理。灌區(qū)水費(fèi)征收由于受管理模式和工程情況的制約，采取委托政府部門(mén)分級(jí)計(jì)收、逐級(jí)上交的方式。當(dāng)?shù)卣话阍诿磕晗募钧準(zhǔn)蘸?，結(jié)合實(shí)際農(nóng)田灌溉用水情況，并按照山東省物價(jià)局、省水利廳、省減負(fù)辦《關(guān)于公布我省引黃灌區(qū)農(nóng)作物用水終端水價(jià)最高限價(jià)的通知》（魯價(jià)格發(fā)[2007]289號(hào)）文件規(guī)定，對(duì)農(nóng)民采取按每畝次收取的方法。濟(jì)陽(yáng)縣、商河縣終端水價(jià)最高限價(jià)分別為10.7元/畝次（其中含鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)手續(xù)費(fèi)0.54元/畝次），11.6元/畝次（其中含鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)手續(xù)費(fèi) 0.58元/畝次）。水費(fèi)的收繳采取自下而上逐級(jí)上繳的辦法。首先由農(nóng)戶交到村集體，由村交到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政部門(mén)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）交到縣（區(qū)）財(cái)政部門(mén)，縣（區(qū)）收取水費(fèi)后留下30%。上繳市財(cái)政，市財(cái)政統(tǒng)籌后轉(zhuǎn)水管單位財(cái)政賬戶。縣區(qū)留下的30%水費(fèi)用于總干渠以下縣管、鎮(zhèn)管工程的清淤和維修養(yǎng)護(hù)。但在水費(fèi)收繳過(guò)程中存在灌區(qū)內(nèi)行政單位為解決自身的財(cái)政困難，將一些不該收取的其他費(fèi)用連同水費(fèi)一起捆綁征收，造成了農(nóng)民的不理解和抵觸情緒，尤其在國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅以后，水費(fèi)成了農(nóng)民爭(zhēng)論的焦點(diǎn) 。

3 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收存在的問(wèn)題及原因分析

1）灌區(qū)工程年久失修，工程不配套，難以計(jì)量到戶到地塊。由于各級(jí)渠道損壞嚴(yán)重，水損大，其中個(gè)別地段輸水損失高達(dá)70%，特別是灌區(qū)末級(jí)渠系不配套，計(jì)量手段和量水、測(cè)水設(shè)施不完善，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)田灌溉用水計(jì)量收費(fèi)。工程形成了灌排合一的模式，灌溉基本上是出了總干渠后進(jìn)入了地下溝，成了“大鍋水”，農(nóng)戶自己用“小白龍”灌溉。調(diào)水配水難以控制和管理。因此農(nóng)業(yè)水費(fèi)只能按畝次計(jì)收，也就造成農(nóng)民用水多少，用上用不上水都必須交水費(fèi)的不合理現(xiàn)象。致使農(nóng)民用水的權(quán)利和繳費(fèi)的義務(wù)嚴(yán)重不對(duì)稱，引起群眾的不滿情緒，由此產(chǎn)生拒交水費(fèi)和上訪現(xiàn)象，激化用水戶與水管單位的矛盾。

2）灌區(qū)用水部門(mén)水利工程管理人員缺失，水利配套工程粗放型管理。由于水利體制改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站全部劃歸地方政府管轄，受地方財(cái)政制約水利站被取消或合并，許多具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的水利工作者轉(zhuǎn)行或大量流失，導(dǎo)致灌區(qū)基層水利工程管理維修養(yǎng)護(hù)差，工程狀況下降，部分淤積嚴(yán)重的渠道渠底抬高，雜草叢生，甚至與地面平行喪失基本輸水能力。由此造成供水服務(wù)不到位，農(nóng)民群眾意見(jiàn)大。

3）在灌區(qū)水費(fèi)征收過(guò)程中存在兩種矛盾，一種是層層加碼、搭車(chē)收費(fèi)和截留挪用現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)水費(fèi)成為唯一向農(nóng)民征收的費(fèi)用，也成為政府部門(mén)彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口的途徑和目標(biāo)，從而加重了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，引起群眾對(duì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收工作的嚴(yán)重不滿。另一種是地方政府財(cái)政情況較好，采取通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼水管單位或代繳灌區(qū)水費(fèi)的模式，對(duì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)行減免。此種情況在農(nóng)村產(chǎn)生的影響非常大，因此在基層聽(tīng)到群眾要求免收農(nóng)業(yè)水費(fèi)的呼聲很高，甚至部分政府官員在不了解情況的基礎(chǔ)上，也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消農(nóng)業(yè)水費(fèi)。這樣就對(duì)許多財(cái)政情況不好的地方政府征收水費(fèi)帶來(lái)相當(dāng)大的工作壓力，同時(shí)，也加大了水管單位征收水費(fèi)的困難。

4）灌區(qū)群眾農(nóng)田灌溉時(shí)間不統(tǒng)一，造成灌區(qū)灌溉用水浪費(fèi)嚴(yán)重。每年灌區(qū)引水灌溉一般根據(jù)種植農(nóng)作物實(shí)際用水情況安排3～4次，時(shí)間在20天左右。但灌區(qū)內(nèi)群眾灌溉農(nóng)田隨意性較大，何時(shí)灌溉、灌溉與不灌溉全部由群眾自己決定，加之灌區(qū)范圍大，涉及千家萬(wàn)戶，因此每條支渠都必須有水；如果支渠內(nèi)無(wú)水，即使僅涉及小部分群眾也得提閘供水，造成水資源的極大浪費(fèi)。而統(tǒng)計(jì)每家每戶的灌溉面積和灌溉次數(shù)難度太大，從時(shí)間上和人力上都實(shí)現(xiàn)不了，浪費(fèi)的水源又分?jǐn)偨o灌區(qū)各用水戶，造成廣大群眾的不理解。

5）水價(jià)偏低，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，加劇了工程老化退化。邢家渡灌區(qū)現(xiàn)在執(zhí)行的水費(fèi)價(jià)格是5.5分/m3，水價(jià)與成本嚴(yán)重倒掛，加之邢家渡灌區(qū)的農(nóng)業(yè)水費(fèi)只是計(jì)價(jià)收費(fèi)，而山東省大部分灌區(qū)征收的農(nóng)業(yè)水費(fèi)包括三個(gè)部分，即一是計(jì)價(jià)水費(fèi)，二是清淤費(fèi)，三是沉沙池區(qū)群眾生活補(bǔ)助糧。水價(jià)偏低造成維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，加劇了工程老化退化，使其不能發(fā)揮出應(yīng)有的灌溉效益。

6）引水補(bǔ)源區(qū)水費(fèi)收繳存在困難。在一個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)域內(nèi)，村與村甚至戶與戶之間的用水量懸殊非常大，靠近渠上游的引水條件較好，畝次用水量大，且用水次數(shù)多，如果按畝次限價(jià)足額征收水費(fèi)的話，這些村莊承擔(dān)不起。而處于干渠末梢且末級(jí)渠系狀況較差的村莊，每年只使用一次或幾次明水，或者這些村只能使用灌區(qū)尾水或補(bǔ)源形成的水，收取水費(fèi)難度更大。

4 完善灌區(qū)工程和規(guī)范水費(fèi)征收管理

1）抓住黨和國(guó)家高度重視農(nóng)田水利基本建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，積極爭(zhēng)取國(guó)家投資，加快灌區(qū)水利工程建設(shè)，在完成主干渠節(jié)水改造與續(xù)建配套工程的前提下，盡最大可能向灌區(qū)下游的末級(jí)渠系投入改造配套資金。末級(jí)渠系是灌區(qū)發(fā)揮效益的終端網(wǎng)絡(luò)，直接承擔(dān)向農(nóng)田配水和灌溉的任務(wù)，有著十分重要的地位和作用，既可以使灌區(qū)灌溉系統(tǒng) “上通下輸”提高水資源利用效率，減少輸水損失，確保農(nóng)田增產(chǎn)，農(nóng)民增收，也可為下一步實(shí)現(xiàn)計(jì)量供水到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到農(nóng)戶的田間地頭打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，從而徹底解決灌區(qū)供水單位與用水戶因水量無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)量而產(chǎn)生的水費(fèi)糾紛。

2）推進(jìn)農(nóng)村供水管理體制改革,彌）補(bǔ)農(nóng)業(yè)供水管理單位的缺失，健全基層水利管理單位。首先地方政府應(yīng)該恢復(fù)和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站建設(shè)，留住人才，管好用好各級(jí)水利工程，使水利工程能夠充分發(fā)揮其在服務(wù)三農(nóng)任務(wù)中的抗旱除澇功能，徹底改變現(xiàn)在水利工程有建無(wú)管的現(xiàn)象。其次積極推進(jìn)灌區(qū)末級(jí)渠系及配套設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度改革，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)所有”的原則，明確小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)。激發(fā)農(nóng)民用水戶自主管理末級(jí)渠系供水事務(wù)和工程維修的積極性，提高末級(jí)渠系的供水服務(wù)水平，增進(jìn)供水管理單位與用水戶之間的溝通和理解。

3）灌區(qū)渠系灌溉工程屬公益性事業(yè)，由國(guó)家投資建設(shè)和管理，因此農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收的主體是政府。邢家渡灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收上繳濟(jì)南市財(cái)政，由市財(cái)政根據(jù)灌區(qū)運(yùn)行需要?jiǎng)潛苜Y金，做到專(zhuān)款專(zhuān)用。但農(nóng)業(yè)水費(fèi)收繳過(guò)程是委托當(dāng)?shù)卣块T(mén)，這就要求灌區(qū)各級(jí)政府必須嚴(yán)格執(zhí)行省市部門(mén)制定的征收標(biāo)準(zhǔn)、審批程序，嚴(yán)禁超范圍征收，嚴(yán)肅征收紀(jì)律，實(shí)行農(nóng)業(yè)水費(fèi)公示制度，并加強(qiáng)票據(jù)管理，做到有章可循、有據(jù)可查。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，對(duì)于地方政府財(cái)政能力較好的用水地區(qū)政府可以把涉農(nóng)水費(fèi)變?yōu)檗D(zhuǎn)移支付，像化肥、種子、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼一樣，向農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)貼，作為種糧用水補(bǔ)助，再由農(nóng)民交到水管單位，這樣既可以將政策的負(fù)面效應(yīng)降低到最小，也可保障廣大農(nóng)民群眾剛剛形成的“用水繳費(fèi)”的水是商品的意識(shí)，促進(jìn)其節(jié)約用水的自覺(jué)性。

4）積極組織或引導(dǎo)在灌區(qū)建立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，規(guī)范農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的運(yùn)作，將灌區(qū)一家一戶無(wú)固定時(shí)間的灌溉模式，改由灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，讓農(nóng)民群眾全程參與和自主管理，使之用上明白水交上明白費(fèi)，同時(shí)也節(jié)約了大量水資源。

5）嚴(yán)格水費(fèi)使用和管理，確保水費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)用于工程的建設(shè)管理。