從古代人事制度角度解析大唐盛世的興起

方高峰,張曉連

(1.湘潭大學(xué)商學(xué)院,湖南湘潭 411105;2.山東理工大學(xué)人事處,山東淄博 255049)

從古代人事制度角度解析大唐盛世的興起

方高峰1,張曉連2

(1.湘潭大學(xué)商學(xué)院,湖南湘潭 411105;2.山東理工大學(xué)人事處,山東淄博 255049)

唐代人事制度,在指導(dǎo)思想上,在強(qiáng)化皇權(quán)的前提下,強(qiáng)調(diào)發(fā)揮統(tǒng)治集團(tuán)的集體智慧,確定“以民為本”的治道,以提升行政效率為追求目標(biāo);在選任制度上,把“得人”視為國(guó)家“致治”之根本,完善科舉制,以法律手段嚴(yán)肅官員選任;在監(jiān)管制度上,制定了比較成熟的考課法,專職監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史臺(tái)已完全擺脫行政機(jī)關(guān)的掌控,成為君主直接控制的監(jiān)察部門;在廉政制度建設(shè)上,重視廉政教育,倡導(dǎo)廉政風(fēng)氣,嚴(yán)懲腐敗,依法保證清廉,防微杜漸,從嚴(yán)監(jiān)管。唐代人事制度是大唐盛世興起的重要原因,其合理內(nèi)核仍然給我們留下了很多啟示。

人事制度;指導(dǎo)思想;選任制度;監(jiān)管制度;廉政制度

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、綜合國(guó)力逐漸提升與社會(huì)日益進(jìn)步,國(guó)人開始憧憬盛世的來(lái)臨,因此,近年來(lái)我國(guó)出現(xiàn)了一股探討歷史上盛世的熱潮,而中國(guó)歷史上的盛世時(shí)期莫過于漢、唐,而大唐盛世景象又遠(yuǎn)過于大漢。一個(gè)盛世的形成,原因是多方面的,也有許多機(jī)緣巧合,我們?cè)噲D從人事制度的角度解析大唐盛世的形成及其給我們后人的啟示。

人事制度,這是一個(gè)現(xiàn)代詞匯,古代人事制度主要是官員的管理制度,它包括人事指導(dǎo)思想、官員的選任制度、監(jiān)管制度、廉政制度、品級(jí)制度、俸祿制度等等,我們想主要從指導(dǎo)思想、選任制度、監(jiān)管制度、廉政制度等方面加以分析。

一、唐代人事制度的指導(dǎo)思想

指導(dǎo)思想無(wú)疑是人事制度的基礎(chǔ)與核心,它決定著人事制度的其它各個(gè)方面。封建王朝人事制度的指導(dǎo)思想,可以說(shuō)主要有兩方面的內(nèi)容,一是加強(qiáng)皇權(quán),二是提升統(tǒng)治效能。李唐王朝為了加強(qiáng)皇權(quán),采取了諸多措施,如削弱相權(quán),加強(qiáng)層層監(jiān)管等,可以說(shuō)唐王朝是專制主義中央集權(quán)制度強(qiáng)化的重要時(shí)期,這方面的研究成果甚多,這里不贅述。在保證皇權(quán)至高無(wú)上的同時(shí),以唐太宗李世民為首的李唐前期統(tǒng)治者也能采取措施來(lái)提升統(tǒng)治效能,其中很重要的就是重視發(fā)揮統(tǒng)治集團(tuán)的集體智慧。

(一)在強(qiáng)化皇權(quán)的同時(shí),強(qiáng)調(diào)發(fā)揮統(tǒng)治集團(tuán)的集體智慧

據(jù)《貞觀政要·政體》記載,貞觀四年(630年),唐太宗李世民和大臣們討論隋文帝是一個(gè)怎樣的皇帝,大臣蕭瑀就講隋文帝是一個(gè)兢兢業(yè)業(yè)的君主,每每天不亮就起床,太陽(yáng)下去了也忘了吃晚飯,可謂“勤勞思政”。唐太宗卻認(rèn)為,隋文帝這樣做是不對(duì)的,他不肯信任各個(gè)部門,不懂得放權(quán),什么事情都要自己決斷,雖然自己也很辛苦,但這是不合理的,也是容易出問題的。他說(shuō)“以天下之廣,四海之眾,千端萬(wàn)緒”,一個(gè)人怎么能來(lái)得及處理呢,并且,一個(gè)人一天大概能處理十件事,對(duì)錯(cuò)往往各半,處理對(duì)了的則沒問題,處理錯(cuò)了的怎么辦呢,一天有五件事處理錯(cuò)誤,這樣日積月累,國(guó)家哪有不亡之理呢?所以唐太宗認(rèn)為,凡事都應(yīng)該“百司商量,宰相籌畫,於事穩(wěn)便,方可奏行”,即任何事都應(yīng)該先讓各個(gè)部門來(lái)商量,擬出初步設(shè)想后,交由宰相集體討論,宰相們覺得可以了,再草擬決議,然后奏報(bào)皇帝批準(zhǔn)執(zhí)行。

以唐太宗為首的李唐前期統(tǒng)治者,重視發(fā)揮各級(jí)官員的作用。他們認(rèn)識(shí)到唐王朝能否鞏固與興盛,關(guān)鍵在于統(tǒng)治集團(tuán)的同心協(xié)力。唐太宗多次向臣下闡述:“朕賴公等共相輔佐”、“君臣本同治亂,共安危,若主納忠諫,臣進(jìn)直言,斯故君臣合契,古來(lái)所重。若君自賢,臣不匡正,欲不危亡,不可得也”。[1]147這里把“納忠諫”、“進(jìn)直言”,提到關(guān)系國(guó)家治亂安危的高度,又將二者視為君明、臣賢的標(biāo)準(zhǔn),只有明君、賢臣共同努力,才能保全國(guó)與家。為此,以唐太宗為首的大唐前期統(tǒng)治者,注意納諫。他們認(rèn)識(shí)到“每商量處置,或有乖疏,得人諫諍,方始覺悟。若無(wú)忠諫者為說(shuō)(悅),何由行得好事!”唐太宗就對(duì)臣下們說(shuō):“人欲自照,必須明鏡;主欲知過,必藉忠臣?！让靠词掠胁焕谌?必須極言規(guī)諫?！盵1]82又說(shuō):“公等食人之祿,須憂人之憂,事無(wú)巨細(xì),咸當(dāng)留意。今不問則不言,見事都不諫諍,何所輔弼”。[1]431唐太宗常“詔京官五品以上更宿中書內(nèi)省,每召見,皆賜坐與語(yǔ),詢?cè)L外事,務(wù)知百姓利害、政教得失焉”,[1]26玄宗統(tǒng)治前期,“求治甚切”,宰相姚崇、宋璟、盧懷慎等“敢犯顏”直諫,“同心戮力”。玄宗也能虛心納諫,姚崇所上“十事要”,玄宗皆納之,成為其施政大綱。為發(fā)揮臣僚的諫諍封駁作用,唐朝在門下省設(shè)有以規(guī)諫皇帝為專門職責(zé)的諫議大夫、左補(bǔ)闕、左拾遺等官職。唐前期出現(xiàn)了許多歷史上有名的諫臣,如唐太宗時(shí)期的魏征、唐玄宗時(shí)期的姚崇等。

為能發(fā)揮上層官僚的集體智慧,唐王朝前期在保證皇權(quán)至上的同時(shí),能對(duì)皇權(quán)加以約束,在制度上表現(xiàn)為唐初的群相制與政事堂制度。

唐朝沒有專職宰相,實(shí)行群相制,以中書省、尚書省與門下省三省長(zhǎng)官共同為相,共同論執(zhí)朝政,這樣一方面分散相權(quán),使之相互制約,便于皇帝的集權(quán)與控制;另一方面,便于發(fā)揮他們的集體智慧。從唐高祖李淵開始,創(chuàng)設(shè)政事堂制度,將宰相集體議事活動(dòng)用制度的形式固定下來(lái),并且規(guī)定宰相辦公場(chǎng)所叫政事堂。

唐制規(guī)定,宰相“午前議政于朝堂,午后理務(wù)于本司”,[2]632即每天上午都在政事堂議事,下午到自己負(fù)責(zé)的本部門處理公務(wù)。凡是重要政務(wù)或重要官員的任命,都要由宰相首先在政事堂集體討論,形成決議,具體由中書省負(fù)責(zé)起草“詔令”,門下省對(duì)之進(jìn)行審核,然后上奏皇帝,皇帝認(rèn)可后,再下發(fā)到尚書省執(zhí)行。凡是皇帝命令,都須經(jīng)政事堂討論通過,再加蓋中書門下之印,才能頒行發(fā)生效力,如果皇帝不經(jīng)政事堂議決副署、未加蓋“中書門下之印”而直接下達(dá)命令,當(dāng)時(shí)都認(rèn)為是違制的,往往不為執(zhí)行機(jī)關(guān)所認(rèn)可。如果出現(xiàn)這種情況,皇帝只能將裝詔敕的封袋由正封改為斜封,所書詔敕,不能用朱筆,只能用墨筆,以“墨敕斜封”的形式下發(fā)命令,以請(qǐng)下面承認(rèn)。唐代凡有皇帝違反政事堂制度的,都遭朝野非議。[3]91唐前期政事堂制度對(duì)皇帝權(quán)力加以約束,這在歷史上是絕無(wú)僅有的?？梢哉f(shuō)唐前期,國(guó)家的最高決策是由宰相和皇帝來(lái)共同決定的。[4]敢于發(fā)揮宰相群體的作用是“貞觀之治”與“開元盛世”得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。中唐以后,群相制與政事堂制度開始遭到破壞,其中既有藩鎮(zhèn)對(duì)相權(quán)的侵奪(使相制),又有宦官典樞密,侵奪相權(quán),造成權(quán)力機(jī)制的失衡,從而導(dǎo)致唐王朝的敗落。

(二)確定“以民為本”的治道

民本觀念是儒家的傳統(tǒng)思想,孟子即曰“民為貴,社稷次之,君為輕”。以唐太宗為首的唐朝統(tǒng)治者對(duì)此加以發(fā)展,唐太宗曾說(shuō):“天子者,有道則人推而為主,無(wú)道則人棄而不用,誠(chéng)可畏也?！盵1]34

中國(guó)自從進(jìn)入文明以來(lái),國(guó)家最高統(tǒng)治者國(guó)王或皇帝都叫天子,之所以叫天子,是因?yàn)樽哉J(rèn)其權(quán)力來(lái)自上天,他們是上天派到人間來(lái)管理百姓的,因此是神圣不可侵犯的。而唐太宗卻認(rèn)為天子是“人推而為主”,是老百姓推舉出來(lái)的,所以天子的權(quán)力是百姓賦予而不是上天賦予的,這在中國(guó)歷史上是從未有過的君權(quán)思想。[4]正因?yàn)樘熳邮抢习傩胀婆e出來(lái)的,所以如果你“無(wú)道”,老百姓當(dāng)然也可以“棄而不用”,即反對(duì)你。所以唐太宗經(jīng)常說(shuō)“君者,舟也,人者,水也;水能載舟,亦能覆舟!”這本是戰(zhàn)國(guó)時(shí)期思想家荀子說(shuō)過的話,因?yàn)樘铺诮?jīng)常把這句話掛在嘴邊,以致后人認(rèn)為這是唐太宗的名言了。載舟覆舟的原理使他對(duì)老百姓有種畏懼感。因此他經(jīng)常說(shuō)“為君之道,必須先存百姓”,[1]2做皇帝最大的道理就是要使百姓得以生存,君臣時(shí)刻要“以百姓之心為心”,[1]29就是要按照老百姓的意愿處理政事,因此必須“薄賦斂,輕租稅”,使老百姓“人人皆得營(yíng)生,守其資財(cái)”。[1]41

要做到這一點(diǎn),首先君主本人必須節(jié)欲。唐太宗曾多次說(shuō)到“夫安人寧國(guó),惟在于君。君無(wú)為則人樂,君多欲則人苦。朕所以抑情損欲,克己自勵(lì)耳”,“凡事皆須務(wù)本,國(guó)以人為本,人以衣食為本,凡營(yíng)衣食,以不失時(shí)為本。夫不失時(shí)者,在人君簡(jiǎn)靜乃可致耳”。[1]43傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)最重要的就是要不失時(shí)節(jié),而要做到不失時(shí)節(jié),最重要的就是官府必須保證輕徭薄賦,而要做到這一點(diǎn),君主本人必須簡(jiǎn)靜自律,這樣臣下才能效法,百姓負(fù)擔(dān)才能得以減輕。所以他說(shuō)“若損百姓以奉其身,猶割股以啖腹,腹飽而身斃”,“唯欲躬?jiǎng)?wù)儉約,必不輒為奢侈”,“省徭賦,不奪其時(shí),使比屋之人恣其耕稼”。[1]423因此統(tǒng)治者應(yīng)該從社稷蒼生的角度考慮,不能放縱自己的口腹之欲、聲色之欲。

為了確保輕徭薄賦,對(duì)百姓剝削有制,《唐律疏義·擅興律》總240條規(guī)定,凡“修城郭、筑堤防,興起人功,有所營(yíng)造”,都要預(yù)先申報(bào)尚書省批準(zhǔn),未經(jīng)批準(zhǔn)擅自動(dòng)工要受處罰。唐律規(guī)定,“諸有所興造,應(yīng)言上而不言上,應(yīng)待報(bào)而不待報(bào),各計(jì)庸,坐贓論,減一等”;《擅興律》總241條則說(shuō),“諸非法興造及雜徭役,十庸以上,坐贓論”。據(jù)唐律,非法興造包括兩種情況,一是法令無(wú)列的興造項(xiàng)目,二是法令上雖有列,但興造不適時(shí)的項(xiàng)目;所謂雜徭役,指非時(shí)科喚丁夫,注文說(shuō),雖是屬于為公事役使,但不是法令所允許的情況,也要同樣處罰。坐贓,這是很重的罪名,其計(jì)算幅度是價(jià)值一尺絹就要行杖刑二十,一匹則加一等,最高可處三年徒刑。如是非法賦斂,處罰更重,《戶婚律》總173條明確規(guī)定,“若非法而擅賦斂,及以法賦斂而擅加益,贓重入官者,計(jì)所擅坐贓論;入私者,以枉法論,至死者加役流”。如果所得入官,按坐贓罪論處,如果入私,則以枉法罪論處,而按唐律規(guī)定,枉法的處罰標(biāo)準(zhǔn)是,價(jià)值絹一尺,行杖刑一百,以一匹遞增,罪加一等,達(dá)到十五匹,就要處以絞刑了,這不可謂不嚴(yán)了。

從史籍來(lái)看,唐太宗基本上算是比較節(jié)欲的,特別是在他統(tǒng)治前期確實(shí)是做到去奢省費(fèi)。唐玄宗統(tǒng)治前期即開元年間,也能遵循太宗“抑欲而昌”的做法,所以這一時(shí)期百姓負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕,這是“貞觀之治”與“開元盛世”出現(xiàn)的重要前提。

(三)以提升行政效率為追求目標(biāo)

首先,精減機(jī)構(gòu)。國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)與官員人數(shù),既關(guān)涉國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān),又與政府行政效率密切相關(guān),唐朝統(tǒng)治者認(rèn)識(shí)到“當(dāng)須更并省官員,使得各當(dāng)所任,則無(wú)為而治矣”,因此,精減機(jī)構(gòu)是唐朝統(tǒng)治者追求的目標(biāo),據(jù)《通典·職官》記載,“貞觀六年,大省內(nèi)官,凡文武定員六百四十有二而已。”唐太宗時(shí)期中央官員僅有600余人,這可謂精減了?？山?jīng)過武則天的放手招官,與中宗、韋后、太平公主等的“墨敕斜封”,大量非制度化授官,官僚機(jī)構(gòu)迅速膨脹,唐玄宗繼位后,乃大肆裁減機(jī)構(gòu),《唐六典·吏部》載:“開元二十三年,敕以為諸色補(bǔ)署,頗多繁冗,停廢諸司、監(jiān)、署、府十余所,減冗散官三百余員。”為了使國(guó)家編制的嚴(yán)肅性得到維系,以刑律追究超編者的罪責(zé)?！堵氈坡伞房?1條規(guī)定,“諸官有員數(shù),而署置過限及不應(yīng)置而置,一人杖三百,三人加一等,十人徒二年”。

其次,從法律上規(guī)定公務(wù)處理期限。為了保證行政效率,唐朝法律根據(jù)公務(wù)的性質(zhì)、事務(wù)繁簡(jiǎn)及路途遠(yuǎn)近等情況,對(duì)其送達(dá)及處置規(guī)定了明確的時(shí)限,叫程限?！堵氈坡伞房?11條規(guī)定,“諸稽緩(皇帝)制書者,一日笞五十,一日加一等,十日徒一年”,“其官文書稽程者,一日笞十,三日加一等,罪止杖八十”;《職制律》總132條規(guī)定,“諸公事應(yīng)行而稽留及事有期會(huì)而違者,一日笞三十,三日加一等,過杖一百,十日加一等,罪止徒一年半”。政事沒有及時(shí)處理都將受到法律的懲處。

二、選任制度

國(guó)家的大政方針確定后,需要各級(jí)官僚去貫徹執(zhí)行,所謂道路、綱領(lǐng)、政策制定以后,“干部決定一切”,這個(gè)道理中國(guó)歷史上很多君王都是懂得的。作為一代政治家唐太宗對(duì)此更是深得其味,他多次說(shuō),“致安之本,惟在得人”,“為政之要,惟在得人,非用其人,必難致治”。[1]383明確地把“得人”視為國(guó)家“致治”之根本,在他晚年總結(jié)他實(shí)現(xiàn)大治的三條原因中,第二條即是“進(jìn)善人,共成政道”。為了更好的選拔人才,唐太宗多次要求宰相們放下其他“細(xì)碎”政務(wù),專心求訪人才,并把“銓衡人物,擢盡才良”作為選官部門工作成效的最高標(biāo)準(zhǔn)。唐太宗擇官時(shí)特別強(qiáng)調(diào),“吾為官擇人,唯才是與,茍或不才,雖親不用;如其有才,雖仇不棄”,留下了許多經(jīng)典范例,如唐太宗的叔叔李神符,貴為皇叔,又對(duì)李唐立過不少功勞,但卻缺少治國(guó)之才,因而終身得不到重用;而魏征,曾是農(nóng)民軍將領(lǐng),投奔李唐后,又曾多次勸太子李建成謀殺他,可謂是唐太宗的“昔日仇敵”,但魏征“雅有經(jīng)國(guó)之才”,故而太宗委以重任,對(duì)其所陳大事,也都能“欣然納受”。唐玄宗前期,也能做到“務(wù)在擇人,隨才授任,使百官各稱其職”,[5]6724注重人才選拔,以致王夫之感嘆“唐多能臣,前有漢,后有宋,皆所不逮”,[6]579而這正是大唐盛世形成的重要保障。

為了保證人才的選拔質(zhì)量,唐王朝在選舉制度上,完善了隋代開始的科舉制,在古代社會(huì),科舉制度應(yīng)該說(shuō)是最合理的選官制度了,它實(shí)行公開考試,擇優(yōu)錄取,標(biāo)準(zhǔn)具體,方法公平,有相當(dāng)大的開放性和競(jìng)爭(zhēng)性?？婆e制擴(kuò)大了選官范圍,能夠吸收更多知識(shí)分子參政,選官的途徑擴(kuò)大了,更有利于人才的選拔,這無(wú)疑是一大社會(huì)進(jìn)步,以致后來(lái)成為西方文官制度的淵藪。科舉考試的內(nèi)容主要是儒家經(jīng)典,而儒家經(jīng)典的知識(shí)與行政能力明顯存在著一定的差距,為此,唐代將選官與任官相分離。在唐代,科舉考試合格,一般不會(huì)立即授予官職,而只是取得任職資格,而能否任職、任何種職務(wù)必須通過吏部銓選。銓選根據(jù)職位空缺,以及職位對(duì)任職者的具體要求進(jìn)行,以職擇人。吏部的銓選考試,擇官標(biāo)準(zhǔn)有四項(xiàng):即“身、言、書、判”,“身”,即身材,要求“體貌豐偉”;“言”,即言詞,要求“言詞辯正”;“書”,即書法,要求“楷法遒美”;“判”,即公文判詞,要求“文理優(yōu)長(zhǎng)”。[2]360如果四者都達(dá)到要求,則以德行優(yōu)者先取;德行相等,則考察其才干,才干也差不多的話,則考察其勞效,即功勞。吏部銓選制在一定程度上彌補(bǔ)了科舉制的不足。

為了嚴(yán)肅官員選任,唐朝以法律手段加以規(guī)范。根據(jù)唐律,地方及京城學(xué)館每年必須按規(guī)定向國(guó)家貢舉一定數(shù)量的優(yōu)秀學(xué)生,不按規(guī)定要求貢舉,要追究刑事責(zé)任,《職制律》總92條規(guī)定,“諸貢舉非其人及應(yīng)貢舉而不貢舉者,一人徒一年,二人加一等,罪止三年”。這里主要指兩方面的內(nèi)容,一是“才堪利用,蔽而不舉”,即埋沒人才,二是“德行無(wú)聞,妄相推薦”,即不負(fù)責(zé)任的推薦品德不佳的人選,對(duì)這一點(diǎn)唐律處罰是很嚴(yán)的,“若使名實(shí)乖違(即德行乖僻)即是不如舉狀,縱使試得及弟,亦退而獲罪”,唐律把科舉考試與吏部的銓選,都統(tǒng)稱為“課試”,若“課試不以實(shí),及選官乖于舉狀,以故不稱職者,減一等”(《職制律》總91條),這方面的犯罪,不要說(shuō)是故意,即便是過失犯罪,也要追究刑事責(zé)任。

唐前期,以唐太宗為首的統(tǒng)治者實(shí)行“民本”政策,而使天下百姓能夠安居樂業(yè)的關(guān)鍵在于地方官,所以特別重視地方官的人選。唐太宗多次向臣下們說(shuō),“朕每夜恒思百姓間事,或至夜半不寐。惟恐都督、刺史堪養(yǎng)百姓以否……朕居深宮之中,視聽不能及遠(yuǎn),所委者惟都督、刺史,此輩實(shí)治亂所系,尤須得人”,[1]157“縣令尤為親民,不可不擇”,因此,他不僅親自挑選刺史,而且在屏風(fēng)上寫上地方官的姓名,早晚觀看,他們做了什么善事,寫下來(lái),做了什么惡事,也記在其名下。唐制規(guī)定,“要官兒子,少年未經(jīng)事者,不得作縣官親民”,[7]7551“凡官不歷州縣者不擬臺(tái)省”。[8]351唐玄宗前期,勵(lì)精圖治,也很重視地方官人選,他多次提到“諸刺史、縣令,與朕共治,情寄尤切”,[9]1492因此,經(jīng)常親選刺史、縣令,如有一次他親選刺史11人,有次親選縣令163人,據(jù)《新唐書·刑法制》記載,“玄宗自初即位,勵(lì)精政事,常自選太守、縣令,告誡以言,而良吏布州縣,民獲安樂。二十年間,號(hào)稱治平,衣食富足”?？梢婇_元盛世的出現(xiàn)與重視地方官人選是分不開的。

總之,唐前期,官員選任制度執(zhí)行較好,但到中、晚唐,內(nèi)有宦官專權(quán)與朋黨之爭(zhēng),外有藩鎮(zhèn)割據(jù),朝政腐敗,權(quán)貴操縱選舉的現(xiàn)象十分嚴(yán)重,到唐穆宗時(shí)期,“每歲策名,無(wú)不先定”,因此盛世也就不再了。

三、監(jiān)管制度

(一)考績(jī)制度

唐代是我國(guó)傳統(tǒng)時(shí)期考績(jī)制度的完備期,唐太宗時(shí)期制定了比較成熟的考課法。唐制規(guī)定,尚書省吏部是負(fù)責(zé)考核的中央機(jī)關(guān),有時(shí)皇帝也會(huì)直接委派朝廷大員主持?？己藰?biāo)準(zhǔn)是“四善”、“二十七最”。所謂“四善”指的是:“一曰德義有聞”,“二曰清慎明著”,“三曰公平可稱”,“四曰恪勤匪懈”,即德、慎、公、勤四字,這是對(duì)官員政治素養(yǎng)與一般品質(zhì)的共同要求,也就是“德”的標(biāo)準(zhǔn)?！岸咦睢笔恰安拧钡臉?biāo)準(zhǔn),即對(duì)各種不同官員的具體要求,它將各種官職按不同性質(zhì)分為二十七個(gè)種類,訂出各類官職的具體考核標(biāo)準(zhǔn)?？己藢?shí)行每年一小考,四年一大考,考核結(jié)果分為九等,然后據(jù)此決定官員的賞罰黜陟。唐律規(guī)定,“諸食祿之官,考在中上已上,每進(jìn)一等,加祿一季,中中者守本祿,中下已下,每退一等,奪祿一季。若私罪下中以下,公罪下下,并解現(xiàn)任,奪當(dāng)年祿,追告身”,[10]256即第五個(gè)等級(jí)的維持原有待遇,每上升一個(gè)等級(jí),增加一季俸祿,相應(yīng)的每降一個(gè)等級(jí)則要?jiǎng)儕Z一季俸祿,如果因犯私罪而定為第八等或因公罪定為第九等,都要就地免職,并取消當(dāng)年俸祿。

為了鼓勵(lì)地方官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),對(duì)州縣地方官的考績(jī),除“四善”、“二十七最”的一般標(biāo)準(zhǔn)外,戶口增減、農(nóng)田損益,也是重要的考核內(nèi)容。唐制規(guī)定,把州、縣現(xiàn)有戶口和土地各分為十分,戶口增加一分,刺史、縣令考核等級(jí)各上升一等,反之亦然。耕地增加二等,也進(jìn)一等,并且規(guī)定,戶口、土地同時(shí)增加,可以累加。[2]370-371

為了防止考課有弊,有時(shí)皇帝會(huì)臨時(shí)派員巡察各地以考核官員,同時(shí)從法制角度加以規(guī)范。唐律規(guī)定,如果考核不實(shí),要參照“貢舉不實(shí)”之罪處罰,即“一人徒一年,二人加一等,罪止三年”。

唐前期的考績(jī)制度是嚴(yán)格的,如唐太宗貞觀二十年,遣使者22人分巡各地,后根據(jù)巡視結(jié)果,升擢二十人,七人因罪賜死,數(shù)百人因不稱職而罷免。[5]6234唐玄宗前期也能堅(jiān)持嚴(yán)格考核官員,年考庸官不用至少不重用,貪官及行賄官員解職并終身不用。

唐代考核制度問題是明顯的,如“四善”太空乏,標(biāo)準(zhǔn)不易掌握,往往因人而異;同時(shí)“善”與“最”的輕重也處理不當(dāng),“最”是對(duì)官員本職業(yè)務(wù)的要求,理應(yīng)放在首位,但唐代卻輕“最”重“善”。[11]144唐律規(guī)定,無(wú)“最”而有一“善”以上,同樣可以得到中等以上的好等級(jí)。這必然導(dǎo)致官員們不在本職工作上花功夫,而致力于在“四善”這些空泛的條文上投機(jī)取巧。但唐王朝把道德與才能結(jié)合起來(lái),考課標(biāo)準(zhǔn)比較全面具體,它表明唐的考課制度已比較成熟,唐前期執(zhí)行比較嚴(yán)格,這是唐前期盛世形成的重要保障。但安史之亂后,政局混亂,考績(jī)流于形式,“自至德以來(lái),考績(jī)之司,事多失實(shí),常參官及諸州刺史,未嘗分其善惡,悉以中上考褒之”,[9]1009制度也就形成虛設(shè)了。

(二)監(jiān)察制度

唐王朝不斷加強(qiáng)監(jiān)察制度建設(shè),中國(guó)封建社會(huì)的監(jiān)察制度至此已趨于完善。一方面,專職監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史臺(tái)已完全擺脫行政機(jī)關(guān)的掌控,成為君主直接控制的監(jiān)察部門;另一方面,監(jiān)察具有多層次與多渠道,許多政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部與彼此間都有互相監(jiān)察的職能。對(duì)后世影響最大的則是監(jiān)察相對(duì)獨(dú)立原則的確立。

唐代監(jiān)察相對(duì)獨(dú)立的原則,比較集中地體現(xiàn)在御史臺(tái)的設(shè)置與監(jiān)察理論的規(guī)定上。唐朝最主要的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是御史臺(tái),御史臺(tái)下設(shè)臺(tái)院、殿院、察院,實(shí)行一臺(tái)三院制,臺(tái)院糾彈中央百官,殿院巡視京城,察院巡察地方州縣。一臺(tái)三院制,有利于皇帝的直接控制與監(jiān)察職能的統(tǒng)一發(fā)揮。御史被視為皇帝耳目,只對(duì)皇帝本人負(fù)責(zé),既不受宰相牽制,也不受御史長(zhǎng)官御史大夫的制約,由君主直接領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察御史有權(quán)參與尚書議事,以“監(jiān)其過謬”。為保障御史臺(tái)的監(jiān)察活動(dòng)不受行政機(jī)構(gòu)的干預(yù),唐朝特別規(guī)定,御史由皇帝直接頒詔任命,吏部無(wú)權(quán)過問。

為了加強(qiáng)地方監(jiān)管,唐朝皇帝時(shí)常定期或不定期地派遣使臣巡察地方州縣,依據(jù)《州郡六察法》,考查地方政績(jī)。為此,從唐中宗開始設(shè)監(jiān)察區(qū)——道,當(dāng)時(shí)將全國(guó)分為十道(后擴(kuò)展到十五道),每道由中央派遣巡按史二人,巡察各州縣。巡按史一般由御吏臺(tái)或其它中央機(jī)構(gòu)的官員充任,二年換一次。這種巡察毫無(wú)疑問也能加強(qiáng)了中央政府對(duì)地方的控制。

大唐前期,監(jiān)察制度是比較有效的,這一方面是因?yàn)橹贫缺容^完善,另一方面,是上層統(tǒng)治者能做到自我約束,執(zhí)法嚴(yán)明。唐太宗經(jīng)常講“若安天下,必先正其身,未有身正而影曲,上治而下亂者”。他經(jīng)常告誡臣下,“卿等若能小心奉法,常如朕畏天地,非但百姓安寧,自身常得歡樂”,[1]364要求上層能以身作則。唐玄宗前期,君臣也能做到法不阿親,如貴戚王仙童,是其父睿宗寵妃德妃的兄弟,竟侵暴百姓,為害一方,玄宗能排除層層障礙,將他繩之以法,加以重處。唐前期,監(jiān)察制度的有效執(zhí)行,廓清了吏治,毫無(wú)疑問也是大唐盛世形成的原因之一。

四、廉政制度建設(shè)

為政清廉是確保人事效能的前提,也是一個(gè)政權(quán)生死存亡的關(guān)鍵,因此,中國(guó)自古以來(lái)就特別重視廉政制度建設(shè)。唐王朝在廉政制度建設(shè)上也頗有建樹,這與大唐盛世的形成也是分不開的。

(一)重視廉政教育,倡導(dǎo)廉政風(fēng)氣

一個(gè)人道德情操的形成與教育是分不開的,因此中國(guó)古代特別重視對(duì)官員的品德教育,這種教育是從學(xué)校教育開始的。唐代選官制度主要是科舉制,而整個(gè)學(xué)校教育同科舉制度緊密配合。唐代法令規(guī)定,在校學(xué)生必須以儒家經(jīng)典作為基本教材,而儒家經(jīng)典傳授的是“仁、義、禮、智、信”,“忠、信、誠(chéng)、勇”,“勤、儉、節(jié)、廉”的為人之道與“斂從其薄”、“平政愛民”、“節(jié)用而愛民”的治世之道,這些圣人之言對(duì)官員早期的品德形成無(wú)疑有一定的影響。

為官之后,朝廷對(duì)官員的教育也從未停止過,唐太宗就經(jīng)常告誡群臣,“群臣若能備盡忠直,益國(guó)利人,則官爵立至。若不能以此道求榮,遂妄受財(cái)物,贓賄既露,其身亦殞,實(shí)可為笑”,“大丈夫豈得苛貪財(cái)物,以害及身命,使子孫每懷愧恥耶?”“朕嘗謂貪人不解愛財(cái)也。至如內(nèi)外官五品以上,祿秩優(yōu)厚,一年所得,其數(shù)自多。若受人財(cái)賄,不過數(shù)萬(wàn)。一朝彰露,祿秩削奪,此豈是解愛財(cái)物?規(guī)小得而大失者也”。[1](卷6363貪污受賄往往導(dǎo)致身敗名裂,子孫后代都抬不起頭來(lái),其實(shí)這是貪小便宜而吃大虧。“若徇私貪濁,非止壞公法,損百姓,縱事未發(fā)聞,中心豈不常懼?恐懼既多,亦有因而致死”。[1]362-364就算你的貪濁未被人發(fā)現(xiàn),你也會(huì)因做了虧心事而惶惶不可終日的,以致而丟了性命。勸喻百官不要因貪圖錢財(cái)而毀了身家性命。除了說(shuō)教之外,重用廉吏無(wú)疑也會(huì)直到很好的示范效果,如狄人杰、盧懷慎等,都是歷史上有名的廉吏,在唐代都得以重用,曾官至宰相。

(二)嚴(yán)懲腐敗,依法保證清廉

嚴(yán)懲腐敗是確保廉政的必要手段。唐朝是封建法制的成熟時(shí)期,懲貪之法也日漸完備,據(jù)統(tǒng)計(jì),唐律共計(jì)502 條,其中155條是關(guān)于官吏犯罪的。唐律正式確立了“六贓”的概念,《職制律》曰:“正贓唯有六色:強(qiáng)盜、竊盜、枉法、不枉法、受所監(jiān)臨及坐贓?！绷E中除強(qiáng)盜贓、竊盜贓為一般性侵犯財(cái)產(chǎn)罪外,其余的枉法贓、不枉法贓、受所監(jiān)臨贓、坐贓都是專指官吏犯贓行為的,只要違犯,必將受到懲處?！傲E”這一概念一直為后世所沿用。

對(duì)國(guó)家危害最大的莫過于那些身居要職、執(zhí)掌實(shí)權(quán)的官員,所以唐律一直把“監(jiān)臨”、“勢(shì)要”者作為監(jiān)管重點(diǎn)。所謂“監(jiān)臨”指有管轄及查處職權(quán)者,“勢(shì)要”指不一定擁有高位,但擁有實(shí)權(quán)者。唐代制訂了許多針對(duì)這類官吏的法律條文,對(duì)其犯罪,處罰比一般官員也要重得多。如對(duì)貪污罪的處罰,《賊盜律》總283條規(guī)定,“諸監(jiān)臨主守自盜及盜所監(jiān)臨財(cái)物者,加凡盜二等,三十匹絞”。所謂“監(jiān)臨主守自盜”,指官員利用職權(quán)侵吞自己執(zhí)掌管理的政府財(cái)產(chǎn);“盜所監(jiān)臨財(cái)物”,指官員侵盜自己管轄區(qū)下民眾的財(cái)物。這種貪污罪,比一般盜竊罪,加重二等處罰,價(jià)值達(dá)三十匹絹就要處以絞刑,刑罰不可謂不重了。對(duì)受賄罪的處罰,《職制律》總138條規(guī)定,“諸監(jiān)臨主司受財(cái)而枉法者,一尺杖一百,一匹加一等,十五匹絞;不枉法者,一尺杖九十,二匹加一等,三十匹加役流。”“監(jiān)臨主司”只要受賄了,即便沒有枉法,價(jià)值一尺絹,就要杖九十,三十匹就要處以僅次于死刑的流放了;如果受賄而枉法了,達(dá)十五匹就要處以絞刑了。

對(duì)官場(chǎng)的請(qǐng)托之風(fēng),唐代法律也是禁止的,對(duì)當(dāng)權(quán)者的請(qǐng)托更是嚴(yán)懲,《職制律》總135條規(guī)定,監(jiān)臨勢(shì)要為人囑請(qǐng)者,不管主司是否答應(yīng)你的請(qǐng)托,都要杖一百,而主司沒有答應(yīng)免于處罰,即便答應(yīng)了,也只杖五十;而一般的請(qǐng)托,如果主司沒有答應(yīng)就免于處罰。如果接受他人財(cái)物為人請(qǐng)托,罪責(zé)更重,總136條說(shuō),“諸受人財(cái)而為請(qǐng)求者,坐贓論加二等,監(jiān)臨勢(shì)要準(zhǔn)枉法論”。同樣的罪名,但監(jiān)臨勢(shì)要的處罰要重多了。

對(duì)勒索與搜刮百姓財(cái)產(chǎn)之犯罪,唐代法律也是嚴(yán)懲的?！堵氈坡伞房?48條規(guī)定:“諸因官挾勢(shì)及豪強(qiáng)之人乞索者,坐贓論減一等;將送者,為從坐”,對(duì)官員搜括轄區(qū)內(nèi)民眾財(cái)物送給別人,即使自己未得財(cái),也得處罰,總145條規(guī)定,“雖不入已,以受所監(jiān)臨財(cái)物論”。

對(duì)私自役使轄區(qū)人丁,唐律也有具有的懲治條文,《職制律》總143條規(guī)定,“諸監(jiān)臨之官,私役所監(jiān)臨,各計(jì)庸,以受所監(jiān)臨財(cái)物論”。官員私人役使轄區(qū)人丁,要計(jì)算工值,每個(gè)工價(jià)值三尺絹,然后按“受所監(jiān)臨財(cái)物”罪論處。

對(duì)政府的工程項(xiàng)目,其所需要的財(cái)物、用料及人工都要從實(shí)預(yù)算,預(yù)算不實(shí)或上報(bào)不實(shí)都要被追究,《擅興律》總240條規(guī)定:“即料請(qǐng)財(cái)物及人功多少違實(shí)者,笞五十,若事已損費(fèi),各并計(jì)所違,贓庸重者,坐贓論減一等”。預(yù)算只要有違實(shí)的行為就得杖五十,如果數(shù)額較大,坐贓刑罰重于笞五十的,則按計(jì)值坐贓的辦法減一等論處。

(三)防微杜漸,從嚴(yán)監(jiān)管

嚴(yán)禁收受部屬財(cái)物。唐律規(guī)定,“受所監(jiān)臨財(cái)物”,即收受部屬財(cái)物,這也是犯罪?！短坡墒枇x·職制律》總140規(guī)定:“諸監(jiān)臨之官,受所監(jiān)臨財(cái)物者,一尺笞四十,一匹加一等,八匹徒一年,八匹加一等;五十匹流二千里”,只要接受了部屬財(cái)物就是犯罪。這種非法收受財(cái)物,不但官員在職時(shí)不能做,即便官員去職之后,“家口未離本任所”而“受舊官屬、士庶”之“饋與”也是犯罪(總147條),在收受財(cái)物的品種上,總144條規(guī)定,“監(jiān)臨之官,受(宰殺的)豬羊供饋”或“酒食、瓜果之類”也是犯罪,要以“坐贓”論處,大到豬、羊肉,小到酒菜飯食、瓜果,可謂巨細(xì)無(wú)遺。

禁止官員從事商業(yè)活動(dòng)。唐律規(guī)定,官員不得經(jīng)商,如果自己經(jīng)商必須先辭職,即便同居共財(cái)?shù)摹按蠊Α币陨系挠H屬經(jīng)商,也要求去職;[10]206不得在轄區(qū)從事放貸、置買田地、建造碾坊等經(jīng)營(yíng)活動(dòng),[10]795違者都要受到懲治,如官員在轄區(qū)買賣得利,“計(jì)利,以乞取監(jiān)臨財(cái)物論”(《職制律》總142條),比非法收受部下財(cái)物罪再加重一等。

唐王朝前期,廉政制度建設(shè)是比較成功的,唐太宗“深惡官吏貪濁,有枉法受賄者必?zé)o赦免”,使得“官吏多自清謹(jǐn)”,“法制井然,無(wú)人敢犯”,“王公、妃主之家,大姓豪猾之伍,皆畏威屏跡,無(wú)敢侵欺細(xì)人”。[1]52玄宗開元年間,也能罰不阿親,吏治清明,至開元二十五年,全國(guó)一年處以死刑者僅58人,廉政制度建設(shè)正是大唐盛世形成的重要原因之一。

唐代人事制度在當(dāng)時(shí)應(yīng)當(dāng)算是嚴(yán)密和完備的,但是專制主義中央集權(quán)制度下,權(quán)力高中集中,人為因素影響很大,人治往往大于法治,許多情況下真正起作用的不是制度而是帝王或上司的意志,以致無(wú)法保證人事制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn),往往政隨人息。大唐締造者之一的唐太宗是歷史上有名的明君,其“貞觀之治”成千古絕唱,但到其晚年,也“漸不克終”,人事制度屢遭破壞,正如魏征所上《十漸不克終疏》所言。從高宗到玄宗,政局有過幾次大的變化,武則天當(dāng)政時(shí)期,曾大量非制度化除授官吏,告密酷刑之風(fēng)四起。但武則天打擊的主要是反對(duì)她的上層政治勢(shì)力,人事制度大體也還能運(yùn)作,唐朝也就能維持上升局面。中宗、睿宗時(shí)期,韋后、太平公主等執(zhí)掌朝政,“墨敕斜封”盛行,人事制度破壞殆盡,吏治松弛,社會(huì)動(dòng)蕩。玄宗即位后,勵(lì)精圖治,整飭吏治,任用賢臣,淘汰冗官,人事制度又得以較好執(zhí)行,開元年間,經(jīng)濟(jì)繁榮,社會(huì)穩(wěn)定,唐朝達(dá)到極盛。[12]但到了天寶年間,玄宗從勵(lì)精圖治走向怠惰逸樂,政事不修,人事制度又無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn),吏治迅速走向敗壞。楊貴妃兄楊國(guó)忠一身兼數(shù)職,“軍國(guó)之務(wù),決于私家,事務(wù)責(zé)成胥吏,賄賂公行”,安祿山、史思明趁機(jī)作亂,安史之亂后,唐朝盛世不再,開始走向衰落,可以說(shuō)人事制度能否正常運(yùn)轉(zhuǎn),關(guān)系到大唐盛世興衰。

五、啟示

唐代人事制度是封建專制主義中央集權(quán)制度下的產(chǎn)物,但其合理內(nèi)核仍然給后人留下了很多啟示,現(xiàn)略談一二。

第一,在人事指導(dǎo)思想上,唐太宗將“民本”觀念發(fā)揮到了極至。統(tǒng)治者“有道則人推而為主,無(wú)道則人棄而不用”,這種載舟覆舟理論,使他對(duì)百姓產(chǎn)生一種敬畏感。因此,施政必須“先存百姓”,“若損百姓以奉其身,猶割股以啖腹,腹飽而身斃”,“小心奉法”,“不敢縱逸”,為了天下蒼生百姓,不敢縱欲。我們現(xiàn)在倡導(dǎo)的是“執(zhí)政為民”理念,權(quán)為民所用,利為民所謀,這是古代民本觀念不能望其項(xiàng)背的。但勿庸諱言,這種敬畏百姓、“先存百姓”、克制自己欲望的思想仍然是值得各級(jí)官員特別是當(dāng)權(quán)者們深思的。

第二,肅貪方面,唐律規(guī)定十分嚴(yán)密,今天仍有不少借鑒意義。如唐律規(guī)定,貪贓即懲。作為政府官員,只要非法接受他人財(cái)物,哪怕小至飯菜、瓜果之類,也不管你是不是利用職務(wù)之便,只要價(jià)值一尺絹以上,就要受到法律的懲罰,而我們現(xiàn)在受賄罪的規(guī)定要寬松得多。從起刑點(diǎn)來(lái)說(shuō),唐律規(guī)定無(wú)論平民盜竊還是官吏受賄,兩者都以非法占有價(jià)值一尺絹的數(shù)量作為量刑的起點(diǎn),這一定程度上體現(xiàn)了法律的平等原則。從量刑的幅度來(lái)說(shuō),唐律規(guī)定官吏非法侵吞財(cái)物比一般的盜竊處罰要重得多,官員收受價(jià)值一尺絹的財(cái)物,即便不枉法,也要杖九十,二匹罪加一等,三十匹處流放;如果受財(cái)而枉法了,則要一尺杖一百,一匹加一等,十五匹處絞刑;一般平民的盜竊行為,一尺杖六十,五十匹才處以流放。而我國(guó)目前法律,貪污、受賄、巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪的起刑點(diǎn)比盜竊罪的起刑點(diǎn)要高得多,量刑的幅度也要輕得多。對(duì)官員非法占有財(cái)物處理的寬松總體上來(lái)說(shuō)是不利于打擊腐敗的。

第三,提升人事效率方面,唐代對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制有嚴(yán)格的規(guī)定,對(duì)超編的責(zé)任人要追究刑事責(zé)任。唐律規(guī)定,超員一人,就要杖三百,超過十人,就要處徒刑二年。我國(guó)目前機(jī)構(gòu)臃腫的問題雖有所改善,但仍未得到根治,原因是多方面的,但對(duì)相關(guān)責(zé)任人的懲罰力度不夠也應(yīng)該是重要原因之一。同時(shí),唐代對(duì)政務(wù)的處理都有具體的時(shí)間期限,過期都要受到法律懲治。這對(duì)解決我國(guó)目前有些部門與官員辦事拖沓的作風(fēng)有一定的借鑒意義。

第四,官場(chǎng)請(qǐng)托之風(fēng)自古就是官場(chǎng)惡習(xí),影響至今,危害極大。唐代對(duì)說(shuō)情請(qǐng)托之風(fēng)是采取法律手段加以遏制的。唐律規(guī)定,請(qǐng)托至少杖五十,如果是權(quán)要請(qǐng)托,至少杖一百。如果收受他人財(cái)物而請(qǐng)托,則處罰更重,一般官員按坐贓罪加二等,權(quán)要?jiǎng)t要按枉法罪論處,即受財(cái)價(jià)值絹一尺杖一百,一匹加一等,十五匹處絞刑。而我們目前對(duì)這種請(qǐng)托之風(fēng)雖然也明令禁止,但作為明顯不足,能否將之納入法制軌道至少可以作為一個(gè)思考方向。

第五,選官制度上,唐制規(guī)定,推薦的官員如果有品德問題,不要說(shuō)是故意,即便是過失,推薦者也是要負(fù)法律責(zé)任的。而我國(guó)目前經(jīng)常出現(xiàn)一些有問題的官員“帶病”提拔,而后成為大貪,給黨和國(guó)家造成重大影響的現(xiàn)象,這與對(duì)推薦者的處理不嚴(yán)是分不開的。

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(責(zé)任編輯 劉迎秋)

K242

A

1672-0040(2010)02-0047-06

2010-03-10

方高峰(1965—),男,湖南安化人,湘潭大學(xué)商學(xué)院副教授、歷史學(xué)博士后,主要從事中國(guó)史研究。