美國金融監(jiān)管缺陷成因的新制度經(jīng)濟學解釋

王 勇

(遼寧大學 法學院,遼寧 沈陽 110036)

美國金融監(jiān)管缺陷成因的新制度經(jīng)濟學解釋

王 勇

(遼寧大學 法學院,遼寧 沈陽 110036)

次貸危機暴露了美國金融監(jiān)管存在巨大缺陷。該缺陷的成因一般解釋為法律的滯后性和制度變遷的時滯。但是,美國金融監(jiān)管機構(gòu)對待金融監(jiān)管缺陷漠然的態(tài)度表明金融監(jiān)管缺陷的形成實際上是一種制度長期供給不足,新制度經(jīng)濟學制度變遷理論能夠?qū)ζ涑梢蜻M行充分解釋。

美國;金融監(jiān)管;缺陷;制度變遷;供給不足

一、美國金融監(jiān)管缺陷成因

美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制是聯(lián)邦縱向監(jiān)管與各州橫向監(jiān)管并存,功能性監(jiān)管與機構(gòu)性監(jiān)管混合的雙層多頭網(wǎng)狀金融監(jiān)管體制。其缺陷突出表現(xiàn)為監(jiān)管領(lǐng)域的重疊和空白同時存在、各監(jiān)管機構(gòu)之間監(jiān)管信息溝通不暢[1]。目前,對美國金融監(jiān)管缺陷成因較為普遍的認識是現(xiàn)行金融監(jiān)管制度落后于金融創(chuàng)新的實踐,也就是存在法律的滯后性和制度變遷的時滯。

法理學認為法律的缺陷之一是它的滯后性。當法律對已經(jīng)發(fā)生變化的社會生活不能有效調(diào)整,不能有效地解決社會問題時,法律就要進行創(chuàng)設或修改。立法機關(guān)發(fā)現(xiàn)問題并對法律進行創(chuàng)設或修改需要一個時間段,這一時間段使法律產(chǎn)生了滯后性。新制度經(jīng)濟學認為,制度變遷過程存在時滯現(xiàn)象,即人們從認知制度非均衡、發(fā)現(xiàn)潛在利潤的存在到實際發(fā)生制度變遷之間存在一個較長的時期和過程[2]。

法律的滯后性和制度變遷的時滯理論固然可以恰當解釋立法落后于實踐的現(xiàn)象,但分析美國金融監(jiān)管機構(gòu)對待金融監(jiān)管缺陷的態(tài)度可以看出,美國金融監(jiān)管缺陷的成因并不能完全歸因于金融監(jiān)管制度落后于金融創(chuàng)新,法律滯后性理論和制度變遷的時滯理論對美國金融監(jiān)管機構(gòu)的行為不能給予充分解釋。無論是法理學上的滯后性還是新制度經(jīng)濟學上的時滯,它們都存在一個合理期間,這個期間的長短是可以被粗略計算出來的,它由制度變遷過程所需的時間決定。在法律制度的構(gòu)建中,它體現(xiàn)為整個立法程序所需的時間。但從美國多年的狀況來看,美國議會及金融監(jiān)管部門面對金融監(jiān)管的缺陷,并未采取有效措施進行完善。以次貸危機為例,早在2000年,美國前聯(lián)邦儲備委員會委員愛德華.葛蘭里奇就已經(jīng)向當時的美聯(lián)儲主席格林斯潘指出了快速增長的居民次級住房抵押貸款可能造成的風險,希望美國有關(guān)監(jiān)管當局能夠“加強這方面的監(jiān)督和管理”。2007年他又揭示出美國的金融監(jiān)管存在著嚴重的空白和失控問題[3]。盡管2008年3月29日美國財政部公布了一份旨在對金融監(jiān)管體系進行結(jié)構(gòu)性改革的計劃《美國金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍圖》,但該藍圖并非針對次貸危機制定,其中既包括加強監(jiān)管的成分也包括放松監(jiān)管的成分[4]。藍圖并非法律文件,只是一種規(guī)劃建議,由于其中涉及眾多監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力的重新分配,它的實施必將是一個漫長的過程。

上述的例證一方面說明美國金融監(jiān)管存在缺陷需要改進,另一方面也說明美國金融監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)認識到風險和缺陷。但面對金融監(jiān)管落后于次級抵押貸款證券化這種金融衍生品的狀況,金融監(jiān)管機構(gòu)卻遲遲未采取行動。法律滯后性和制度變遷時滯難以對這種行為作出充分解釋。

二、新制度經(jīng)濟學對美國金融監(jiān)管缺陷成因的解釋

新制度經(jīng)濟學的制度變遷動因理論以制度的供給和需求為中心展開。制度變遷的需求就是人們對效益更高的新制度的需求。制度變遷的供給就是一種新制度的“生產(chǎn)者”在制度變遷收益大于制度變遷成本的情況下設計和推動制度變遷的活動,它是制度變遷的生產(chǎn)者供給愿望和能力的統(tǒng)一。制度變遷的供給與需求在數(shù)量上并不總是一致的,也存在供過于求和供不應求的現(xiàn)象,即制度的均衡和非均衡。制度均衡是指在影響人們的制度變遷需求和供給因素一定時,制度變遷的供給適應制度變遷需求、制度安排不再變動的一種相對靜止狀態(tài);制度非均衡是指人們對現(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足,意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)。之所以出現(xiàn)不滿意或不滿足,是由于現(xiàn)行制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu),出現(xiàn)了一個新的盈利機會,這時就會產(chǎn)生新的潛在的制度變遷供給,并造成潛在的制度變遷需求大于原有制度變遷需求,潛在制度變遷供給大于實際制度變遷供給。制度非均衡分為制度供給不足和制度供給過剩。前者指制度的供給不能滿足社會對新制度的需求從而導致制度真空的存在或低效制度不能被取代,分為短期供給不足和長期供給不足[5]288-290。

制度的短期供給不足是制度變遷過程中的一種常態(tài),“短期”就是從認識變遷條件和發(fā)現(xiàn)變遷機會到完成制度變遷這一過程所需的時間,即制度供給時滯。短期供給不足不會影響制度最終變遷。制度的長期供給不足是指制度的供給長期不能滿足社會對新制度的需求從而導致制度真空的存在或低效制度的持久不能被替代,它對社會制度變遷產(chǎn)生極大阻礙。從美國來看,現(xiàn)行金融監(jiān)管制度存在缺陷,在某些領(lǐng)域無法起到有效監(jiān)管的作用,形成一種監(jiān)管低效、甚至監(jiān)管真空的狀態(tài)。這種低效、真空的監(jiān)管長期不能得到變革,不能被效率更高的監(jiān)管制度所取代,就形成了適應美國金融業(yè)發(fā)展的監(jiān)管制度長期供給不足的狀態(tài)。以諾斯為代表的新制度經(jīng)濟學家對影響制度供給的因素進行了研究,其中的一些因素能夠充分解釋美國金融監(jiān)管缺陷長期存在的原因。

新制度經(jīng)濟學認為,在制度變遷的供給過程中,憲法秩序和規(guī)范性行為準則、制度設計的成本和實施新安排的預期成本、社會科學知識的進步和制度選擇集的改變、上層決策者的凈利益是制度變遷供給者主要考慮的因素,直接影響著新制度能否及時供給[5]283。從美國的現(xiàn)狀來看,制度設計、實施成本和上層決策者的凈利益即金融監(jiān)管機構(gòu)的既得利益是促使有效監(jiān)管制度長期供給不足,阻礙金融監(jiān)管制度變遷的主要原因。

1.金融監(jiān)管的制度設計和實施成本

制度變遷的供給是有成本的,它的基本原則是制度變遷的收益大于制度變遷的成本。按照新制度經(jīng)濟學分析,制度變遷的成本至少包括規(guī)劃設計并組織實施的費用、清除舊制度的費用、消除變遷阻力的費用、制度變遷造成的損失和隨機成本。由于美國金融監(jiān)管機構(gòu)推行的大部分政策和法制都具有強制性,因此,組織實施、清除舊制度和消除變遷阻力的費用較低,制度變遷的成本主要集中在制度的規(guī)劃設計中。美國是當今世界金融創(chuàng)新最為發(fā)達的國家,金融衍生工具極為豐富,金融業(yè)務極端復雜。設計出對如此復雜的金融業(yè)務進行有效監(jiān)管的制度并非易事,需要大量的人力資源安排。如果監(jiān)管制度最終以法律的形式出臺,還需要經(jīng)過立法程序,需要支付更多成本。

此外,金融監(jiān)管制度變遷還存在機會成本。金融監(jiān)管機構(gòu)放棄現(xiàn)行制度而實行新制度就會產(chǎn)生機會成本。從次貸危機爆發(fā)前美國的經(jīng)濟繁榮狀況來看,這個機會成本是巨大的。2001年,美國經(jīng)濟陷入衰退。為了刺激本國經(jīng)濟,美國金融監(jiān)管機構(gòu)實施寬松的貨幣政策,放松監(jiān)管。從短期來看,這種監(jiān)管制度是成功的,既滿足了金融機構(gòu)追求效益最大化的要求,拉動全美經(jīng)濟增長,表面上也未對金融體系的安全和運行造成影響,達成了“共贏”局面。盡管金融監(jiān)管依然存在種種缺陷,但在這種情況下若實行金融監(jiān)管制度改革,必然會影響國內(nèi)持續(xù)的經(jīng)濟增長,產(chǎn)生巨大的正機會成本。因此,監(jiān)管機構(gòu)在相信金融系統(tǒng)風險可控并對國內(nèi)經(jīng)濟有良好預期的前提下,更樂于沉溺于經(jīng)濟的虛假繁榮而怠于進行改革。

2.監(jiān)管各機構(gòu)的既得利益

新制度經(jīng)濟學認為上層決策者的凈利益影響制度供給。上層決策者的凈利益與社會的凈利益有時是不一致的。當制度變遷使上層決策者的凈利益和社會的凈利益同時增長時,上層決策者會更趨向于推進制度變遷;當制度變遷使上層決策者的凈利益與社會的凈利益不一致時,盡管制度變遷有益于社會凈利益的增長,但卻有損于上層決策者的凈利益,此時上層決策者更傾向怠于推進制度變遷,導致有效制度長期供給不足。美國有效金融監(jiān)管制度長期供給不足即屬于此種情形。

雙層多頭的金融監(jiān)管體制決定美國國內(nèi)多家金融監(jiān)管機構(gòu)并存。在聯(lián)邦層面上,美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)管署、聯(lián)邦存款保險公司三家機構(gòu)共同負責對商業(yè)銀行監(jiān)管;證監(jiān)會、商品期貨交易委員會、美國投資者保護公司三家機構(gòu)共同負責對證券機構(gòu)和證券期貨市場監(jiān)管;信用合作社監(jiān)管局負責對信用合作社的監(jiān)管;儲蓄信貸會監(jiān)管局負責對儲貸會的監(jiān)管。監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力配置各不相同,監(jiān)管權(quán)力的大小直接決定各機構(gòu)在監(jiān)管體制中的地位和經(jīng)濟利益。金融監(jiān)管的制度變遷雖有利于彌補監(jiān)管制度的缺陷,但制度變遷涉及監(jiān)管權(quán)力的重新配置,這必然會觸動相關(guān)機構(gòu)的利益,因此,各監(jiān)管機構(gòu)出于維護現(xiàn)存利益的考慮,可以以犧牲社會凈利益為代價,怠于甚至阻撓制度變遷。以美國財政部于2008年3月29日公布的《美國金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍圖》為例。該藍圖較為系統(tǒng)全面地闡述了美國金融監(jiān)管存在的問題以及金融監(jiān)管的改革方向,它的順利實施將有利于彌補目前金融監(jiān)管的缺陷。但從其具體內(nèi)容看,美國現(xiàn)有的許多監(jiān)管機構(gòu)將被裁撤、拆分、合并和削權(quán),是金融監(jiān)管權(quán)力在各金融監(jiān)管部門之間的重新分配。例如藍圖的中期建議,為了消除美國監(jiān)管制度中的重疊,提高監(jiān)管的有效性,要求將各州保險業(yè)監(jiān)管等職權(quán)收歸聯(lián)邦機構(gòu)統(tǒng)一負責,成立隸屬于財政部的保險業(yè)監(jiān)管辦公室,解決保險業(yè)只由各州監(jiān)管的問題,統(tǒng)一對全美保險業(yè)進行監(jiān)管,這種調(diào)整無疑會侵犯地方管理權(quán),遭到地方監(jiān)管部門的反對。另外,隨著期貨貿(mào)易的擴大,現(xiàn)實市場的實物商品交易大大減少,減少和收斂證券以及期貨市場十分必要,而且對于期貨和證券市場的統(tǒng)一監(jiān)督和管理也變得非常重要,因此中期計劃將美國商品期貨交易委員會和證券交易委員會合并,對期貨和證券行業(yè)提供統(tǒng)一的監(jiān)管。對這一計劃,證券交易委員會表示贊同,而商品期貨交易委員會則持反對意見。

3.上層決策者——美國的既得利益

美國是當今世界頭號強國,它能夠在很大程度上主導世界經(jīng)濟。如果把全球經(jīng)濟利益看做社會凈利益,則美國的經(jīng)濟利益就是上層決策者的凈利益。如果美國的制度變遷有利于改善全球經(jīng)濟卻有損于美國的經(jīng)濟利益,那么作為上層決策者的美國則不會熱衷于制度變遷。

美國的金融創(chuàng)新發(fā)展迅速,近年來金融衍生品大量涌現(xiàn)。在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下,各金融機構(gòu)紛紛熱衷冒風險大量投資于金融衍生品市場。金融監(jiān)管機構(gòu)基于金融效率、繁榮美國經(jīng)濟和維護美國全球經(jīng)濟霸權(quán)的考慮,鼓勵甚至縱容金融機構(gòu)的行為而低估了其中的風險。這樣,監(jiān)管與被監(jiān)管雙方可以實現(xiàn)“利益共贏”。但是,美國的經(jīng)濟增長是以向全球輸出風險為代價的,形成了“利益美國獨享、風險全球買單”的局面。美國金融監(jiān)管改革自然有利于降低全球金融系統(tǒng)風險,增加全球社會凈利益,但這將以犧牲上層決策者美國國內(nèi)的金融效率和全民“利益”為代價,因此,作為上層決策者的美國自然不會傾向于針對監(jiān)管缺陷進行改革,導致有效金融監(jiān)管制度長期供給不足。

三、結(jié) 語

以新制度經(jīng)濟學制度變遷理論進行分析,造成美國金融監(jiān)管缺陷的根本原因不在于金融監(jiān)管制度的變遷滯后,而在于金融監(jiān)管機構(gòu)本身。美國的金融監(jiān)管缺陷是由于其金融監(jiān)管機構(gòu)顧及制度變遷的成本、維護自身既得利益和為了保持美國在全世界的經(jīng)濟霸權(quán)地位而造成的。

[1] 楊松.美國金融危機引發(fā)的法律思考[J].遼寧大學學報:哲學社會科學版,2009(1):141-145.

[2] 黃少安.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學導論[M].濟南:山東人民出版社, 1995:363-365.

[3] 廖岷.次貸危機下美國對于金融監(jiān)管的最新反思[J].中國金融,2008(7):64-66.

[4] 馬小寧.美國金融監(jiān)管藍圖引發(fā)爭議[N].人民日報,2008 -04-03(06).

[5] 袁慶明.新制度經(jīng)濟學[M].北京:中國發(fā)展出版社, 2005.

Explanation on Causes of United States Financial Regulation Defect with New Institutional Economics

WAN G Yong
(School of Law,Liaoning University,Shenyang 110036,China)

The sub-prime crisis has exposed huge flaws in U.S.financial regulation.The causes of the defect are generally attributed to legal lag and institutional change delay.Whereas the indifference of U.S. financial regulators on defect demonstrates the real caucus of the defect is long-term supply shortage of system.Institutional change theory can explicate it well.

United States;financial regulation;defect;institutional change;supply shortage

DF 962

A

【責任編輯 劉曉鷗】

1008-9225(2010)04-0091-03

2010-04-08

國家社會科學基金青年項目(04CFX009)。

王 勇(1982-),男,遼寧黑山人,遼寧大學博士研究生。