完善農(nóng)地制度,促進農(nóng)民增收
——基于制度生命周期理論視角

柯龍山

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,福建 福州 350108)

完善農(nóng)地制度,促進農(nóng)民增收
——基于制度生命周期理論視角

柯龍山

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,福建 福州 350108)

從制度經(jīng)濟學(xué)角度,將制度作為增加農(nóng)民收入的關(guān)鍵變量。同時以與農(nóng)民關(guān)系最為緊密的農(nóng)地制度為切入點,應(yīng)用制度生命周期理論,探討農(nóng)地制度變遷與農(nóng)民增收關(guān)系。論證農(nóng)地制度的發(fā)展和完善對農(nóng)民增收起關(guān)鍵性作用,要不斷修正和完善農(nóng)地制度,在延續(xù)其生命周期的同時,增強農(nóng)民增收的可持續(xù)性。

農(nóng)地制度;農(nóng)民增收;制度生命周期

黨的十七屆三中全會以及此后的中央經(jīng)濟工作會議和農(nóng)村工作會議、中央一號文件、政府工作報告都一再強調(diào)穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,為農(nóng)村土地制度注入新的活力,延續(xù)了其自身的生命周期,也增強了農(nóng)民增收的可持續(xù)性。

一、農(nóng)地制度創(chuàng)新:農(nóng)民增收的關(guān)鍵變量

1.制度創(chuàng)新對農(nóng)民增收的作用

制度學(xué)派拋棄了發(fā)展經(jīng)濟理論研究中制度給定的前提,把制度因素作為內(nèi)生變量納入分析之中,以說明制度安排對經(jīng)濟發(fā)展的重大影響[1]。制度創(chuàng)新是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵,對促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,促進農(nóng)民增收應(yīng)起到關(guān)鍵性作用。首先,制度創(chuàng)新可以調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系,不斷釋放農(nóng)村生產(chǎn)力。其次,制度創(chuàng)新可以優(yōu)化農(nóng)村資源的有效配置。再次,制度創(chuàng)新可以激發(fā)農(nóng)民增收積極性。

2.農(nóng)地制度創(chuàng)新對農(nóng)民增收的影響

農(nóng)地制度是影響農(nóng)民增收的關(guān)鍵性因素。土地作為農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素,是農(nóng)民生存的根本,是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。

新中國建立后,社會制度實現(xiàn)了根本變革,土地制度的變革解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,實現(xiàn)了農(nóng)民收入的較快增長。但是總體上中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入在改革開放前的很長時間是停滯不前的。1979—1984年是新中國成立后我國農(nóng)民收入增長最快的時期。農(nóng)民人均純收入由134元增加到335元,扣除物價上漲因素,年均實際增長14.8%。其中家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行極大地激發(fā)出農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力和農(nóng)民的創(chuàng)造力,農(nóng)民收入快速增長。在該時期農(nóng)民收入的增長中,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制作貢獻率為46.89%,遠遠高于農(nóng)產(chǎn)品價格的提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素價格的降低等其他因素所作的貢獻。1985年之后農(nóng)民收入增幅開始下降,在1992—1997年間,由于農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)整,農(nóng)民收入和消費都獲得了一定程度的增長,但1997年以后,由于農(nóng)產(chǎn)品價格下降,農(nóng)民人均純收入增幅從1996年的9%下降到2000年的2.1%,出現(xiàn)了改革開放以來首次連續(xù)下滑的現(xiàn)象。如果考慮到地區(qū)間不平衡,有些地區(qū)的農(nóng)民收入甚至是負增長[2]。雖然國家政策一再向農(nóng)村傾斜,2000年以后農(nóng)村經(jīng)濟出現(xiàn)了恢復(fù)性增長,但與城市相比,差距不斷擴大,農(nóng)村經(jīng)濟低效運作,農(nóng)民增收困難。

二、制度生命周期的終結(jié):傳統(tǒng)農(nóng)地制度下農(nóng)村經(jīng)濟的低效運作與農(nóng)民增收困難

制度創(chuàng)新并不是一勞永逸的,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立并不意味著農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的終結(jié)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,促進農(nóng)民增收上作出了重大貢獻并展現(xiàn)了巨大的實績。然而,隨著市場經(jīng)濟而來的成本——收益結(jié)構(gòu)的變化,家庭聯(lián)產(chǎn)承包制自身的收益實現(xiàn)功能或效率增長機制也日漸弱化,表現(xiàn)為農(nóng)村經(jīng)濟的低效運作與農(nóng)民增收困難。

農(nóng)民增收的思路主要有兩條:一條是農(nóng)業(yè)內(nèi)的,即通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營來實現(xiàn)增收。一條是農(nóng)業(yè)外的,即在持續(xù)經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提下,通過剩余勞動力的轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)農(nóng)民增收。然而,我國傳統(tǒng)的農(nóng)地制度既難以獲取農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效應(yīng),對農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移也存在著制度約束[3]。

1.土地產(chǎn)權(quán)模糊,主體缺位

我國傳統(tǒng)的農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)界定模糊,集體所有權(quán)被虛置,主體缺位。作為最主要的產(chǎn)權(quán)主體的農(nóng)民家庭,在傳統(tǒng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度下卻處于最為不利的地位,沒有成為獨立的具有經(jīng)濟人格的產(chǎn)權(quán)主體,沒有享有土地處分權(quán)的充分權(quán)利。農(nóng)民的土地所有者權(quán)益弱化,一方面使得農(nóng)民顧慮政策性風(fēng)險不愿意向土地投資,另一方面也導(dǎo)致農(nóng)村種糧能手大規(guī)模經(jīng)營土地的積極性受挫。

2.土地流轉(zhuǎn)機制的不規(guī)范和不完善

自20世紀80年代后期以來,國家放松了對土地管理的限制,允許和提倡土地流轉(zhuǎn)。然而我國土地的流轉(zhuǎn)機制呈現(xiàn)出不規(guī)范和不完善的缺陷。一是促進土地流轉(zhuǎn)的市場機制尚未形成。二是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)體系尚不健全。土地流轉(zhuǎn)機制的不完善和不規(guī)范:一方面使得農(nóng)民無法徹底離開土地,呈現(xiàn)“候鳥式”或“兼業(yè)式”的轉(zhuǎn)移;另一方面,土地流轉(zhuǎn)市場的信息不足,土地跨地區(qū)流轉(zhuǎn)的可能性小、交易量小,難以實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營[4]。

3.公平優(yōu)先的土地分配制度

我國的土地分配制度秉承“平均主義”,在進行土地分配時,對公平的考慮優(yōu)先于效率。這樣的分配制度,其弊端是顯而易見的。一是農(nóng)地分配平均化造成農(nóng)戶土地規(guī)模超小、分割細碎,這樣狹小的家庭分散經(jīng)營難以取得土地的規(guī)模經(jīng)濟效益,阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)的進一步發(fā)展[5]。二是土地過于平均化也使眾多農(nóng)村勞動力束縛在有限的土地上,農(nóng)戶兼業(yè)現(xiàn)象普遍存在,許多農(nóng)民工成為“兩棲人口”,在城鄉(xiāng)之間季節(jié)性流動,農(nóng)村勞動力不能徹底轉(zhuǎn)移。

三、制度生命周期的延續(xù):十七屆三中全會以來對傳統(tǒng)農(nóng)地制度的修正和完善

制度的無效或低效運作會誘致制度的變遷,判斷制度變遷優(yōu)劣的標準是制度的適應(yīng)效率如何,在未能有效提高社會資源配置效率的狀態(tài)下,制度本身存在改進的余地或者被更有效的制度代替。制度不斷自我完善,不斷新陳代謝的過程,鮮明地體現(xiàn)了制度由“生”到“死”的生命周期?，F(xiàn)行農(nóng)地制度下,農(nóng)村經(jīng)濟的低效運作和農(nóng)民增收困難迫切需要對其進行修正完善以促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,促進農(nóng)民增收,延續(xù)其制度生命周期。十七屆三中全會以來對傳統(tǒng)農(nóng)地制度的修正和完善,使其能繼續(xù)優(yōu)化農(nóng)村資源的有效配置,促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收,也使其自身的生命周期得以延續(xù)。

1.土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”

土地產(chǎn)權(quán)模糊,主體缺位是對現(xiàn)行農(nóng)地制度最大的詬病。黨的十七屆三中全會《決定》和2009年、2010年中央1號文件特別強調(diào),“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！辟x予農(nóng)民“長久不變”的土地承包經(jīng)營權(quán)實際上就相當于“永租制”或“永佃制”,弱化了集體所有權(quán),強化了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。一方面增加了農(nóng)民對土地經(jīng)營的預(yù)期,有利于其增加對土地的投資經(jīng)營,提高土地經(jīng)營效益。另一方面,長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有利于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移,增加其非農(nóng)收入[6]。

2.更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)

相關(guān)學(xué)者提出以“永租制”或“永佃制”以達到弱化集體所有權(quán),強化農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的目的,除了要賦予農(nóng)民對土地“長久不變”承包經(jīng)營權(quán)外,還要將弱化的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民更豐富的承包經(jīng)營權(quán)。黨的十七屆三中全會《決定》和2009年中央1號文件明確規(guī)定,賦予農(nóng)民“更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”,強化了對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護,使土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)更加充分、更加徹底,使農(nóng)民充分享有土地承包的各種權(quán)益[7]。這樣促進了農(nóng)村土地規(guī)范加快了流轉(zhuǎn),有利于農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營,有利于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。

3.規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

黨的十七屆三中全會《決定》指出,要加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2010年中央1號文件又再次強調(diào),“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),健全流轉(zhuǎn)市場,在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！币?guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)保護了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的正當權(quán)益,使農(nóng)民可以放心將土地進行流轉(zhuǎn)。同時,土地承包經(jīng)營權(quán)市場的培育也為土地的流轉(zhuǎn)開拓了更廣闊的空間,以實現(xiàn)更大范圍的流轉(zhuǎn),增加了土地流轉(zhuǎn)的成交量,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。土地的規(guī)模經(jīng)營也進一步釋放了農(nóng)村勞動力,為農(nóng)村勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件[8]。

黨的十七屆三中全會以來通過的文件對農(nóng)地制度進行了修正和完善,有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的規(guī)模經(jīng)營,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)內(nèi)增收,同時,也有利于農(nóng)村剩余勞動力的進一步轉(zhuǎn)移,增加農(nóng)業(yè)外收入。完善后的農(nóng)地制度為農(nóng)民增收的可持續(xù)性提供了制度上的支持,適應(yīng)了現(xiàn)階段的發(fā)展需要。

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[8] 劉曉宇,張林秀.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性與勞動力轉(zhuǎn)移關(guān)系分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟,2008,2:29-39.

PerfectingFarmlandSystem and Enhancing Farmers’ Income Increase——Based on Theory of Institution’s Life Cycle

KE Longshan
(College of Public Administration,Fujian Normal University,Fuzhou 350108,China)

The system is chosen as the key variable of farmers’income increase from the perspective of institutional economics.Based on the farmland system,which is most closely related with farmers,the institution’s life cycle theory is applied and the relationship between the farmland system vicissitude and the farmers’income increase is discussed.The development and perfection of the farmland system plays a critical role in increasing farmers’income,while revising and improving the rural land system would gain the continuation of institution’s life cycle and enhance the sustainability of farmers’income increase.

farmland system;farmers’income increase;institution’s life cycle

F 33/37

A

【責任編輯 田懋秀】

1008-9225(2010)04-0100-03

2010-05-17

柯龍山(1981-),男,福建泉州人,福建師范大學(xué)碩士研究生。