缺失與重構(gòu):行政訴訟引入調(diào)解機制之探討

韋留柱

缺失與重構(gòu):行政訴訟引入調(diào)解機制之探討

韋留柱

(河南師范大學(xué)法學(xué)院,河南新鄉(xiāng)453007)

調(diào)解實際上一直隱身于行政訴訟實踐之中,并解決了大量的行政糾紛。但囿于傳統(tǒng)的行政訴訟不適用調(diào)解的戒律性原則,調(diào)解機制無法被引入法律規(guī)制范疇,于是就出現(xiàn)了實踐與理論的實質(zhì)悖反。行政訴訟理論需回應(yīng)實踐之要求,消弭行政訴訟調(diào)解的法律障礙,在一定限度內(nèi)建構(gòu)行政訴訟調(diào)解機制。這就要求科學(xué)建構(gòu)行政訴訟調(diào)解的適用原則、適用范圍、啟動程序及其與審判的關(guān)系等具體制度。

行政訴訟;調(diào)解;缺失;重構(gòu)

一、行政訴訟引入調(diào)解機制的法理闡釋

行政訴訟不適用調(diào)解,長期以來無論是在我國的行政訴訟理論上還是在我國的司法實踐中都被視作一種“鐵律”。最高人民法院于1985年發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》中指出,人民法院審理行政案件,“不同于解決原被告之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系”,而是“要以事實為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩,審查和確認(rèn)主管行政機關(guān)依職權(quán)所作的行政處罰或者其他行政處理決定是否合法、正確”,因此“不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解而應(yīng)在查明情況的基礎(chǔ)上作出公正的判決”?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第50條也明確規(guī)定:“人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解?！痹谶@些規(guī)范的作用之下,我國司法制度對待行政訴訟中的調(diào)解一向采取的是否定態(tài)度,即人民法院在審理行政案件過程中,判決成為確定行政機關(guān)被訴具體行政行為是否合法的唯一形式。

行政訴訟不適用調(diào)解之所以被確立為導(dǎo)向行政訴訟的基本原則,其原初的理論主要來自三個方面:一是行政權(quán)力屬于公權(quán),公權(quán)具有不可處分性,因此行政訴訟不具備調(diào)解的基礎(chǔ);二是行政行為作為法律行為只有“合法”與“違法”之分,不存在介于兩者之間的其他形態(tài),合法的應(yīng)當(dāng)維持,違法時必須撤銷,故調(diào)解欠缺必要性;三是若允許行政訴訟引入調(diào)解,可能會損害到國家利益或社會公共利益,所以行政訴訟調(diào)解具有不可操控因素[1]。在上述理論基礎(chǔ)上,行政訴訟不適用調(diào)解成為行政訴訟立法與實踐的基本理念。

那么,這些理論依據(jù)是不是一旦確定就顛撲不破呢?如果結(jié)論是肯定的,則時下行政法學(xué)界和訴訟法學(xué)界進(jìn)行的各種關(guān)于行政訴訟適用調(diào)解的爭論與探討就是徒勞的和毫無意義的,而實務(wù)界正在運行的“名為協(xié)調(diào)、實為調(diào)解”的做法也是極其錯誤的,不僅沒有法律規(guī)范的基礎(chǔ),也缺乏科學(xué)理論的支撐;如果結(jié)論是否定的,那將會為行政訴訟引入調(diào)解機制提供新的理論支持。

筆者認(rèn)為,行政訴訟引入調(diào)解機制存在其合理性,這是在對傳統(tǒng)理論進(jìn)行深入反思的基礎(chǔ)上得出的結(jié)論。

首先,傳統(tǒng)理論認(rèn)為,行政法律關(guān)系中行政機關(guān)的行政權(quán)來自國家權(quán)力機關(guān)的授權(quán),行政機關(guān)履行管理職能的過程也就是國家權(quán)力在行政管理中具體實現(xiàn)的過程,這種行政權(quán),行政機關(guān)既不能讓渡也不能自由處分,行政機關(guān)必須依照法律的相關(guān)規(guī)定來履行職能,其只有行使國家權(quán)力的職責(zé),而無權(quán)自由處分國家權(quán)力[2]。由此得出結(jié)論,在行政機關(guān)基于具體行政行為與行政相對人發(fā)生糾紛而進(jìn)入訴訟以后,只能由人民法院對行政機關(guān)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查并作出判決,而不能采用調(diào)解的方式結(jié)案。

事實上,對“公權(quán)”能否被處分這一問題的理解在什么情況下都不能絕對化,否則就意味著我們強行給自己的思維和行為加上了“緊箍咒”。一方面,行政權(quán)力應(yīng)該受到限制,“一個自由健全的國家必然是一個權(quán)力受到合理、合法限制的國家,因為從事物的性質(zhì)來說,要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力限制權(quán)力”[3]。也就是說,行政權(quán)既然來自國家授權(quán),行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中就理所應(yīng)當(dāng)受到國家權(quán)力的制約,具體表現(xiàn)就是要求行政機關(guān)必須依法行政,必須在法律允許的范圍內(nèi)強化自我行為約束。它既不能不履行法律規(guī)定的義務(wù),也不能隨意行使法律規(guī)定的職權(quán),無論是不作為還是違法作為都會受到國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督,也要受到司法機關(guān)的司法審查,在這個意義上,“公權(quán)”不能被處分既有理論基礎(chǔ),也有法律保障。另一方面,行政行為是否違法應(yīng)當(dāng)是一個客觀存在,如果行政機關(guān)沒有認(rèn)識到或不認(rèn)為行政行為違法,與行政相對人達(dá)不成一致時就可能引發(fā)訴訟,此時通過法院的審判予以糾正是正當(dāng)?shù)?。然而有些情況下,行政主體在進(jìn)入訴訟以后已經(jīng)意識到了行為的違法性,并且也希望迅速、及時地糾正自己的錯誤,如果此時固守“審判第一”的觀念,依然遵循行政訴訟法的程序規(guī)則,在經(jīng)歷一個相對持久的程序以后再由法院作出權(quán)威性判定而對這種違法的行政行為予以糾正,那就會淪為“為審而審”,造成訴訟資源的浪費。

其次,公權(quán)不能被處分的傳統(tǒng)觀念無論是在法律上還是在司法實務(wù)中都已經(jīng)被打破。一方面,在我國訴訟制度上,民事訴訟法對民事訴訟調(diào)解制度已經(jīng)有了較為詳盡的規(guī)定,并在指導(dǎo)民事糾紛解決的實踐中發(fā)揮著不可替代的作用。我國刑事訴訟制度雖然尚未明確規(guī)定辯訴交易,但其業(yè)已開始為刑事訴訟司法實踐所認(rèn)可和接納,刑事自訴案件中甚至還融入了和解的內(nèi)容。在行政訴訟中,雖然實踐中隱身著的調(diào)解對行政爭議的解決發(fā)揮著一定的功能和作用,但是脫胎于民事訴訟法的行政訴訟法無論是從理論上還是立法上對民事訴訟中明確規(guī)定的訴訟調(diào)解制度都予以了排除而禁止適用。也就是說,從理論上講,檢察機關(guān)在刑事訴訟中也是代表國家行使公權(quán)的,公權(quán)不能被處分當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)成為檢察機關(guān)的“座右銘”,然而,同樣與行政機關(guān)一樣行使國家權(quán)力的公訴機關(guān)在處理案件時可以采用辯訴交易,可以將和解精神體現(xiàn)于刑事訴訟領(lǐng)域,那么這種和解精神為什么不能滲透于我國的行政訴訟之中呢?

另一方面,就行政訴訟自身來看,無論是在立法上還是在司法實踐中,調(diào)解解決實際上已不再是什么秘密。這主要表現(xiàn)在:第一,行政及行政訴訟立法并非完全排斥調(diào)解。譬如我國《行政訴訟法》第67條第3款明文規(guī)定“行政賠償訴訟可以適用調(diào)解”,第51條則規(guī)定行政訴訟過程中,“被告改變其所作的具體行政行為,原告同意并申請撤訴的,是否準(zhǔn)許,由人民法院裁定”。我國行政立法上還賦予了行政機關(guān)大量的裁量權(quán),“行政裁量權(quán)的廣泛存在,意味著行政機關(guān)擁有一定的權(quán)力處分的自由空間,從而為行政主體進(jìn)行‘行政處分行為’提供了契機,為行政調(diào)解機制建構(gòu)奠定了實體法理論上的支持”[4]。尤其是最高人民法院于2007年3月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》,已經(jīng)將行政訴訟和解機制明確納入了訴訟調(diào)解制度的范圍。第二,行政調(diào)解作為解決行政爭議的一種手段,在司法實踐中已經(jīng)成為公開的秘密和不爭事實,許多行政案件要么基于法院的默許,要么基于審判人員的動員,通過“協(xié)商”“協(xié)調(diào)”或“庭外做工作”得以解決,并最終往往以原告撤訴的合法形式掩蓋了案外調(diào)解的真實意圖。

再次,將“利益損害理論”作為限制行政訴訟引入調(diào)解機制的理論基礎(chǔ)也值得人們反思?！袄鎿p害理論”的基本觀點是,“行政權(quán)的行使往往涉及公共利益”,因此行政訴訟若建立調(diào)解制度,“允許行政機關(guān)把法律授予自己的權(quán)力與相對人作交易,必然意味者國家利益、社會利益被出賣,出讓公權(quán)必然損害公共利益”[5]。筆者認(rèn)為這種認(rèn)識和理解有失全面。理由是:第一,在行政訴訟中引入調(diào)解機制與人民法院對具體行政行為的合法性審查并不矛盾,調(diào)解不等于“和稀泥”,調(diào)解是將當(dāng)事人雙方的互諒、協(xié)商置于法院的主持和監(jiān)督之下,在查清事實、分清是非的基礎(chǔ)上來進(jìn)行的,雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議還必須經(jīng)過人民法院的審查確認(rèn),而審查的重點就是協(xié)議內(nèi)容是否違背法律規(guī)定,是否侵害國家利益、社會公共利益和他人的合法權(quán)益。由此來看,行政訴訟引入調(diào)解不僅不會損害國家利益和社會利益,相反,因為有了人民法院的審判監(jiān)督,它更加有了保證。第二,盡管現(xiàn)有法律規(guī)定及行政訴訟理論都禁止行政調(diào)解,但是就現(xiàn)實來說,大量行政案件的解決采取了雙方當(dāng)事人庭外和解(有些已經(jīng)進(jìn)入了訴訟,并且是在法官“交換意見”之后進(jìn)行,實屬調(diào)解)的方式,行政機關(guān)在訴訟程序之外,在沒有任何監(jiān)督的情況下任意地處分著行政權(quán)力,隨意變更著行政行為,國家利益、社會公共利益不可避免會遭受損害。因此,“與其放任行政機關(guān)在訴訟程序外對公權(quán)的處分,倒不如設(shè)立調(diào)解制度,名正言順地對其予以司法審查,這樣才能從根本上保證公權(quán)不受任意處分”[6],才能真正使得國家利益、公共利益免受損害。

二、行政訴訟引入調(diào)解機制的國外借鑒與本土需求

(一)調(diào)解在西方國家行政訴訟中所發(fā)揮出的顯性作用為我國行政訴訟引入調(diào)解機制提供了可資借鑒的成功經(jīng)驗

針對這種情況，教育部早在2008年就明確要求高校將職業(yè)發(fā)展與就業(yè)指導(dǎo)納入必修課，足見我國對學(xué)生生涯規(guī)劃的重視程度。職業(yè)生涯規(guī)劃發(fā)源于美國，得到美國政府和全民的重視。美國《國家職業(yè)發(fā)展指導(dǎo)方針》規(guī)定，從六歲開始職業(yè)指導(dǎo)和訓(xùn)練?？上驳氖牵覈囊恍┲行W(xué)也已經(jīng)意識到職業(yè)生涯規(guī)劃的重要性，并開始啟動中小學(xué)生涯規(guī)劃教育，建立學(xué)生發(fā)展指導(dǎo)制度，加強對學(xué)生的理想、心理、學(xué)業(yè)等進(jìn)行指導(dǎo)，取得階段性的成果。

在西方國家,無論是學(xué)者、法官還是社會公眾,一方面普遍意識到了運用傳統(tǒng)的公法糾紛解決方式所帶來的諸如“時間冗長、費用昂貴、程序繁瑣”等程序弊端,另一方面也發(fā)現(xiàn)采用“贏者通吃”的判決方式解決糾紛,往往突出的是當(dāng)事人對立的特性,他們只能機械地等待法院的裁判,而失去了對糾紛解決過程的控制,互諒互讓成為奢談。最終不論是政府還是行政相對人勝訴,其間原本存在著的行政協(xié)調(diào)關(guān)系都遭到了摧毀。于是有人另辟徯徑,探討調(diào)解制度對于解決行政糾紛的重要性,并著重論證了行政訴訟中適用調(diào)解制度的以下優(yōu)點:(1)由于立法的局限性和法律規(guī)定的模糊性,合法與違法之間的灰色地帶便悄然產(chǎn)生,如果法官通過調(diào)解進(jìn)行選擇性裁判,將會彌補這種缺陷;(2)行政機關(guān)行使著大量的自由裁量權(quán),假如訴訟中允許行政機關(guān)開展與當(dāng)事人的協(xié)商和談判,會更便于法院對這種裁量權(quán)的行使的監(jiān)督和審查;(3)當(dāng)立法滯后或者無法跟上社會發(fā)展時,調(diào)解還有利于法官回避法律與現(xiàn)實的沖突問題。(4)美國及其他國家在刑事訴訟中大量實行的辯訴交易,不僅沒有侵犯罪犯的人權(quán),而且也無害于社會秩序的良性運行,這表明行政糾紛并非不可以采用調(diào)解方式來解決?？偠灾?西方學(xué)者認(rèn)為從整體上排除調(diào)解在行政訴訟中的適用是不現(xiàn)實的。

基于以上認(rèn)識,西方國家紛紛把調(diào)解引入行政訴訟,并在行政爭議案件的最終解決上發(fā)揮出了為單純審判所不可替代的作用。

美國是很早就在行政訴訟中引入調(diào)解的國家之一。美國在行政訴訟中對調(diào)解的引入,是通過法院附設(shè)調(diào)解制度來實現(xiàn)的。這種調(diào)審分離充分重視當(dāng)事人之間的合意,阻卻了審判權(quán)的過渡干預(yù),使案件處理結(jié)果更能體現(xiàn)當(dāng)事人的意志,更能有效保護(hù)當(dāng)事人的利益,同時,這種附設(shè)調(diào)解制度也有效實現(xiàn)了調(diào)解與訴訟審判的銜接,一旦調(diào)解失敗,“調(diào)解員將及時終止調(diào)解,案件將轉(zhuǎn)入訴訟程序及時得到審理和判決,這避免了‘以拖促調(diào)’的現(xiàn)象”[7]。1996年,美國國會還正式通過了《協(xié)商制定規(guī)章法》和《行政爭議解決法》兩部法律,“旨在授權(quán)和鼓勵聯(lián)邦行政機關(guān)適用調(diào)解、協(xié)商、仲裁或其他非正式程序,迅速處理行政糾紛以及制定行政規(guī)章”[8]。可見美國行政訴訟對調(diào)解的引入既有成功的實踐,也有法律依據(jù)。

在德國,行政訴訟對調(diào)解機制的引入常被人們認(rèn)定為“和解制度”,但從性質(zhì)上來講它依然是一種訴訟行為,因為“德國在立法上確立了行政訴訟和解是行政訴訟程序的有機組成部分,適用有關(guān)行政訴訟案件的訴訟法規(guī)范;并對行政訴訟本身具有直接效力,是引起行政訴訟法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅的主要法律事實”[7]。從實際運行來看,盡管適用的案件為少數(shù),但調(diào)解不乏成功的案例。德國行政訴訟法中“有關(guān)行政法官可以協(xié)助雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的規(guī)定被認(rèn)為是調(diào)解的法律依據(jù)。但法院沒有義務(wù)達(dá)成調(diào)解,只是應(yīng)向當(dāng)事人說明是否考慮法律關(guān)于調(diào)解的規(guī)定(《德國行政法院法》第106條)”[9]。在具體操作上,德國行政法院認(rèn)為行政自由裁量權(quán)不僅可以協(xié)商,而且“這個領(lǐng)域?qū)φ{(diào)解來說有很大的發(fā)展空間”[10]。

(二)我國行政訴訟引入調(diào)解機制的必要性探析

首先,行政訴訟引入調(diào)解機制是理論探討對現(xiàn)實的回應(yīng)。隨著行政法與行政訴訟法理論研究的不斷深入,人們對行政審判的認(rèn)識也在悄然發(fā)生變化,而行政調(diào)解正是對這一變化的現(xiàn)實回應(yīng)?！缎姓V訟法》立法之時,基本上是以行政處罰作為行政案件的標(biāo)準(zhǔn)模式進(jìn)行設(shè)計的,比如審判程序、證據(jù)制度、審理規(guī)則、裁判方式、執(zhí)行等。不可否認(rèn),法律法規(guī)在對行政機關(guān)的這種羈束性行政行為的條件和方式做出嚴(yán)格規(guī)定的同時,行政機關(guān)還存在很多可以自由裁量的行政行為,而正是這種自由裁量權(quán)的存在,為法院在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行“協(xié)調(diào)”奠定了基礎(chǔ)。

其次,行政訴訟引入調(diào)解機制有利于行政訴訟目的的實現(xiàn)。行政訴訟法在總則部分開宗明義地確定了該法的立法目的,就是要“保證人民法院正確、及時審理行政案件,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”。立法目的是任何一部法律的靈魂,對整個法律起統(tǒng)帥和指導(dǎo)作用,因此,立法目的既定,一切執(zhí)法和司法行為都必須有利于立法目的的實現(xiàn),而有利于立法目的實現(xiàn)的執(zhí)法和司法行為在本質(zhì)上和方向上應(yīng)認(rèn)為是合法的。調(diào)解作為解決爭議(包括行政爭議)的一種方式,對于正確、及時化解某些特定種類的行政爭議,保護(hù)相對人的合法權(quán)益和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政顯然是有效和有益的,在特定條件下運用這種方式解決行政爭議無疑是合乎行政訴訟法立法目的的[11]。

最后,行政訴訟引入調(diào)解機制是加強公民權(quán)利保護(hù)的需要,是訴訟經(jīng)濟化的必然要求,同時也是和中國傳統(tǒng)文化中追求“無訟”、崇尚“和為貴”的觀念相符合的。訴訟則意味著“和”的破壞,相對于調(diào)解而言,訴訟只是他們尋求糾紛解決的下策;而且通過訴訟達(dá)成的糾紛解決,由于其背后是國家強制力作保障,很可能無助于雙方敵對態(tài)度和情緒的消除,可能導(dǎo)致糾紛的再次發(fā)生。另外,在民眾心中,“民告官”時民眾的勝訴概率很小,所以,不到萬不得已時,是不會與行政主體對簿公堂的?！跋啾戎?由于調(diào)解是在雙方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上解決糾紛,因而它更適合中國民眾的心理”[12]。

三、我國行政訴訟引入調(diào)解機制的基本構(gòu)想

通過對行政訴訟的現(xiàn)實考察以及行政訴訟引入調(diào)解機制的必要性的論證,我們不難發(fā)現(xiàn),無論是從我國行政審判司法實踐的角度,還是從與國際社會先進(jìn)立法接軌的角度來看,要使行政爭議從根本上解決,既維護(hù)行政相對人利益,又實現(xiàn)社會和諧,行政訴訟引入調(diào)解機制都具有十分積極的現(xiàn)實意義。因此,如何架構(gòu)行政訴訟調(diào)解的運行機制,確保此項制度融入我國的行政訴訟程序是至關(guān)重要的。

(一)明確行政訴訟調(diào)解的基本原則

現(xiàn)有司法實踐由于缺乏行政訴訟調(diào)解的直接法律依據(jù),因此很難避免其在適用過程中的隨意性,無原則的“和稀泥”式的調(diào)處時有發(fā)生,所以要保障行政訴訟調(diào)解的科學(xué)運行,首先必須確立調(diào)解所需遵守的基本原則。

調(diào)解具有共通性,任何調(diào)解都必須以事實為基礎(chǔ),堅持自愿、合法原則,行政訴訟調(diào)解亦不例外。一要堅持自愿原則。即人民法院只有在雙方當(dāng)事人都愿意接受調(diào)解的前提下才能開展調(diào)解工作。也就是說,人民法院對行政案件進(jìn)行調(diào)解時,必須尊重訴訟當(dāng)事人的意愿,無論是調(diào)解的開始,還是調(diào)解的進(jìn)行,乃至調(diào)解協(xié)議的達(dá)成,都不得有強迫的因素存在。調(diào)解一旦違背了當(dāng)事人的意愿,也就偏離了調(diào)解制度的本質(zhì)要求。二要堅持合法原則。當(dāng)事人通過協(xié)商并自愿接受調(diào)解后,不僅要求調(diào)解過程嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序和方式來進(jìn)行,而且在協(xié)議內(nèi)容的達(dá)成上,不得違反法律的禁止性規(guī)定,不得損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權(quán)益。堅持自愿、合法原則是行政訴訟引入調(diào)解機制的必備條件,具有奠基性意義。缺失了這一基礎(chǔ),調(diào)解就會偏離方向,最終也不會是有效的。

(二)合理限定行政訴訟調(diào)解的適用范圍

在主張行政訴訟適用調(diào)解制度的意見中,學(xué)者們有兩種不同的主張,一種是行政訴訟引入完全的調(diào)解制度,也就是任何行政案件均可進(jìn)行調(diào)解。另一種是在行政訴訟中,實行有限調(diào)解原則,即針對不同的案件有選擇地適用調(diào)解原則。筆者贊同第二種觀點。因為我們在明確行政訴訟調(diào)解的適用范圍時至少必須考慮兩個因素:一是行政機關(guān)對糾紛中涉及的行政事項是否具有處分權(quán)。只有行政機關(guān)行政訴訟對象或稱行政行為具有裁量權(quán),行政訴訟才有調(diào)解的可能;二是要從行政糾紛所涉及的行政權(quán)能的特殊性出發(fā),避免行政訴訟調(diào)解因受到外界因素的影響而違背行政訴訟的初衷。一方面,就行政法的相關(guān)規(guī)定及行政司法實踐來看,行政機關(guān)擁有裁量權(quán)的情形是有限的;另一方面,行政權(quán)的特性也決定了有些行政糾紛是根本無法通過“討價還價”“協(xié)商”來解決的,因此限制行政訴訟調(diào)解的適用范圍是必要的。綜合學(xué)者的研究成果,以下案件可以采用調(diào)解方式結(jié)案:適用法律、法規(guī)錯誤的案件;行政主體濫用職權(quán)的案件;拒絕或者拖延履行職責(zé),仍有履行必要的案件;違反法定程序的案件;行政處罰顯失公正的案件;等[13]。

(三)科學(xué)建構(gòu)行政訴訟調(diào)解的具體程序制度

要保證行政訴訟調(diào)解良性運行,必須建立起相對科學(xué)、完整的程序。這一程序既要體現(xiàn)調(diào)解應(yīng)有的共同屬性,又要體現(xiàn)行政訴訟的特殊要求。行政訴訟調(diào)解的具體程序至少應(yīng)包括以下內(nèi)容。

1.調(diào)解的啟動程序。主要涉及兩方面的問題:調(diào)解應(yīng)由誰啟動即調(diào)解的啟動主體問題和調(diào)解應(yīng)在何時啟動即啟動的期間問題。對于行政調(diào)解的啟動主體,筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)行政訴訟的自身特點,將雙方當(dāng)事人向法院提出申請作為主要方式,如果法院認(rèn)為有調(diào)解可能,也可以在征詢雙方當(dāng)事人意見的基礎(chǔ)上開啟調(diào)解程序。關(guān)于調(diào)解的啟動期間,我們認(rèn)為,行政訴訟調(diào)解既然在性質(zhì)上屬于法庭調(diào)解而非庭外調(diào)解,那么只有將其限定在行政訴訟開始以后到法庭辯論終結(jié)之前。換句話說,行政訴訟調(diào)解只能發(fā)生在法庭審理階段。這既適用于一審程序,也適用于二審和再審程序。

2.調(diào)解的運行程序。行政訴訟調(diào)解程序開啟后,整個調(diào)解過程都應(yīng)當(dāng)在人民法院審判組織的主持之下來進(jìn)行,主持方既可能是獨任審判員,也可能是合議庭;調(diào)解中訴訟雙方當(dāng)事人必須同時參與,只有這樣才能體現(xiàn)出調(diào)解的合意性;調(diào)解方案一般情況下由當(dāng)事人提出,由人民法院審查;調(diào)解模式的選擇應(yīng)采用“調(diào)審合一”,以實現(xiàn)行政審判與行政調(diào)解的有效對接。

3.調(diào)解的審核程序。行政訴訟調(diào)解協(xié)議達(dá)成以后,必須由人民法院對之進(jìn)行審查,既要審查調(diào)解是否有規(guī)避法律的情況發(fā)生,又要審查協(xié)議內(nèi)容是否侵害了國家利益、社會公共利益和他人的合法權(quán)益。

(四)有效建立行政訴訟調(diào)解與審判的協(xié)調(diào)處理機制

行政訴訟調(diào)解與審判的協(xié)調(diào)處理是一個十分重大而復(fù)雜的課題,需要專門進(jìn)行研究,限于篇幅,這里僅就兩個核心問題提出建議。首先,無論是行政訴訟調(diào)解還是行政訴訟審判,都是人民法院代表國家行使審判權(quán)的表現(xiàn),也都是法院審結(jié)行政案件的一種方式,行政調(diào)解協(xié)議與行政判決具有同等法律效力。訴訟中具體采用何種方式解決爭議,應(yīng)尊重當(dāng)事人的程序選擇權(quán)。其次,必須建立行政訴訟調(diào)解與審判的相互銜接機制,明確規(guī)定調(diào)解的時限應(yīng)在行政訴訟的審限范圍內(nèi),如果當(dāng)事人不同意調(diào)解或者調(diào)解后當(dāng)事人反悔的,應(yīng)當(dāng)及時恢復(fù)審理程序,不得久調(diào)不決。

四、結(jié)語

行政調(diào)解是一種盡可能讓行政糾紛當(dāng)事人雙方主動平等對話的機制,是從實質(zhì)上解決糾紛的途徑?！昂椭C司法”理念的倡導(dǎo)、新型行政模式的轉(zhuǎn)變以及我國“無訟”“和諧”的法律文化基礎(chǔ),為行政調(diào)解機制的建構(gòu)提供了法理基礎(chǔ)和法律文化底蘊。鑒于行政訴訟調(diào)解機制建構(gòu)具有正當(dāng)性依據(jù),并在司法實踐中產(chǎn)生了良好的社會效果,有必要在法律規(guī)范上對它予以明確肯定和認(rèn)可。

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D925.3

A

1000-2359(2010)04-0105-05

韋留柱(1963—),男,河南新密人,河南師范大學(xué)法學(xué)院副教授,主要從事訴訟法學(xué)和理論法學(xué)研究。

2010-05-11

[責(zé)任編輯 許 昌]