對優(yōu)化我國財政支出結構的思考

□文/郭 磊

近年來，隨著經濟體制改革的不斷深入，我國財政支出結構發(fā)生了積極變化，開始向以公共服務和宏觀調控為主要內容的新模式轉變。但面臨的問題也不容忽視，一方面存在財政支出范圍過寬、國家包攬過多的弊端；另一方面難以全面、有效和充分地強化國家的重點投入。因此，隨著經濟結構的調整以及新的發(fā)展階段的到來，對當前財政支出結構進行必要的調整，已成為財政工作的重要課題。

一、當前我國財政支出結構中存在的問題

（一）財政支出范圍不規(guī)范，“越位”與“缺位”并存。改革開放以來，我國財政統(tǒng)收的局面雖已被打破，但傳統(tǒng)的國家包攬一切的分配思想和財政統(tǒng)支的局面仍在保持著，財政資金的供給范圍未能作出相應的調整，缺乏明確、科學的界定，在相當程度上沿襲了計劃經濟體制下的供給制分配方式。具體表現在:政府及財政在資源配置領域的定位不明確，財政的職能范圍與支出責任未能根據市場經濟發(fā)展的要求作出相應的調整。一方面財政支出嚴重越位，即政府行政干預過多，充分發(fā)揮市場調節(jié)較少。受長期實行計劃經濟體制慣性的影響，政府將社會管理者職能與所有者職能融為一體，職能范圍覆蓋了從生產到消費等社會再生產過程的各個領域和事務，一些本應由市場解決的事項被納入財政分配范疇。財政支出的越位，擠占了稀缺的財政資源，分散了財力，既造成經濟建設中的重復浪費，又造成某些財政支出項目效益低下；另一方面財政支出又嚴重缺位，即財力過于分散，支出重點不明確，使得在應由財政供給的市場失靈的領域出現保障不足和無力保障的情況，如對社會保障支持不足，對某些社會教育、公益性事業(yè)的保障乏力，對公共基礎設施建設的投入不足，等等。這不僅使政府宏觀調控的職能和力度弱化，同時也不利于市場經濟體制的建立，并在一定程度上擾亂了國民經濟的正常分配秩序。

（二）經濟建設支出居高不下。在體制轉軌階段，為實現新舊體制的順利過渡，政府要保持一定的政策連貫性，這就造成了財政支出中，經濟建設支出所占份額相對較大。資料表明，我國經濟建設支出占財政總支出的比重已從上世紀八十年代的56.08%下降到2003年的30.06%，但這仍遠遠高于發(fā)達國家的水平（如美國為4.9%，日本為4.17%），而且也高于許多發(fā)展中國家。同時，我國經濟建設支出的內部結構不盡合理，政府參與的競爭性、經營性項目過多，即用于生產性的支出偏多，而用于基礎設施、公用事業(yè)等方面的支出卻不足。據統(tǒng)計，我國基本建設投資總量占總支出的比重，由1981年的22.6%下降到2003年的11.6%，政府預算內固定資產投資比重由1980年的44.7%下降到2003年的3%?？梢钥闯?，我國財政仍帶有很強的生產性，側重對生產的直接投資，而對生產的外部環(huán)境建設關注不夠。

（三）行政事業(yè)管理經費支出嚴重膨脹。行政事業(yè)管理經費支出急劇上升，固然有其合理的一面，如事業(yè)的發(fā)展、政府活動的增加、必要的新增人員擴充，但更多的是由于機構臃腫、財政供養(yǎng)人員過多以及普遍存在的行政事業(yè)部門公用經費支出中不同程度的浪費，致使行政事業(yè)管理經費增長過快、比重過大。上世紀九十年代，我國于1993年和1998年進行了兩次機構改革，但并未取得實質性的突破，行政事業(yè)經費占財政支出的比重一直穩(wěn)定在10%以上，甚至在“九五”時期平均達到14%以上，特別是2000～2001年不降反升，達到17%～19%，不僅高于10%的國際平均水平，而且也高于我國同期財政收入增幅11%的水平。到2005年，我國各級行政機關用于公車、接待等的費用已經高達6，000億元，占當年國家財政收入的20%，相當于全民教育投入的5倍。此外，行政事業(yè)管理支出的內部結構也不盡合理，主要表現為財政供養(yǎng)人員日益膨脹，個人經費增長快于公用經費的增長，雖歷經幾次大規(guī)模機構改革，但反彈較大，形成了膨脹——精簡——再膨脹的惡性循環(huán)，導致各級財政困難日益加深。

（四）民生投入比重上升緩慢。一是社會保障支出明顯不足。據統(tǒng)計，我國2006年的“撫恤和社會福利救濟費”支出為795.02億元，“社會保障補助支出”為1，996.25億元，兩項合計2，797.27億元，占當年財政支出的比重為6.9%，占當年我國GDP的比重僅為1.33%，遠低于發(fā)達國家20%和5%的比重，社會保障支出的不到位已經制約了我國市場化改革的進程；二是教育投資力度不夠。盡管財政投入總量在不斷增加，但是占GDP的比例卻連續(xù)下滑。2008年全國教育支出為9，010.21億元，占GDP的比例為3%。這個數據低于2002年的3.41%，也低于2003年的3.28%，與世界平均水平7%相比，差距依然很大；三是農業(yè)投入仍然不足。據統(tǒng)計，我國從1952年到2007年，財政用于農業(yè)的支出從9.04億元上升為4，318億元，創(chuàng)了歷史新高。但是，農業(yè)支出占財政總支出的比重，卻由1978年的歷史最高點13.43%逐年下降至目前的8.07%。此外，在科學技術、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等領域，也不同程度地存在財政投入不足的現象。

二、優(yōu)化我國財政支出結構的原則

建立和完善社會主義市場經濟體制是我國經濟體制改革的目標，財政體制的改革和完善也必須以這一目標為中心。因此，優(yōu)化我國財政支出結構應遵循以下原則:

（一）體現政府職能原則。財政支出結構與政府職能存在緊密聯系，政府職能的范圍和方向決定著財政支出的范圍和方向。在社會主義市場經濟條件下，政府通過財政參與社會資源配置，彌補市場缺陷，為社會提供必不可少的服務。因此，財政職能必須服從于政府職能，財政資金供給范圍也要服從政府職能范圍。

（二）體現社會公共效益最大化原則。我國財政改革的目標是建立社會主義市場經濟體制下的公共財政。規(guī)范財政支出結構應體現社會公共需要，財政支出范圍應與社會公共需要相符。同時，政府應根據公共產品社會效益的不同，分層次、有重點地確定財政支出范圍。

（三）統(tǒng)籌兼顧與突出重點原則。財政既要統(tǒng)籌兼顧，全面支持各項社會事業(yè)加快發(fā)展，又要突出重點，從我國具體國情和發(fā)展階段出發(fā)，充分考慮各方面的條件和財政承受能力，適當集中財力，著力支持解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，優(yōu)先保障基本公共服務需要，并隨著經濟發(fā)展逐步提高社會事業(yè)發(fā)展和民生保障水平。

（四）體現財權與事權相統(tǒng)一原則。財政支出結構按行政級別劃分有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政支出，由于各級政府職責權限不同，財政支出范圍也不同，即事權與財權應相一致。國家可通過立法等形式確定中央政府和地方政府各自的事權，根據各自事權確定相應的財權。在明確財政職責范圍的前提下，合理、科學地劃分中央與地方的支出范圍。

三、優(yōu)化我國財政支出結構的對策

針對我國當前面臨的矛盾和問題，按照市場經濟發(fā)展要求，財政支出結構必須進行戰(zhàn)略性調整，其核心是解決財政支出“越位”與“缺位”的矛盾，力求通過改革和政策調整，建立起一個支出合理增長、內部結構有保有壓，能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現代市場經濟要求的支出運行機制。

（一）科學界定財政支出范圍，提高支出結構效率。改變國家財政包攬一切的分配格局，將應由市場和社會負擔的事務從財政支出中逐步分離出去，是強化財政支出管理、優(yōu)化財政支出結構的重要條件。一是國家財政對競爭性領域的投資要逐步退出。按照社會主義市場經濟體制運行的要求，財政投資的基本政策取向是“有所為，有所不為”，也就是要科學界定財政投資的范圍，改變財政投資包攬過多的弊端，逐步減少和退出競爭性領域的投資，以集中財力確保國家投資重點；二是采取綜合治理措施，清理和規(guī)范事業(yè)單位的財政經費供給范圍，推進事業(yè)單位分類改革，將市場機制引入事業(yè)單位，區(qū)分公益性、準公益性、經營性事業(yè)單位，針對不同的類型采取不同的財政補助辦法，嚴格控制行政事業(yè)人員和經費的膨脹，以提高政府行政效率、增強財政的調控能力；三是對國有企業(yè)的虧損補貼制度進行改革。國家只對那些承擔著政府特殊責任的企業(yè)所產生的政策性虧損進行補貼，其他處在競爭領域的國有企業(yè)的虧損則不予補貼。同時，不再在競爭性領域投入財政資金建設新的國有企業(yè)。價格補貼在一定程度上抵消了經濟改革的效果，不利于市場機制有效發(fā)揮作用，因而應當予以取消。

（二）加強社會公共性開支，建設服務型政府。遵循公共財政原則，加大對教育、社會保障、科學技術、環(huán)境保護等重點公共領域的投入力度。優(yōu)先加大教育投入，國家財政要繼續(xù)把支持教育作為重點，采取有效措施，進一步提高財政支出中教育經費的比重，增加國家財政性教育投入，確?，F有預算口徑的教育支出穩(wěn)定增長。社會保障要納入國家財政政策規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，要進一步加大社會保障投入力度，積極推進社會保障預算等改革，擴大社會保障覆蓋范圍，建立更加完善的社會保障體系。繼續(xù)增加國家重大科研計劃經費，調整優(yōu)化科技重大專項和國家科技計劃財政投入結構，保證對與擴內需、保增長緊密相關的科技重大專項的投入，大力支持基礎科學研究投入，優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生和信息產業(yè)等方面的科研需要，促進重點公共領域的發(fā)展。

（三）強化重要產業(yè)和領域投資，增強國民經濟發(fā)展后勁。在進一步壓縮經濟建設生產性支出的基礎上，將財政資金投資重點轉向社會公共基礎設施、節(jié)能減排等非營利性領域，為市場經濟的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。一是要進一步加大水暖電氣、公共交通、城市綠化等社會公共基礎設施建設，推動國民經濟實現良性循環(huán)和長期穩(wěn)定發(fā)展。二是著力強化農業(yè)基礎地位。財政對農業(yè)投資的重點在于:支持大中型農業(yè)基礎設施建設，抓好農業(yè)綜合開發(fā)；支持推進農業(yè)產業(yè)化，按產業(yè)化方式組織發(fā)展農業(yè)和農村經濟；支持農業(yè)科研、新科技推廣和農業(yè)社會化服務體系建設。三是積極支持能源節(jié)約。節(jié)能投入主要用于以下五方面:（1）節(jié)能科技的研究與開發(fā)；（2）節(jié)能技術示范和推廣；（3）節(jié)能教育和培訓；（4）節(jié)能管理監(jiān)督體系建設；（5）要選擇一些特殊重要的、投資數額巨大的國家級節(jié)能項目，國家財政可采取直接投資的方式予以支持。四是促進國有經濟發(fā)展的財政投資政策取向:（1）積極支持國有經濟進行企業(yè)組織結構調整，著力培養(yǎng)資本技術、人才和組織高度集約化的大公司、大集團的成長；（2）支持國有經濟的技術改造，提高國有經濟的技術水平和競爭能力；（3）支持國有企業(yè)政策性關閉破產和國有企業(yè)主輔分離改革。

（四）完善公共支出制度，提高財政資金使用效益。首先，進一步推進部門預算管理改革，實現預算管理“公平、透明、全面、規(guī)范、高效”的總體目標，同時加強綜合預算，把各部門的預算內外資金全部納入預算管理，全面反映部門收支情況，建立統(tǒng)一完整的財政預算；深化“收支兩條線”，對非稅收入實行收支脫鉤，規(guī)范部門行政和執(zhí)法行為，確保部門職能的有效履行；其次，加強財政資金監(jiān)管，推行國庫集中支付和政府采購制度，有效減少財政資金被截留挪用和損失浪費，降低政府行政成本，提高財政資金的使用效益和效率；最后，加強民主監(jiān)督與內部監(jiān)督力度，充分發(fā)揮社會、人大及財政部門內部的監(jiān)督職能，對財政資金的使用進行全方位、多層次的監(jiān)督。通過對相關制度的完善與創(chuàng)新，加強對財政支出從預算到執(zhí)行的全過程監(jiān)督和管理，提高國民參與和決定公共財政支出的程度，從根本上保證財政支出的公共性。

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