公共部門(mén)人力資源管理現(xiàn)狀與改革探討

王杰生

（義烏工商學(xué)院，浙江 義烏 322000）

21世紀(jì)，人力資源在經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中的重要地位已毋庸置疑，但是有關(guān)職能部門(mén)卻沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有的職能，特別是公共部門(mén)人力資源管理存在不少問(wèn)題，各種陳舊觀念仍然存在，缺乏合適的方法和途徑合理地利用這一重要資源，改革迫在眉睫。公共部門(mén)在國(guó)家生活中處于極其重要的地位，如何科學(xué)地開(kāi)發(fā)和管理好人力資源，不僅對(duì)自身工作質(zhì)量與效率的提高有著舉足輕重的作用，而且對(duì)全社會(huì)人力資源的開(kāi)發(fā)和利用也起著重要的表率作用。

一、公共部門(mén)的界定

人類(lèi)社會(huì)是一個(gè)整體，然而這個(gè)整體又是由若干個(gè)部分組成。當(dāng)代一些社會(huì)科學(xué)家將整個(gè)社會(huì)部門(mén)分為三大部門(mén)：第一部門(mén)為政府組織，這是純粹的公共部門(mén)。第二部門(mén)是工商企業(yè)，這是非公共部門(mén)，西方一些學(xué)者稱(chēng)之為私人部門(mén)。第三部門(mén)是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門(mén)，那些具有工商企業(yè)特點(diǎn)，但又不同于工商企業(yè)的稱(chēng)為公共企業(yè)，那些更類(lèi)似于或依賴(lài)于政府組織的部門(mén)被稱(chēng)為非政府公共機(jī)構(gòu)。第三個(gè)部門(mén)也屬于公共部門(mén)，因?yàn)檫@些部門(mén)也是從事公益事業(yè)的組織，市場(chǎng)化程度較低，提供的產(chǎn)品一般是公共物品或準(zhǔn)公共物品，并以公共利益為價(jià)值取向。從這個(gè)意義上說(shuō)第三部門(mén)和政府組織都是公共部門(mén)。因此我們可以給公共部門(mén)進(jìn)行一個(gè)界定：擁有公共權(quán)力，依法管理社會(huì)公共資源與公共事務(wù)，以謀取社會(huì)公共利益為目的的組織體系，以及由政府投資開(kāi)辦國(guó)有制形式運(yùn)作的公營(yíng)企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等公共事業(yè)部門(mén)在內(nèi)的組織體系。

二、公共部門(mén)人力資源管理的基本內(nèi)涵及特殊性

人類(lèi)的活動(dòng)只要是以組織的形式存在，就必然需要對(duì)組織成員進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理。在現(xiàn)代社會(huì)，人力資源管理已經(jīng)成為組織管理活動(dòng)中一項(xiàng)基本的管理職能，也是組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的基本前提。從一般意義上說(shuō)，人力資源管理就是指組織為實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)而對(duì)其內(nèi)部人力資源進(jìn)行的規(guī)劃、獲取、維持、開(kāi)發(fā)、激勵(lì)、評(píng)估等一系列的管理行為。因此，公共部門(mén)人力資源管理就是指公共部門(mén)為了履行公共管理職能、實(shí)現(xiàn)公共利益，而根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律、政策的規(guī)定，對(duì)公共部門(mén)人力資源進(jìn)行的規(guī)劃、獲取、維持、開(kāi)發(fā)、激勵(lì)、評(píng)估等一系列的管理活動(dòng)和過(guò)程。

公共部門(mén)人力資源管理具有一般人力資源管理的共性，但由于公共部門(mén)自身的特性，決定了公共部門(mén)人力資源管理有其特殊性。這種特殊性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）利益取向的公共性。公共部門(mén)應(yīng)當(dāng)服務(wù)于社會(huì)公眾，追求社會(huì)公共利益。因此，公共管理包括公共部門(mén)人力資源管理，必須以公共利益為其最基本的價(jià)值取向。（2）管理行為的政治性。以政府為核心主體的公共部門(mén)掌握社會(huì)公共權(quán)力，在社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配中起關(guān)鍵性作用，所以公共部門(mén)人力資源管理不可避免地具有強(qiáng)烈的政治性色彩。（3）管理層級(jí)的復(fù)雜性。以政府為核心主體的公共部門(mén)，是一個(gè)縱橫交錯(cuò)、層級(jí)節(jié)制的龐大的組織結(jié)構(gòu)體系，其上下級(jí)部門(mén)之間、同級(jí)部門(mén)之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，這就決定了公共部門(mén)在人事管理權(quán)限的劃分、人力資源的獲取配置使用等方面都具有私人部門(mén)不可比擬的復(fù)雜性。（4）績(jī)效評(píng)估的困難性。公共部門(mén)的產(chǎn)出具有不同于私人部門(mén)產(chǎn)出的特點(diǎn)，私人部門(mén)的產(chǎn)出、服務(wù)可以在市場(chǎng)上通過(guò)金錢(qián)、價(jià)格加以衡量，但公共部門(mén)的產(chǎn)出是公共物品，大多數(shù)公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的特點(diǎn)，難以量化，難以確定個(gè)人在其中的貢獻(xiàn)份額，對(duì)公共部門(mén)的人力資源進(jìn)行績(jī)效評(píng)估就存在某些技術(shù)上的困難。（5）法律規(guī)制的嚴(yán)格性。公共權(quán)力具有兩重性，既可以用來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益，也可以用來(lái)謀取個(gè)人私利。為了防止公權(quán)私用或權(quán)力濫用而損害公共利益，必須以專(zhuān)門(mén)的法律、法規(guī)對(duì)公共部門(mén)人力資源管理加以嚴(yán)格的規(guī)范，在各個(gè)環(huán)節(jié)上以法律形式予以約束，依法進(jìn)行管理。

三、我國(guó)公共部門(mén)人力資源管理現(xiàn)狀

1.我國(guó)公共部門(mén)缺乏對(duì)現(xiàn)代人力資源管理理論的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)

現(xiàn)代人力資源管理是從傳統(tǒng)人事管理轉(zhuǎn)化而來(lái)的，但與傳統(tǒng)人事行政差別很大，其本質(zhì)的區(qū)別在于所對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)不同。傳統(tǒng)人事行政是適應(yīng)工業(yè)文明的產(chǎn)物，它以嚴(yán)格的規(guī)制對(duì)員工進(jìn)行管理為主要特征，著眼于提高組織的整體效能，是為完成組織的目標(biāo)而實(shí)行的戰(zhàn)術(shù)性、技術(shù)性的管理工作。人力資源管理是適應(yīng)后工業(yè)文明的產(chǎn)物，它是將工作人員作為一種主動(dòng)的資源進(jìn)行管理，是通過(guò)放松規(guī)制、開(kāi)發(fā)心智等新措施，激發(fā)員工的工作主動(dòng)性和創(chuàng)造性，著眼于提高個(gè)體智能，進(jìn)而增強(qiáng)組織適應(yīng)外部環(huán)境的能力，因而人力資源管理是具有戰(zhàn)略與決策意義的管理活動(dòng)。人力資源管理注重把開(kāi)發(fā)人的潛能與實(shí)現(xiàn)公共組織的目標(biāo)緊緊地聯(lián)系在一起。目前，我國(guó)許多公共部門(mén)仍舊習(xí)慣于把人事管理過(guò)程歸納為“進(jìn)、管、出”三個(gè)環(huán)節(jié)，把人看作是完成組織目標(biāo)的工具，強(qiáng)化對(duì)人的控制，視人力為成本，沒(méi)有樹(shù)立為人服務(wù)的觀念，這與現(xiàn)代先進(jìn)的人力資源思想背道而馳。

2.公共部門(mén)的人事管理體制和運(yùn)行機(jī)制面臨挑戰(zhàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)傳統(tǒng)干部人事制度如：干部終身制、論資排輩、管理無(wú)法制等都得到了改革，取得了一定的成效。但是，現(xiàn)行的公務(wù)員管理體制和運(yùn)行機(jī)制還不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求：公務(wù)員分類(lèi)制度設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理，有待于進(jìn)一步完善；競(jìng)爭(zhēng)上崗的用人機(jī)制尚不健全，競(jìng)爭(zhēng)未做到法治化和制度化；激勵(lì)機(jī)制不能充分發(fā)揮作用；業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估、考核的標(biāo)準(zhǔn)難以確定，缺乏現(xiàn)代化的績(jī)效評(píng)估方法及技術(shù)，同時(shí)統(tǒng)一的工資管理體制和工資標(biāo)準(zhǔn)缺乏靈活性和激勵(lì)功能；新陳代謝機(jī)制仍然不夠暢通，導(dǎo)致我國(guó)每次不得不通過(guò)大規(guī)模的人員分流達(dá)到機(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)的目的；廉政約束機(jī)制和民主監(jiān)督機(jī)制有待于進(jìn)一步完善；公務(wù)員法律法規(guī)體系有待于進(jìn)一步健全。

3.職位分類(lèi)制度尚未科學(xué)化

《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》明確規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行職位分類(lèi)制度，要求在確定職能、機(jī)構(gòu)編制的基礎(chǔ)上，進(jìn)行職位設(shè)置，制定職位說(shuō)明書(shū)，確定每個(gè)職位的職責(zé)和任職資格條件。但目前公務(wù)員的分類(lèi)系統(tǒng)仍以領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的劃分為主，而且在實(shí)際操作中行政機(jī)關(guān)缺乏具體的工作分析、職位評(píng)價(jià)和工作說(shuō)明書(shū)等實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。此外，不同類(lèi)型的干部管理新體制尚未出臺(tái)，對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和黨群團(tuán)體的工作人員，目前參照國(guó)家公務(wù)員制度進(jìn)行管理，仍舊是“不同類(lèi)型干部，同一模式管理”。

4.人力資源開(kāi)發(fā)培訓(xùn)不足

我國(guó)公共部門(mén)的人力資源管理部門(mén)對(duì)組織成員的培訓(xùn)沒(méi)有統(tǒng)籌考慮，缺乏學(xué)習(xí)氛圍。我國(guó)當(dāng)前公務(wù)人員的學(xué)歷、知識(shí)和技能結(jié)構(gòu)還存在很大的欠缺，公共部門(mén)教育培訓(xùn)內(nèi)容、方法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代的要求。深化公共部門(mén)人力資源教育培訓(xùn)機(jī)制改革，創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織，提高公務(wù)人員的能力和水平已成為一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。

四、改進(jìn)我國(guó)公共部門(mén)人力資源管理的對(duì)策

1.加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)代人力資源理論的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)

未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)是人才的競(jìng)爭(zhēng)，人才對(duì)于一個(gè)組織的生存與發(fā)展至關(guān)重要。公共部門(mén)為外界公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和管理，必須依靠人力資源。公共部門(mén)特別是政府組織要樹(shù)立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的人力資源管理思想，重視人的作用，把行政管理人才看作是能帶來(lái)直接效益的資本，給公共部門(mén)人事管理理論和實(shí)踐工作帶來(lái)全面更新。由于多種原因，我國(guó)公共部門(mén)對(duì)現(xiàn)代人力資源理論的認(rèn)識(shí)還十分有限，“人力資源是第一資源”的觀念還未樹(shù)立，因此加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)代人力資源理論的學(xué)習(xí)與認(rèn)識(shí)十分重要。

2.建立人力資源管理體系，引入規(guī)劃管理

現(xiàn)代管理理論認(rèn)為，人力資源管理是取得更好效率和更高業(yè)績(jī)的最強(qiáng)有力的管理工具之一。在諸如工作設(shè)計(jì)與分析、績(jī)效考核與管理、薪酬激勵(lì)等方面，現(xiàn)代的人力資源管理技術(shù)和方法將有助于建立更富有成效的公共管理組織。公共管理組織在進(jìn)行工作設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)以效率最大化為目標(biāo)，可以通過(guò)機(jī)械型工作設(shè)計(jì)法來(lái)降低工作的復(fù)雜程度，也可采用激勵(lì)型工作設(shè)計(jì)法鼓勵(lì)成員的創(chuàng)新。通過(guò)強(qiáng)調(diào)工作擴(kuò)大化、工作豐富化等方式來(lái)提高工作的復(fù)雜性，增加工作內(nèi)在的吸引力，使得成員更有興趣來(lái)完成工作，必要時(shí)在組織內(nèi)部實(shí)行工作輪換制，為成員提供交叉在職培訓(xùn)，從而了解更多不同的工作，減少成員的不滿，增加成就感。我國(guó)目前當(dāng)務(wù)之急是借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，通過(guò)完善政策和立法使我國(guó)公共部門(mén)績(jī)效管理走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；牡缆?。人力資源規(guī)劃要解決公共組織不斷提出的更高的要求，既要為組織選擇和提供適當(dāng)?shù)娜瞬偶皟?chǔ)備，發(fā)展和提升組織和個(gè)人的創(chuàng)新能力，還要及時(shí)發(fā)現(xiàn)人才方面存在的問(wèn)題，提供綜合解決問(wèn)題的方案，對(duì)有關(guān)人力資源特定問(wèn)題建立專(zhuān)家“會(huì)診”制度，以及傳遞專(zhuān)家的咨詢(xún)意見(jiàn)的渠道等等。

3.建立科學(xué)的、適合國(guó)情的職位分類(lèi)制度

職位分類(lèi)是以職位為基礎(chǔ)，通過(guò)職位分析來(lái)確定職責(zé)、權(quán)限、任職者資格等要素，形成職位描述和職位規(guī)范，建立組織結(jié)構(gòu)和人力資源管理系統(tǒng)。這種分類(lèi)制度的優(yōu)點(diǎn)在于對(duì)各項(xiàng)職位要素都有明晰的規(guī)定，不足之處在于靜態(tài)的職位描述缺乏靈活性，只強(qiáng)調(diào)人適應(yīng)職位要求，而忽視人的能動(dòng)性創(chuàng)造力，不利于個(gè)人的職業(yè)發(fā)展。目前的趨勢(shì)是以“概括性的工作描述代替了詳細(xì)的工作描述”，不強(qiáng)調(diào)職位分類(lèi)的細(xì)化。如加拿大政府對(duì)公務(wù)員制定的“通用分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)”，該標(biāo)準(zhǔn)按照責(zé)任、技能、努力程度、工作條件等四個(gè)因素，對(duì)職位進(jìn)行衡量，將所有的公務(wù)員職位分為八大類(lèi)，這種標(biāo)準(zhǔn)具有簡(jiǎn)單、通用、公平的特點(diǎn)，使管理更為有效，并為公務(wù)員創(chuàng)造了更多的流動(dòng)機(jī)會(huì)。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外的先進(jìn)方法，結(jié)合本國(guó)國(guó)情，制定一套適合我國(guó)公共部門(mén)的科學(xué)的職位分類(lèi)制度。

4.加強(qiáng)教育培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)管理，努力塑造學(xué)習(xí)型組織

21世紀(jì)的公共部門(mén)必須擁有學(xué)習(xí)精神，實(shí)施文化創(chuàng)新，建立一個(gè)不斷突破自我的學(xué)習(xí)型組織，才能適應(yīng)新的環(huán)境。以往人事管理把組織中的人視為一種成本，因此只注重人員的使用，而不注重人員的知識(shí)技能的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)。教育培訓(xùn)是公共部門(mén)人力資源管理和開(kāi)發(fā)的重要方式和內(nèi)容，要摒棄早先的單純依靠延長(zhǎng)工作時(shí)間、提高工作強(qiáng)度和增加人員數(shù)量的做法，而把著眼點(diǎn)放在智力開(kāi)發(fā)和提高工作人員素質(zhì)上面。公共部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高人員政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，改善公共部門(mén)從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)，使其合理化、科學(xué)化。通過(guò)教育培訓(xùn)，使公共部門(mén)的工作人員更新知識(shí)、提高技能，在挖掘潛能的同時(shí)，有效地提高其政治覺(jué)悟、道德品德、法律觀念，有效地開(kāi)發(fā)創(chuàng)造性能力，培養(yǎng)創(chuàng)造精神，樹(shù)立創(chuàng)新意識(shí)，更好地為公眾服務(wù)。

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