論司法權(quán)的行政化及其規(guī)制

蘇仲慶

（鹽城師范學(xué)院法政系 江蘇鹽城 224002）

論司法權(quán)的行政化及其規(guī)制

蘇仲慶

（鹽城師范學(xué)院法政系 江蘇鹽城 224002）

當(dāng)前我國(guó)司法公正存在諸多的問題，司法腐敗現(xiàn)象突出，就其原因很多，其中重要原因是司法權(quán)的行政化。本文從宏觀的制度架構(gòu)和微觀制度運(yùn)行兩個(gè)層次分析我國(guó)法院司法權(quán)的行政化，并就公正對(duì)司法權(quán)的要求，分析應(yīng)對(duì)司法權(quán)的行政化進(jìn)行規(guī)制，進(jìn)而提出規(guī)制司法權(quán)行政化的具體措施。

司法權(quán)；行政化；公正；規(guī)制

一、當(dāng)前我國(guó)法院的司法權(quán)嚴(yán)重行政化之現(xiàn)狀

根據(jù)我國(guó)憲法第一百二十三、一百二十四和一百二十六條，法官法第二條的規(guī)定，中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)。法院及其法官的主要任務(wù)是在具體案件的裁判中，嚴(yán)格適用法律，法官除了應(yīng)向法律負(fù)責(zé)以外，不應(yīng)接受任何機(jī)關(guān)和個(gè)人的指示和命令。而在具體的實(shí)踐中，由于歷史的原因，至今我國(guó)的法院體制仍然表現(xiàn)為一種行政化的體制。法院在整個(gè)體制構(gòu)成、運(yùn)作和法官的管理方面與行政管理在體制構(gòu)成和運(yùn)作上并無什么大的差別，完全是按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式建構(gòu)和運(yùn)行的。我國(guó)人民法院的司法權(quán)行政化，我們可以從宏觀的制度架構(gòu)和微觀制度運(yùn)行兩個(gè)層次來分析。

從微觀制度運(yùn)行層次來看，法院內(nèi)部的司法行政管理權(quán)凌駕于司法審判權(quán)之上，從而使司法權(quán)被行政化。司法行政管理權(quán)與司法審判權(quán)應(yīng)是兩種不同的權(quán)力，前者主要是對(duì)法院內(nèi)部的人、財(cái)、物進(jìn)行管理的權(quán)力，是保障法院活動(dòng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必須的，主要是由法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)以及有關(guān)行政部門的領(lǐng)導(dǎo)享有并行使；而后者則由每一個(gè)法官具體行使，法官所享有的審判權(quán)是平等的，法官之上不應(yīng)當(dāng)有法官。因此，每一個(gè)法官具體行使審判權(quán)不是一種行政支配權(quán)，一個(gè)法官不能在對(duì)具體案件的裁量中受另一個(gè)法官的支配。而實(shí)際中是法院內(nèi)部的司法行政管理權(quán)侵蝕著司法審判權(quán)，司法審判權(quán)受制于司法行政管理權(quán)，最終司法審判權(quán)行政化。具體表現(xiàn)是法院按行政模式設(shè)計(jì)科級(jí)、處級(jí)到局級(jí)，一級(jí)一級(jí)分得十分詳細(xì)，一級(jí)管一級(jí)，形成行政領(lǐng)導(dǎo)模式，法官或合議庭審判案件時(shí)要層層匯報(bào)請(qǐng)求，庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)的司法行政管理權(quán)無限擴(kuò)大和異化，這樣司法行政管理權(quán)演變?yōu)閷徟袡?quán)，而法院內(nèi)部的審判委員會(huì)自身的行政化也無法挽救我國(guó)法院司法權(quán)的行政化，甚至使其合法化。同時(shí)，法院內(nèi)部的行政管理，現(xiàn)實(shí)中對(duì)法官的考評(píng)、評(píng)獎(jiǎng)、評(píng)先進(jìn)法官、末位淘汰制、年終總結(jié)、法官年檢等都反映出法院對(duì)法官管理的行政化。法院內(nèi)部這種法官管理的行政化又強(qiáng)化了司法審判權(quán)受制于司法行政管理權(quán)，使法院內(nèi)部每一個(gè)法官都無法逃脫這種司法權(quán)行政化的捆綁。

從宏觀的制度架構(gòu)層次上來看，我國(guó)人民法院是按行政區(qū)域來建制法院的，法院在人、財(cái)、物上都隸屬于地方人大，而在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的以行代議的體制下，實(shí)際上受制于地方各級(jí)黨委和行政機(jī)關(guān)，法官的審判權(quán)不僅受到內(nèi)部的干涉，而且還受到地方黨委、政府的干預(yù)。由于地方黨委組織部門掌握著法院干部的晉升、任用等管理權(quán)，可以通過此權(quán)力來干涉審判工作。地方政府掌握著法院財(cái)政大權(quán)也可以通過此權(quán)力來操縱法院的審判工作。這種按行政區(qū)域來建制的我國(guó)人民法院完全是套用行政級(jí)別體制，法院有行政級(jí)別，法官也有相應(yīng)的行政級(jí)別，法官完全按照普通公務(wù)員的行政級(jí)別來管理，更是加劇了法院及法官被行政化了。在這種領(lǐng)導(dǎo)和管理體制下，我國(guó)法院的司法權(quán)行政化最終演變?yōu)樗痉?quán)的地方化、官僚化、工具化和功利化，就不足為怪了。

二、司法權(quán)為何不應(yīng)被行政化

我們從上文看出當(dāng)前我國(guó)法院的司法權(quán)存在嚴(yán)重行政化。那么，司法權(quán)為什么不能被行政化呢？這主要關(guān)涉司法權(quán)的本質(zhì)和司法權(quán)在國(guó)家社會(huì)中發(fā)揮作用的條件。

現(xiàn)代西方國(guó)家根據(jù)公共權(quán)力的功能和作用方式即依據(jù)決策、執(zhí)行和解決糾紛，把國(guó)家權(quán)力分為立法、司法、行政三種權(quán)力，并通過權(quán)力之間的相互制衡、相互約束以防止權(quán)力專斷和被濫用，用權(quán)力制約權(quán)力的方法實(shí)現(xiàn)權(quán)力平衡，從而普遍確立了三權(quán)分立的原則。肖揚(yáng)提出要樹立“中立、平等、透明、公正、高效、獨(dú)立、文明”的現(xiàn)代司法理念，即司法人員對(duì)與司法相關(guān)的法律制度及其運(yùn)行狀況所持的理性觀念，包括真理性認(rèn)識(shí)和價(jià)值判斷。[1]可見，司法權(quán)的性質(zhì)是判斷權(quán)，即法院享有的對(duì)糾紛當(dāng)事人的事實(shí)問題主張和法律問題主張依法進(jìn)行判斷，以維護(hù)法的價(jià)值的終局性權(quán)力。它與行政權(quán)屬于不同性質(zhì)的權(quán)力，二者有著本質(zhì)上的區(qū)別。因?yàn)樗痉ㄊ且环N判斷，行政是一種管理。判斷屬于思維范疇，而管理屬于行動(dòng)范疇。我國(guó)學(xué)者孫笑俠教授在《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》一文中，將司法權(quán)的特質(zhì)歸納為與行政權(quán)的十大區(qū)別，即司法的被動(dòng)性、中立性、程序性、穩(wěn)定性、專屬性、專業(yè)性、終極性、交涉性、獨(dú)立性與公平優(yōu)先性。[2]從上述司法權(quán)和行政權(quán)的區(qū)別，我們可以知道司法權(quán)的這十大特質(zhì)決定了司法權(quán)不能行政化，否則司法權(quán)不能實(shí)現(xiàn)它的判斷、解決糾紛功能。

司法權(quán)在國(guó)家社會(huì)中發(fā)揮解決糾紛作用的條件，不僅僅其有國(guó)家權(quán)力作為其強(qiáng)制力的后盾，更重要的是法院的司法公信力。而司法的公信力恰恰是主要來源于司法權(quán)的被動(dòng)性、獨(dú)立與中立性、程序性。法院的司法判決能夠被雙方當(dāng)事人都從心里認(rèn)可和執(zhí)行而服判止訴，法院做到真正解決糾紛，是由法院在訴訟過程中，法院的這種居中裁判形成的被動(dòng)性、獨(dú)立與中立性、程序性的訴訟結(jié)構(gòu)和制度所帶來的。因?yàn)樵谠V訟過程中，當(dāng)事人參與訴訟過程，一者通過這種程序性的交涉、對(duì)話，整理、找出雙方糾紛、分歧的所在，容易解決問題，同時(shí)也會(huì)容易使糾紛雙方冷靜下來，達(dá)成問題的解決；二者，法院的司法判決勢(shì)必會(huì)涉及一方或雙方的利益衡平，讓一方或雙方承擔(dān)全面或部分的敗訴風(fēng)險(xiǎn)，而司法權(quán)的被動(dòng)性、獨(dú)立與中立性、程序性決定了有關(guān)事實(shí)認(rèn)定以及法律適用的舉證與證明責(zé)任所帶來的敗訴風(fēng)險(xiǎn)是由當(dāng)事人承擔(dān)，這就從心里產(chǎn)生對(duì)法院的司法判認(rèn)可和執(zhí)行而真正的服判止訴；三者，司法權(quán)作為人類公正和正義的最后一道實(shí)現(xiàn)途徑與防線，司法的被動(dòng)性、中立性、程序性、穩(wěn)定性、專屬性、專業(yè)性、終極性、交涉性、獨(dú)立性與公平優(yōu)先性必然帶來公正與廉潔的司法，社會(huì)普遍認(rèn)同法院的解決糾紛的權(quán)威，容易形成社會(huì)良好的法治空間。司法權(quán)的行政化，只能使法院演變成又一個(gè)不掛行政牌子而實(shí)際行使類似于行政職能的機(jī)關(guān)，這種社會(huì)里的社會(huì)糾紛和矛盾沖突，只能面對(duì)面的和情緒化的直接解決，消解了司法解決過程中所具有的交涉、對(duì)話和敗訴風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，瓦解了司法權(quán)作為人類公正和正義的最后一道實(shí)現(xiàn)途徑與防線的功能，社會(huì)民眾的絕望化和情緒化，最后社會(huì)民眾走向群體性的暴力事件也就是司法權(quán)行政化的邏輯發(fā)展的必然。

三、我國(guó)司法行政化之規(guī)制

從上所述可知，我國(guó)司法行政化對(duì)公正廉潔司法的損害是非常嚴(yán)重的，因此，我國(guó)司法行政化之規(guī)制就成為我們不得不面對(duì)和思考的問題。那么，如何對(duì)我國(guó)司法行政化進(jìn)行規(guī)制？本文基于上文分析了我國(guó)人民法院司法權(quán)行政化的宏觀制度架構(gòu)和微觀制度運(yùn)行兩個(gè)層次，基于我國(guó)現(xiàn)有的憲法制度框架下進(jìn)行局部的制度創(chuàng)新，擬提出以下規(guī)制司法行政化的建議。

首先，宏觀制度架構(gòu)層次上對(duì)我國(guó)人民法院司法權(quán)的行政化進(jìn)行規(guī)制。在我國(guó)現(xiàn)有議行合一的人民代表大會(huì)制度下，我們可以作出以下制度上的創(chuàng)新來規(guī)制司法權(quán)的行政化。

1.取消我國(guó)法院的建制與行政區(qū)域相配套的做法，重新調(diào)整法院的設(shè)計(jì)，使法院與地方行政區(qū)域相脫鉤。同時(shí)，按照司法權(quán)的特性，恢復(fù)司法機(jī)關(guān)應(yīng)有獨(dú)立性的要求，將法院的人、財(cái)、物權(quán)調(diào)整為省一級(jí)來統(tǒng)一管理，改變我國(guó)現(xiàn)實(shí)中法院受制于地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)，使法院演變成各級(jí)行政機(jī)關(guān)的下屬機(jī)關(guān)，造成司法權(quán)地方化和行政化。

2.通過改革法官選拔制度，提高法官的質(zhì)量，減少法官的數(shù)量。高素質(zhì)的法官是高質(zhì)量裁判的前提和基礎(chǔ)。為了保證法官裁判的質(zhì)量，法官的隊(duì)伍應(yīng)該少而精，法官的素質(zhì)越高，則法官在民眾心目中的地位也越高，裁判的權(quán)威性也越強(qiáng)。盡管，我國(guó)目前法院的招錄法官納入公務(wù)員招考體制，但我國(guó)目前各地選拔本地的法官、地方政府可控制對(duì)本地法官的任命和調(diào)離的做法并沒有從根本上改變，這主要體現(xiàn)在地方各級(jí)法院的普通法官和院長(zhǎng)任免上。地方各級(jí)法院的普通法官仍有很多非經(jīng)公務(wù)員招考的非法專業(yè)的人進(jìn)入法院系統(tǒng)，地方各級(jí)法院的院長(zhǎng)任免仍由同級(jí)人民代表大會(huì)和同級(jí)政府管理和控制，法院本身對(duì)法官質(zhì)量沒有選擇權(quán)，各級(jí)法院及其法官無法真正擺脫地方政府的控制，達(dá)到減少和消除司法的行政化和地方保護(hù)主義。我國(guó)法官選拔制度，應(yīng)逐漸過渡到由專門的法官選拔委員會(huì)來推薦，人選應(yīng)從現(xiàn)有從事律師職業(yè)和法學(xué)研究多年的人員中來產(chǎn)生，而不應(yīng)從沒有多少法律職業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員中招考。

3.建立獨(dú)立的法官考評(píng)委員會(huì)和司法紀(jì)律懲戒委員會(huì)。目前，全國(guó)各級(jí)法院相繼成立了法官考評(píng)委員會(huì)，對(duì)法官制度的改革具有一定的積極的意義。但現(xiàn)實(shí)中這種對(duì)法官的考評(píng)、評(píng)獎(jiǎng)、評(píng)先進(jìn)法官、末位淘汰制、年終總結(jié)、法官年檢等法院內(nèi)部的行政管理，有形或無形地形成對(duì)法官考評(píng)管理的行政化，而法院內(nèi)部法官管理的行政化又強(qiáng)化了司法審判權(quán)受制于司法行政管理權(quán)，使法院內(nèi)部每一個(gè)法官都無法逃脫這種司法權(quán)行政化的捆綁，反過來影響司法的公正廉潔性。為了保證司法性的獨(dú)立性，防止其行政化，并實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)的專業(yè)化，努力提高法官的整體素質(zhì)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立隸屬于各級(jí)人大的專門法官考評(píng)委員會(huì)和司法紀(jì)律懲戒委員會(huì)，實(shí)行與各級(jí)地方行政部門相獨(dú)立，并和法院保持適當(dāng)分離。其作用是通過組織考試和考核選拔法官，向權(quán)力機(jī)關(guān)推薦予以任命，不僅使法院可在人事上脫離地方各級(jí)行政部門的束縛，更使每一個(gè)法官都逃離法院內(nèi)部的司法行政管理權(quán)，保證法官的司法審判權(quán)不受司法行政管理權(quán)的侵蝕和控制而行政化。

其次，微觀制度運(yùn)行層次上進(jìn)行制度創(chuàng)新來對(duì)我國(guó)人民法院司法權(quán)的行政化進(jìn)行規(guī)制。

1.法官的精英化，主持審理案件的只能是法官，其它的則為協(xié)助法官審理案件的法官助理、書記員和法警的非法官序列。目前我國(guó)的在實(shí)踐中，許多法院的法官往往對(duì)一起案件的工作全部包攬，從案件的立案審查到起訴書的送達(dá)，現(xiàn)場(chǎng)勘查，無論是法庭審理的記錄，還是卷宗的裝訂、案件的最后執(zhí)行。另外，法官的這種辦案方式，往往使他們與當(dāng)事人交往的機(jī)會(huì)增多，影響案件得以公正處理的因素增多。法官真正的天職就是聽案、判案，除此之外的事務(wù)則應(yīng)由協(xié)助法官審理案件的法官助理、書記員和法警的非法官序列人員來完成。

2.取消法院內(nèi)部的仿行政化而建立的業(yè)務(wù)庭室制度，在法院內(nèi)部建立若干個(gè)合議庭，由這些合議庭來承審案件作出判決，并對(duì)案件質(zhì)量負(fù)責(zé)。這樣可以防止法官或合議庭審判案件時(shí)要層層匯報(bào)請(qǐng)求，庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)的司法行政管理權(quán)無限擴(kuò)大和異化，使司法行政管理權(quán)演變?yōu)閷徟袡?quán)。

3.法院內(nèi)部建立審務(wù)委員會(huì)來對(duì)法院內(nèi)部的人、財(cái)、物進(jìn)行管理，以保障法院活動(dòng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但審務(wù)委員會(huì)無權(quán)對(duì)合議庭承審案件作任何指示來干涉合議庭行使司法審理權(quán)。

4.改革法院的庭審業(yè)務(wù)，嚴(yán)格法定程序，實(shí)行審前程序與開庭審理程序的分離，直接的審理業(yè)務(wù)與間接的輔助業(yè)務(wù)相分離，使庭審過程科學(xué)化和合理化。

[1]肖揚(yáng).人民日?qǐng)?bào)，2006-10-31，第10版.

[2]孫笑俠.司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)[J].法學(xué)，1998（8）.

蘇仲慶（1965-），安徽無為縣人，法學(xué)碩士，江蘇省鹽城師范學(xué)院法政系講師，主要從事憲法學(xué)和法理學(xué)的教學(xué)與研究。

2010-06-19