河北省管縣體制改革思考

□文/黃曉雪 湯文穎 甄貞 王松琦 郭冬梅

一、河北實(shí)行省管縣體制改革的必要性分析

（一）河北省現(xiàn)狀。河北現(xiàn)有11個(gè)地級(jí)市，下轄172個(gè)縣（市、區(qū)），其中23個(gè)縣級(jí)市、115個(gè)縣、34個(gè)市轄區(qū)。2007年全省縣域人口為5，761萬(wàn)人，占總?cè)丝?，943萬(wàn)人的82.97%。河北地處黃河以北，東臨渤海，西依太行山脈，北為燕山山地，是全國(guó)12個(gè)沿海省市之一，擁有豐富的沿海資源，具有建設(shè)大型鋼鐵、建材、化工等綜合工業(yè)基地和發(fā)展煤、鹽、油化工的有利條件和良好基礎(chǔ)，旅游資源豐富，是全國(guó)糧、棉、油、蔬菜和果品的集中產(chǎn)區(qū)之一。

（二）河北實(shí)行省管縣體制改革問(wèn)題的提出。鑒于自身的區(qū)位、資源等優(yōu)勢(shì)，改革開(kāi)放以來(lái)，河北工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)，但尚未自然地形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式；人民生活水平大幅提高，但城鄉(xiāng)差距反而繼續(xù)擴(kuò)大；城市和農(nóng)村都有很大發(fā)展，但城鄉(xiāng)二元分治的根基沒(méi)有動(dòng)搖，城市化出現(xiàn)了明顯的大城市化傾向……，河北現(xiàn)行的市管縣行政體制暴露出種種弊端，已逐漸偏離其改革初期設(shè)想的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)特別是縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，因而必將隨著經(jīng)濟(jì)體系的不斷成熟和政府職能轉(zhuǎn)變而退出歷史舞臺(tái)，取而代之以全省范圍的省管縣體制。

（三）河北實(shí)行省管縣體制改革的必要性。2008年10月，十七屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，明確提出要推進(jìn)省直接管理縣（市）的財(cái)政體制改革，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍，有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制；2009年2月1日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》中，明確提出要推進(jìn)省直接管理縣（市）的財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)。與此同時(shí)，現(xiàn)行體制存在問(wèn)題的日益彰顯是河北實(shí)行省管縣體制的內(nèi)部因素。

1、實(shí)行省管縣體制改革是構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。實(shí)行省管縣行政體制，可以減少政府組織結(jié)構(gòu)的縱向?qū)蛹?jí)，減少政府自身管理的內(nèi)容，降低自我糾錯(cuò)壓力，有利于促進(jìn)政府工作重心和精力從自身管理向社會(huì)管理、公共服務(wù)方面轉(zhuǎn)移；權(quán)力適度下放，有利于理順上下關(guān)系，將曾經(jīng)上級(jí)政府管不了、管不好的事項(xiàng)交由地方政府甚至是社會(huì)組織管理，實(shí)現(xiàn)政府職能由細(xì)枝末節(jié)向宏觀協(xié)調(diào)、由專注效率向側(cè)重公平轉(zhuǎn)化，特別是向公共支出均等化方面轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)行政體制改革的目標(biāo)，即構(gòu)建服務(wù)型政府。

2、實(shí)行省管縣體制改革是優(yōu)化管理效能的必要保障。在政府組織的整體結(jié)構(gòu)中，管理層次與管理幅度及效率呈反比關(guān)系。以省管縣代替市管縣體制的設(shè)計(jì)，可以減少人為制造出的那個(gè)行政層級(jí)，使組織趨于相對(duì)扁平化、重心下沉。對(duì)百姓而言，可以減少審批環(huán)節(jié)，提高辦事效率，減輕納稅負(fù)擔(dān)。對(duì)政府而言，既可以節(jié)約成本，減少腐敗，又有助于提高溝通協(xié)調(diào)的質(zhì)量和效率，同時(shí)還能夠培養(yǎng)省級(jí)政府的宏觀控制能力及其管理和服務(wù)的積極性。

3、實(shí)行省管縣體制改革是提高經(jīng)濟(jì)效益的重要途徑。市管縣體制以行政力量分配城鄉(xiāng)資源，致使“市吃縣”、“市卡縣”；省管縣行政體制使權(quán)利有所下放，消除了中間環(huán)節(jié)對(duì)縣級(jí)的權(quán)力干涉和資源截留，打破城鄉(xiāng)分割的二元體制和政策限制，在增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)獨(dú)立發(fā)展的自主性、積極性和創(chuàng)造性的同時(shí)，還可以優(yōu)化縣域資源配置和外部發(fā)展環(huán)境，提升縣域經(jīng)濟(jì)的完整性和綜合性，增強(qiáng)縣級(jí)政府的調(diào)控能力。從而推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，從根本上推動(dòng)河北經(jīng)濟(jì)有更大的跨越式發(fā)展。

二、河北實(shí)行省管縣體制改革的借鑒和財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)

（一）省管縣體制的借鑒。為有效緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央和地方政府不斷探索，逐步完善我國(guó)省以下財(cái)政體制。目前，全國(guó)已有多個(gè)省試行“省管縣”，并已形成浙江、海南和安徽等省管縣體制改革模式，以浙江為代表的改革仍是目前很多地區(qū)推行省管縣改革可供參考的路徑。此外，河南、山東、湖北、江西、江蘇、廣東、吉林等省份，也陸續(xù)推行了以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”為主要內(nèi)容的“省管縣”改革試點(diǎn)。這些試點(diǎn)大都遵循這樣的路徑：從經(jīng)濟(jì)管理切入，向縣級(jí)政府下放管理權(quán)，推行省管縣的行政體制改革。受到政策扶持的縣（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯加快，“省管縣”在很多地區(qū)被證明是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一種現(xiàn)實(shí)路徑。

（二）河北省管縣財(cái)政體制改革奠定的基礎(chǔ)。近年來(lái)，河北在全國(guó)率先嘗試了財(cái)政管理領(lǐng)域的省管縣體制改革。從1994年起，河北省按照中央實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革的總體要求，從本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和財(cái)政收支的實(shí)際情況出發(fā)，進(jìn)行了一系列財(cái)政改革，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政事業(yè)的歷史性飛躍，有力地支持和推動(dòng)了全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)快速健康發(fā)展。河北省委、省政府先后出臺(tái)了《關(guān)于擴(kuò)大部分縣（市）管理權(quán)限的意見(jiàn)》、《關(guān)于深化財(cái)政體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》、《中共河北省委關(guān)于認(rèn)真貫徹黨的十七屆三中全會(huì)精神進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的意見(jiàn)》和《河北省人民政府關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政體制的通知》等相關(guān)制度規(guī)范，不斷迅速、積極推進(jìn)省管縣財(cái)政體制改革，改革的范圍不斷擴(kuò)大，在最初啟動(dòng)22個(gè)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，又將43個(gè)產(chǎn)糧大縣（市）納入省縣財(cái)政直管，直至現(xiàn)在進(jìn)一步擴(kuò)大直管范圍，將省財(cái)政直管縣增加到了92個(gè)，占到全省縣（市）的2/3，改革的力度也不斷加大。

河北省實(shí)行財(cái)政體制省管縣改革以來(lái)，縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)?；仡櫧陙?lái)河北縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)可以發(fā)現(xiàn)，省管縣財(cái)政體制改革在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面成效顯著。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨罕見(jiàn)挑戰(zhàn)和困難的一年，河北省縣域經(jīng)濟(jì)仍能保持較好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，改革成效更顯彌足珍貴。

1、特色產(chǎn)業(yè)群蓬勃發(fā)展。特色產(chǎn)業(yè)由2001年粗具雛形到2009年規(guī)模發(fā)展。辛集皮革、清河羊絨、河間電纜、安國(guó)中藥材、香河家具、永年標(biāo)準(zhǔn)件等產(chǎn)業(yè)銷售收入連年攀升；形成了趙縣雪花梨、深州蜜桃、遵化板栗等數(shù)十個(gè)中國(guó)特產(chǎn)之鄉(xiāng)以及包括永年蔬菜、圍場(chǎng)馬鈴薯、安國(guó)藥材在內(nèi)的近百個(gè)河北省農(nóng)業(yè)特產(chǎn)之鄉(xiāng)。

2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)深入推進(jìn)。2001年全省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)總量600多億元，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)率達(dá)到42%；2004年全省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)總規(guī)模達(dá)到1，569億元，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)率達(dá)到46.7%；至2009年，僅以遵化為例，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)率達(dá)到65.5%。露露、長(zhǎng)城干紅等一批大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)規(guī)模不斷壯大，帶動(dòng)能力不斷增強(qiáng)；蔬菜、果品、畜牧三條龍型經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展并不斷壯大，形成了“福城”肥牛、“長(zhǎng)城”葡萄酒、“南大堡”無(wú)公害蔬菜等一大批具有較高市場(chǎng)占有率的知名品牌。

3、對(duì)外貿(mào)易日趨活躍。2004年河北省出口總額37.9億美元，當(dāng)年實(shí)際利用外資9.9億美元；2009年僅第一季度，出口總額就達(dá)到33.4億美元，實(shí)際利用外資和外商直接投資為7.8億美元和7.6億美元。

4、人民生活明顯改善。2004年河北省農(nóng)民人均純收入達(dá)3，171元，用了8年時(shí)間登上3，000元臺(tái)階；2007年河北省農(nóng)民人均純收入達(dá)4，293元，用了3年時(shí)間登上4，000元臺(tái)階；2009年河北省農(nóng)民人均純收入首次登上5，000元新臺(tái)階，為5，150元，用2年時(shí)間登上5，000元臺(tái)階。

省管縣財(cái)政體制改革是深化行政體制改革的先導(dǎo)，可以為行政上的省管縣體制奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。同時(shí)，大量省管縣行政體制改革實(shí)踐也已證明了省管縣體制改革的諸多優(yōu)勢(shì)和良好效果，也為全國(guó)推行該體制積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三、對(duì)河北實(shí)行省管縣體制改革的思考

鑒于各省省情不同，全國(guó)的省管縣體制改革不能搞一刀切。河北縣域范圍廣闊、資源豐富、人口稠密，作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口仍占60%以上，市、縣數(shù)量較多；縣域經(jīng)濟(jì)是全省經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，主體地位日益突出，已經(jīng)成為推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，而縣域經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，加之其地理、人文觀念的影響，使得河北與已有的省管縣改革試點(diǎn)存在顯著差異，不宜完全照抄外省經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論是管理體制還是改革步驟，都要結(jié)合本省實(shí)際，因地制宜，統(tǒng)籌考慮，循序漸進(jìn)，大膽創(chuàng)新，精心設(shè)計(jì)改革舉措，穩(wěn)妥推進(jìn)改革步伐。

（一）在我國(guó)現(xiàn)有行政區(qū)劃改革（也即縮省）之前，省管縣體制改革應(yīng)該與必要的政治體制改革（如加大縣級(jí)政權(quán)、擴(kuò)大縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直選范圍、提高縣的行政級(jí)別等）相配套，并將體制改革同政府宏觀調(diào)控能力的提升以及縣域經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展能力的培育相結(jié)合，使經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和體制建設(shè)相互促進(jìn)，良性循環(huán)。

（二）逐步廢除市管縣體制，建立省管縣體制，科學(xué)配置省對(duì)縣的管理權(quán)限，調(diào)整省、市、縣組織機(jī)構(gòu)和人員編制，強(qiáng)化省對(duì)縣域權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，并建立有效的府際溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）省管縣體制改革關(guān)系到行政層級(jí)設(shè)置和各級(jí)政府職能設(shè)定等重要問(wèn)題，是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的工程，既要積極探索、大力創(chuàng)新，又要穩(wěn)妥有序、審慎推進(jìn)。河北省管縣體制改革必須遵從自然及經(jīng)濟(jì)社會(huì)客觀規(guī)律，具體直觀科學(xué)地分步實(shí)施。

第一，適時(shí)適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃。一是將河北環(huán)京津一帶貧困地區(qū)劃歸直轄市管轄（如張家口、淶水等地劃歸北京管轄，承德等地劃歸天津管轄），合理均衡層級(jí)和幅度，既有利于貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能減小河北省體制改革的負(fù)擔(dān)；二是將河北經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、能夠自給自足并具有一定輻射帶動(dòng)能力的城市（如邯鄲等地）升格為直轄市；三是將河北省170余縣進(jìn)行合并或重組。

第二，妥善選擇具備條件的改革試點(diǎn)。河北諸縣（市）的財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異較大，區(qū)域發(fā)展?jié)摿σ矘O不平衡。試點(diǎn)一般應(yīng)優(yōu)先考慮綜合實(shí)力強(qiáng)、區(qū)域面積較小、改革呼聲強(qiáng)烈并且干群認(rèn)識(shí)一致的縣，同時(shí)還要兼顧部分中等地區(qū)和貧困地區(qū)；試點(diǎn)推行過(guò)程中，注重加強(qiáng)試點(diǎn)縣的自身擴(kuò)建，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，整合資源，重新調(diào)整產(chǎn)業(yè)分工和布局，鞏固區(qū)域中心的經(jīng)濟(jì)地位，使之能夠承載和帶動(dòng)周邊。

第三，穩(wěn)步推進(jìn)行政體制改革的全面實(shí)施。根據(jù)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的操作性和可移植性，結(jié)合信息反饋，進(jìn)行有針對(duì)性的對(duì)策研究；以試點(diǎn)中出現(xiàn)的新問(wèn)題為借鑒，適度調(diào)整和完善改革方案，循序漸進(jìn)地?cái)U(kuò)大省管縣體制的推廣范圍，最終實(shí)現(xiàn)河北省內(nèi)省管縣體制改革的全面實(shí)施。

總之，任何一項(xiàng)重大改革都是一種利益關(guān)系的重新調(diào)整，財(cái)政體制改革如此，行政體制改革亦是如此。省管縣行政體制改革的根本目的是通過(guò)科學(xué)的手段，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)更加健康、有序、高效地可持續(xù)發(fā)展。要不要改、怎樣改、力度多大，都要充分考慮河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，以及將要面臨的困難和可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。

[1]魏禮群編.回顧與前瞻中國(guó)行政管理體制改革30年.中國(guó)言實(shí)出版社，2008.

[2]王仕軍，馮春.省管縣體制改革：實(shí)踐與理論的理性推進(jìn).探索，2008.4.

[3]射禹，黃曉偉.關(guān)于我國(guó)省管縣財(cái)政體制改革的思考.經(jīng)濟(jì)研究參考，2007.3.