國家與社會(huì)共同治理模式分析

□文/張俊峰韓松吳賢豐

關(guān)于國家和社會(huì)之間的關(guān)系，也就是國家與市民社會(huì)之間的關(guān)系，有三種說法：一是洛克式的“市民社會(huì)高于國家說”；二是黑格爾式的“國家高于市民社會(huì)說”；三是國家與社會(huì)之間具有協(xié)作性，即強(qiáng)調(diào)雙方在平等基礎(chǔ)上的互動(dòng)學(xué)說。其實(shí)，國家與社會(huì)的關(guān)系不是一個(gè)獨(dú)立的、靜止的關(guān)系，而是由當(dāng)時(shí)的具體狀況特別是經(jīng)濟(jì)關(guān)系狀況所決定的。在中國幾千年的封建社會(huì)里，皇權(quán)掌握著一切，人們之間的聯(lián)系松散，政治、經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)三個(gè)中心高度重疊，是一種典型的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”模式。這種模式在當(dāng)時(shí)對(duì)維持國家穩(wěn)定、統(tǒng)一起著至關(guān)重要的作用。在新中國成立初期的一段時(shí)間，中國建立起了一個(gè)“全能主義”的國家政權(quán)，起到了一定的積極作用，鞏固了新政權(quán)，很快走上了工業(yè)化道路。改革開放以后，中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深層次的變革。新世紀(jì)，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，對(duì)國家和社會(huì)關(guān)系的模式提出了新的要求，要建立國家與社會(huì)的共同治理模式。

一、國家與社會(huì)共同治理的含義

（一）治理與善治。治理思潮是近二三十年在西方國家興起的一種公共管理思潮，它的主張中，不僅有對(duì)當(dāng)代公共管理方式發(fā)展方向的論述，也有對(duì)解決目前西方各國普遍存在的各種政府危機(jī)出路的探索。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)公共治理的研究與治理理論密切聯(lián)系，治理理論為國家與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及公共治理模式轉(zhuǎn)型提供了理論基礎(chǔ)。全球治理委員會(huì)對(duì)治理的權(quán)威性定義為：治理是指各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，治理是相對(duì)于統(tǒng)治而言，指在治理過程中，不僅要依靠國家的力量，還要依靠社會(huì)的力量，它強(qiáng)調(diào)的是政府、社會(huì)二者在對(duì)公共事務(wù)的管理中達(dá)到權(quán)力制衡、相互合作、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的穩(wěn)定狀態(tài)。隨著社會(huì)的進(jìn)步和公共事務(wù)管理的需要，治理理論慢慢滲透并運(yùn)用于公共管理領(lǐng)域，其對(duì)國家與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和公共治理模式轉(zhuǎn)型有著重要的指導(dǎo)作用。

治理理論者還紛紛對(duì)社會(huì)治理目標(biāo)進(jìn)行探求，他們將治理要達(dá)成的理想化模式稱為“善治”。在他們的不同表述中，善治應(yīng)該具有以下一些特征：（1）參與性與協(xié)商性；（2）合法性；（3）責(zé)任性；（4）透明性；（5）法制性；（6）回應(yīng)性；（7）有效性；（8）公正性。

盡管各位論者對(duì)善治的構(gòu)成要素有不同的見解，但他們都認(rèn)為，善治是政府與公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的一種合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者結(jié)合的最佳狀態(tài)，是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的一種全新的社會(huì)管理過程。

（二）國家與社會(huì)共同治理——“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”模式。實(shí)踐證明，政府和市場(chǎng)都存在其自身無法克服的缺陷，政府過度干預(yù)會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹、效率低下，政府財(cái)政危機(jī)等問題。而如果最大限度地追求市場(chǎng)自由，同樣會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)在資源配置中失靈。國家與社會(huì)共同治理模式是在政府與市場(chǎng)都存在失靈的背景下提出的“第三條道路”。所謂第三條道路，指的是打破關(guān)于國家與社會(huì)此消彼長(zhǎng)的二元結(jié)構(gòu)的框架，主張“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)社會(huì)”的共存，就是在治理理論慢慢滲透并運(yùn)用于公共管理領(lǐng)域而形成的一種強(qiáng)調(diào)國家、政府與社會(huì)、公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩者之間的良性互動(dòng)。

那么，什么是“強(qiáng)政府”、“強(qiáng)社會(huì)”呢？“強(qiáng)政府”不是指政府的規(guī)?；蛘哒穆毮芊浅５膹?qiáng)大，而是指政府的能力很強(qiáng)。政府必須把精力放在其應(yīng)該處理的事務(wù)上，政府的理念應(yīng)該是新公共服務(wù)理論的“服務(wù)而不是掌舵”了，所以“強(qiáng)政府”是指政府的服務(wù)能力很強(qiáng)，即服務(wù)型政府?！皬?qiáng)社會(huì)”則是指要有一個(gè)很強(qiáng)大的公民社會(huì)，這當(dāng)中要有完善的市場(chǎng)體系、發(fā)達(dá)的社會(huì)組織以及具有高度參與意識(shí)的社會(huì)公民。

二、我國國家與社會(huì)共同治理模式現(xiàn)狀

（一）轉(zhuǎn)型中的國家與社會(huì)關(guān)系模式。目前，我國的國家與社會(huì)關(guān)系模式正處在由“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”模式向“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”模式轉(zhuǎn)型的過程當(dāng)中。在轉(zhuǎn)型的過程中，我國的公共治理模式呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1、轉(zhuǎn)型方式是漸進(jìn)式的。這種漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型是相對(duì)于激進(jìn)式轉(zhuǎn)型而言的，指政府逐步地把一些職能向社會(huì)回歸。我國采取的漸進(jìn)式改革這一特點(diǎn)，決定了其國家與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及公共治理模式的轉(zhuǎn)型也必然采取這一轉(zhuǎn)型方式。如今我國的市場(chǎng)基礎(chǔ)、社會(huì)組織還不成熟，這決定了我國的改革不能像其他一些市場(chǎng)基礎(chǔ)好、社會(huì)組織發(fā)達(dá)的國家那樣，政府的職能作用一次性完全退出市場(chǎng)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域，而應(yīng)該采取漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型方式，在轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)該依然堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，為治理模式轉(zhuǎn)型提供良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2、政府在轉(zhuǎn)型中起著主導(dǎo)作用?；谖覈默F(xiàn)實(shí)國情，政府將仍然在許多方面處于主導(dǎo)地位，從而增加了其在轉(zhuǎn)型過程中負(fù)有的責(zé)任。一個(gè)好的和負(fù)責(zé)任的政府，會(huì)通過不斷調(diào)整自身的定位來積極影響公民社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，同時(shí)有意識(shí)地營造良好的政策環(huán)境，有計(jì)劃地培育各種社會(huì)組織的自治能力和自主能力，提高公民的參與意識(shí)，逐步完善和諧社會(huì)治理結(jié)構(gòu)體系。政府應(yīng)以多種角色參與其中，發(fā)揮其推進(jìn)作用。

3、公民社會(huì)有所發(fā)展。公民社會(huì)得到了一定的發(fā)展，主要表現(xiàn)在非政府組織（NGO）、民間團(tuán)體、自治組織等社會(huì)組織數(shù)量有所增加，種類不斷增多，所起的作用在逐漸擴(kuò)大。例如，一些行業(yè)協(xié)會(huì)在各自的行業(yè)里幫助政府起到規(guī)范和管理的作用，還有在農(nóng)村興起的村民自治組織也對(duì)新農(nóng)村建設(shè)起到積極作用。

4、治理主體逐漸由一元向多元轉(zhuǎn)變。正是由于公民社會(huì)的發(fā)展、非政府組織的壯大，在很多公共領(lǐng)域中，政府組織不再是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的唯一提供者。非政府組織靈活性強(qiáng)、運(yùn)作高效等優(yōu)勢(shì)逐漸顯露，能比政府更有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。另外，在政策的制定方面，私營部門和公民個(gè)人也可以通過一些制度化的方式向政府部門提供意見，最終影響公共政策的選擇。公共治理的方式正在由集權(quán)化向民主化轉(zhuǎn)變。

（二）轉(zhuǎn)型過程中暴露出的一些問題

1、政府職能轉(zhuǎn)變不徹底。政府職能轉(zhuǎn)變就是為了實(shí)現(xiàn)政府只管該管的事，把那些可以由社會(huì)或者應(yīng)該由社會(huì)或者由社會(huì)管理更好的事務(wù)交給社會(huì)，從而提高政府的管理效率。政府職能轉(zhuǎn)變不徹底必然會(huì)影響公共治理模式的轉(zhuǎn)型。主要表現(xiàn)在：第一，政企不分。這是在我國長(zhǎng)期存在的一個(gè)突出問題，將會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展；第二，政社不分。政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的發(fā)展具有義不容辭的職責(zé)，但這種職責(zé)并不等于由政府部門直接進(jìn)行那些事務(wù)性工作，如社區(qū)服務(wù)以及志愿者活動(dòng)，等等。在這種條件下，非政府組織的發(fā)展必然會(huì)受到影響。

2、公民社會(huì)發(fā)育不完善。從數(shù)量上來看，各種社會(huì)組織的確增長(zhǎng)很快，但是這些組織自身卻存在著很多的缺陷，這些組織能夠控制的資源有限，獨(dú)立性不強(qiáng)，很多組織仍然對(duì)政府有很強(qiáng)的依賴性。組織的管理制度還不是很規(guī)范，資金來源不足、人員素質(zhì)不高等問題也直接制約著社會(huì)組織作用的發(fā)揮。

3、政府與社會(huì)、公民的溝通互動(dòng)機(jī)制不健全。近年來，政府的信息公開制度、聽證會(huì)制度等都是政府與社會(huì)、公民進(jìn)行信息傳遞與溝通的積極嘗試，并且取得了不錯(cuò)的效果。但類似這種類型的溝通交流機(jī)制還太少，而且已經(jīng)存在的一些機(jī)制本身也不是很規(guī)范。這一方面會(huì)影響組織、公民等對(duì)政府政策和信息的了解程度；另一方面也必然會(huì)影響到他們政治參與的機(jī)會(huì)，同時(shí)政府在政策選擇過程中也缺少了很多的依據(jù)。

三、如何構(gòu)建國家與社會(huì)的共同治理模式

構(gòu)建國家與社會(huì)的共同治理模式，也就是要構(gòu)建一個(gè)“強(qiáng)政府，強(qiáng)社會(huì)”的模式，具體步驟可以體現(xiàn)在以下方面：

（一）在政治層面上，要確保國家與社會(huì)相對(duì)應(yīng)的政治地位。首先在政治制度的安排上，不能出現(xiàn)國家（或者說是政府）獨(dú)大的情況，應(yīng)該確保兩者獨(dú)立且對(duì)應(yīng)的社會(huì)地位。必須用“國家與社會(huì)的二元觀”替代“權(quán)威本位觀”。在法律層面特別是憲法層面，要規(guī)定好兩者各自享有的權(quán)利。目前，我國憲法對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的規(guī)定還比較全面，還規(guī)定了一些根本的或基本的政治制度，但從國家與社會(huì)的角度還沒有明確的規(guī)定。只有先在政治層面確定兩者的地位，才能為構(gòu)建國家與社會(huì)共同治理模式提供制度支持。

（二）建立有限、高效的服務(wù)型政府。要構(gòu)建共同治理模式，政府必須進(jìn)行職能改革，確保政府真正做，而且是僅僅做自己該做的事。服務(wù)型政府的職責(zé)就是為公民和社會(huì)提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，而不是管制。服務(wù)型政府的標(biāo)志是有限政府、民主政府、法制政府、透明政府、全心全意為老百姓服務(wù)的政府。只有建立了服務(wù)型政府，政府的能力才能提高，從而進(jìn)行有效地社會(huì)管理，公民社會(huì)也才能夠獲得有利發(fā)展的足夠空間，才能有政府與社會(huì)良性互動(dòng)的可能。

（三）逐漸培育較成熟的公民社會(huì)。共同治理的另一個(gè)主體就是社會(huì)，包括各種社會(huì)組織和市場(chǎng)組織，他們既是政府和人民群眾之間互相聯(lián)系的橋梁，又是新的公共治理模式中的重要主體。成熟狀態(tài)的公民社會(huì)包括六要素：1、社會(huì)自治；2、個(gè)人主義；3、參與性；4、公開性和開放性；5、法制；6、多元主義。政府在培育社會(huì)組織方面要加大資金支持力度，加強(qiáng)法律環(huán)境建設(shè)，為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的氛圍。

（四）確立政府與社會(huì)的良性互動(dòng)體系。不同治理主體之間的有效溝通是實(shí)現(xiàn)共同治理的基本保障。政府與社會(huì)在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行溝通、互動(dòng)和合作，形成治理網(wǎng)絡(luò)。政府要建立暢通的社會(huì)溝通和協(xié)商機(jī)制，保證社會(huì)各階層與政府的信息交流通暢；建立保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)等個(gè)人權(quán)利的保障機(jī)制；建立完善的社會(huì)流動(dòng)制度，實(shí)現(xiàn)公民在求職、遷徙等方面的自由流動(dòng)；建立約束政府與社會(huì)雙方的法律體系，保證合作的對(duì)等化和持久化。

（五）確保共同治理主體間的相互監(jiān)督與制約。首先，政府的權(quán)力要受到社會(huì)的監(jiān)督和制約，避免出現(xiàn)政府權(quán)力過度膨脹的狀況；其次，政府也要對(duì)其他治理主體進(jìn)行監(jiān)督，避免其他治理主體只重效率而忽視公平現(xiàn)象。所以，要建立社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督機(jī)制，比如制度程序監(jiān)督、媒體和社會(huì)輿論監(jiān)督、問責(zé)制度，等等。政府也要對(duì)社會(huì)進(jìn)行監(jiān)管，努力做到既保證公平效率，又確保社會(huì)又好又快發(fā)展。

[1]顏如春.從“共治”到“善治”——中國社會(huì)治理模式探析[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2006.1.

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