地方煤礦各利益集團行為模式分析

□文/石慧

煤炭是中國的主要能源之一，并且支撐著眾多的高能耗企業(yè)（電解鋁、鋼鐵、水泥等）的生存和發(fā)展，而地方的中小型煤礦為全國煤礦行業(yè)提供了超過四分之一的產(chǎn)量，然而其死亡人數(shù)卻占全國煤礦死亡人數(shù)的2/3多，可見地方煤礦安全的緊迫性。

一、利益集團的界定

對利益集團的理解，不同的學者有著不同的看法，但是總體上將利益集團理解為：為了爭取或維護共同利益，以一定方式組織起來、致力于影響各級政府的政策或者對立面的措施行為的人或團體的集合。構成利益集團需要具備三個必不可少的要素，分別是：集團目標、集團成員、集團組織與活動。利益集團的形式可以是正式的，如工會；也可以是非正式的，為了某一目的而臨時聚集在一起的成員組合，如罷工團體（為了爭取更多的利益臨時組合在一起的工人團體）。

二、地方煤礦安全投入中各利益集團的行為模式分析

在地方煤礦安全投入問題上，根據(jù)利益集團的目標、成員、組織以及活動將主要的參與方分為以下幾個不同的利益集團：中央煤礦監(jiān)管機構、地方煤礦監(jiān)管機構、地方政府、地方煤礦企業(yè)、煤礦工人、新聞媒體機構以及第三方非營利性機構。

1、煤礦業(yè)主。地方煤礦企業(yè)是煤礦安全投入的主要實施者，也是煤礦監(jiān)管機構的直接被制約對象。當不存在煤礦監(jiān)管機構的時候，煤礦業(yè)主會根據(jù)市場經(jīng)濟的變化去決定是否進行安全投入以及投入多少，這時制約其進行安全投入的主要因素是：不進行安全投入而導致煤礦安全事故的費用增加，與進行適當?shù)陌踩度牒笏a(chǎn)生的費用以及發(fā)生不可控制的煤礦安全事故所導致的費用之和的比較。然而，當存在煤礦安全監(jiān)管機構的時候，煤礦業(yè)主就會根據(jù)規(guī)定進行適當?shù)拿旱V安全投入，但是關鍵在于煤礦業(yè)主作為企業(yè)經(jīng)營者，其主要的目的仍然是賺取更多的利潤，為了實現(xiàn)這一目的，位于同一地區(qū)的煤礦業(yè)主就會自然而然的形成一個獨立的利益集團，為維護自己的利益而進行一定的活動去影響地方政府、煤礦安全檢查機構，以期得到他們的認可來支持他們現(xiàn)在的經(jīng)營，進而減少煤礦安全的投入，增加其利潤。

煤礦業(yè)主這一利益集團的主要特點有：規(guī)模小、成員集中、文化程度相對比較高、相對于煤礦工人對地方政府擁有更強的影響力。這些特點導致煤礦業(yè)主這一利益集團擁有更強的凝聚力，更易形成統(tǒng)一的觀點去影響地方政府和煤礦工人，其主要手段就是游說、賄賂政府官員以實現(xiàn)尋租，用較高的工資待遇和賠償計劃去勸服煤礦工人。

總之，煤礦安全投入的產(chǎn)出就是煤礦的持續(xù)生產(chǎn)，以擁有正常的經(jīng)濟效益，但為了實現(xiàn)更高的盈利，企業(yè)通常會在實現(xiàn)一定的安全投入后，通過游說和賄賂地方政府，利誘煤礦工人來實現(xiàn)其自身利潤的最大化。

2、煤礦工人。煤礦工人是煤礦安全投入的直接受益者，理論上，他們應該最希望煤礦業(yè)主提高其安全投入，以更有力地保障他們的人身安全。事實上，他們是否對煤礦有著提高安全投入的預期呢？這主要取決于煤礦工人作為一個獨立的利益集團的特點以及行為模式。

相對于煤礦業(yè)主，煤礦工人規(guī)模大，成員分散且文化程度相對比較低，生活水平落后，文化和社會視野比較狹隘。這些特點導致這一利益集團的凝聚力低，因為作為一個分散且無組織的群體，組織成本很高，文化水平落后導致其對同一個問題無法形成共同的意識，文化和社會視野的狹隘導致其無法及時地意識到問題的存在，等到他們意識到時，煤礦業(yè)主已經(jīng)通過自己的尋租手段去將其解決在萌芽狀態(tài)中。由于煤礦工人的素質低，經(jīng)常抱有“事不關己，高高掛起”的思想，因此即使他們意識到某一安全問題的切實存在而且也清楚地了解這一安全問題的嚴重性，但是他們就認為會有人提出的，如果沒有人提出就是因為問題還沒有嚴重到一定的程度，因為他們真地不愿意被煤礦業(yè)主盯上，以影響他們的經(jīng)濟收入，甚至持續(xù)工作的問題。簡言之，煤礦工人存在嚴重的“搭便車”現(xiàn)象。綜上所述，煤礦工人處于完全劣勢的地位，那么要保障煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)和煤礦工人的人身安全，從煤礦工人的角度是沒有很好的辦法的，只能依靠社會上的第三方力量，如媒體、專家學者、一些非盈利性組織的力量。而煤礦工人比較落后的生活水平更加劇了其被動的地位，因為他們要依靠煤礦業(yè)主給的這份工資維持整個家庭的生活，所以他們很容易在利益面前低頭，放棄煤礦企業(yè)為保障其人身安全而投入安全生產(chǎn)設備，以得到更多的當下的收入，這就給煤礦業(yè)主提供了機會去減少其安全投入。

在國際上，工會組織在保障煤礦工人的利益上處于非常重要的地位，他們通常作為工人的代言人為大家謀福利。在我國，工會是工人階級的群眾組織，是“職工之家”，最貼近職工群眾，最了解職工群眾的所思所想，在煤礦企業(yè)中處于相對重要的地位，但是他能否代替廣大群眾去爭取更多的利益，關鍵在于他是否被煤礦業(yè)主所俘獲，也就是煤礦業(yè)主是否賄賂、游說他們。從煤礦工人這一利益集團的特點和行為模式上可以看出：煤礦工人不僅僅處于劣勢地位，有可能受不到工會組織的保護，而且自身也很容易被煤礦業(yè)主俘獲。

3、地方政府和地方監(jiān)管機構。在敘述如何劃分利益集團的時候指出，擁有相同的利益目標的法人代表，如企業(yè)和政府機構等，可以形成利益集團。地方政府在其所管轄的地域范圍內，在與黨中央的法律政策保持一致的前提下，擁有一定的自主權，對其范圍內的煤礦監(jiān)管機構擁有一定的控制權力。對于地方的煤礦監(jiān)管機構而言，其主要責任是要保證煤礦的安全生產(chǎn)，但同時也應與地方政府總體計劃保持一致。如果發(fā)生煤礦的安全事故，地方監(jiān)管機構要負直接的監(jiān)管失責的責任，而地方政府也要負失察之責，因為地方政府作為一個地域范圍內的“家長”，要對該區(qū)域的一切問題負責。由此看來，地方政府和地方監(jiān)管機構是拴在一條繩上的螞蚱，一榮俱榮，一損俱損，因此，地方政府和地方監(jiān)管機構可以歸結為一個利益集團。

地方政府作為一個地區(qū)的“父母官”，不僅要兼顧這個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，而且要顧忌其在該地區(qū)的聲譽和威望。然而，這兩個方面正是煤礦企業(yè)是否采取安全投入所導致的兩種不同的影響。在一些以煤礦為主要工業(yè)的地區(qū)，煤礦的經(jīng)營收入情況直接影響著整個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和人們的生活狀況。具體來講，如果煤礦企業(yè)實施充足的安全投入，充分地保護了煤礦工人的生命安全，但安全投入的增加會導致煤礦成本上升，利潤下降，從而降低了一個地區(qū)的國民生產(chǎn)總值，降低了該地區(qū)人民群眾的生活水平；相反，如果煤礦企業(yè)沒有實施充足的安全投入，煤礦工人的生命安全就會受到威脅，在沒有發(fā)生安全事故的時候，煤礦企業(yè)和煤礦工人相安無事，地方政府也樂于接收這種雙豐收；但是，一旦發(fā)生安全事故，事情就另當別論了。煤礦工人的生命安全一旦發(fā)生危險，煤礦企業(yè)就必須根據(jù)國家規(guī)定支付高額的賠款，直接影響其經(jīng)濟效益，也間接影響了煤礦所在地區(qū)的國民經(jīng)濟水平。與此同時，地方政府還必須承擔群眾對于其對煤礦監(jiān)管制度的缺失問題，極大地影響其在人民群眾當中的影響力和威懾力。

正如美國的規(guī)制經(jīng)濟學家史普博在分析中指出：“管制機構必須向國會或總統(tǒng)負責并代表國會或總統(tǒng)履行權利”，還需要能夠代表公眾的利益，根據(jù)既定的法律程序辦事。這也正說明了政府在處理煤礦安全投入的問題上處于雙向的困難選擇，也就是地方政府處于博弈的關鍵位置上，煤礦企業(yè)的安全投入如何，關鍵取決于地方政府所處的地位角色以及各利益集團之間的博弈，進而取決于地方政府的規(guī)制效果。

4、中央煤礦的監(jiān)管機構。對于被規(guī)制的企業(yè)而言，中央煤礦的監(jiān)管機構是直接的規(guī)制政策制定者，間接的規(guī)制政策的執(zhí)行者，這是由我國的煤礦安全監(jiān)督管理機構的行為模式所決定的。中國煤礦監(jiān)管機構的管理模式就是由煤礦安全總局制定具體的煤礦安全投入的數(shù)量和比例，而中國的區(qū)域廣闊，不可能由其直接進行管理，所以要借助于地方的煤礦安全管理機構。這樣兩者之間就會形成一種委托代理機制，也為雙方規(guī)制俘獲與被規(guī)制俘獲提供了可能性。

中央的煤礦監(jiān)管機構的主要目標是要尋找一個均衡點，不僅實現(xiàn)國內生產(chǎn)總值的增長，人民生活安定、收入穩(wěn)步增長，還要保證產(chǎn)能的均衡，使中國的能源資源實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標?？梢钥闯?，中央的煤礦監(jiān)管機構是站在較為公正的立場上來衡量及綜合考慮整個國家的可持續(xù)發(fā)展而制定的規(guī)章政策。但是，規(guī)章政策的制定依賴于地方政府與煤礦安全機構的反映以及從事煤礦安全的專家學者的意見。

5、第三方力量。主要包括新聞媒體機構和煤炭工業(yè)的專家學者。新聞媒體機構作為社會的喉舌，是一個非常特殊的利益集團，尤其是在我國實行改革開放和市場經(jīng)濟之后，媒體也獨立了出來，不再受政府的約束，可以盡量地還原事實的真相，為了提高自身的發(fā)行量和關注度，會及時準確地報道新聞，這些特點無疑給煤礦安全投入帶來了希望。新聞媒體機構通常會經(jīng)過自己的追蹤報道，一方面可以揭露煤礦安全投入不充分的企業(yè)，有效打擊其公眾影響力，增加政府的注意力，降低煤礦業(yè)主俘獲地方政府的可能性；另一方面可以利用傳媒的力量，倡導煤礦安全的重要性以及煤礦工人的生命價值，鼓勵并且呼吁廣大煤礦工人積極主動地維護自身的合法權益。

煤炭工業(yè)的專家學者是實行充分的煤礦安全投入以減少煤礦安全事故的堅決擁護者，他們不僅僅致力于研究先進的煤礦安全生產(chǎn)技術，而且也致力于向黨和國家提出政策建議，致力于建立煤礦安全文化，以實現(xiàn)地方煤礦安全生產(chǎn)。

三、結束語

地方煤礦的安全生產(chǎn)關系著國民經(jīng)濟持續(xù)健康的發(fā)展，關系著人民群眾的生命安全，在中央煤礦監(jiān)管機構以及地方政府和煤礦監(jiān)管機構的監(jiān)督和激勵下，合理有效地提高煤礦業(yè)主自主提高煤礦安全投入的積極性，增強煤礦工人維護自身利益的主動性；與此同時，充分利用第三方力量以保證各利益集團的利益均衡性，進而實現(xiàn)地方煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)是相當緊迫且關鍵的。

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