中美證券跨境監(jiān)管合作法律機(jī)制研究

□文/王玉

證券跨境上市指的是證券同時(shí)在若干國家的證券交易市場進(jìn)行上市交易。但是在此過程中，僅用某一國的法律已經(jīng)不能夠規(guī)范協(xié)調(diào)證券市場的行為，也無法有力打擊不法行為。同時(shí)，由于法律沖突的出現(xiàn)，讓許多外國公司感到無法適應(yīng)，并且也難以接受不斷增加的跨國上市成本。在經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢下，各國的交往日益頻繁，倘若完全不考慮在本國的監(jiān)管行為對他國上市企業(yè)的影響，則對證券市場的發(fā)展遲早會產(chǎn)生不利影響。中美兩國在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的交往不斷擴(kuò)大，在證券交易領(lǐng)域的活動(dòng)也不斷加強(qiáng)，因此分析研究中美兩國在證券跨境監(jiān)管領(lǐng)域的合作機(jī)制，有利于減少交易壁壘，降低投資者發(fā)行的發(fā)行成本，更可避免國際投機(jī)行為給國際證券市場帶來的不利影響。

一、證券監(jiān)管國際合作現(xiàn)狀及必要性

（一）證券監(jiān)管國際合作現(xiàn)狀。證券監(jiān)管是隨著證券市場的發(fā)展而不斷成熟起來的，其產(chǎn)生與發(fā)展都與證券市場息息相關(guān)，從監(jiān)管到放松監(jiān)管，再到監(jiān)管。隨著證券市場的逐漸國際化，證券監(jiān)管也突破了地域限制，各國為了維護(hù)本國投資者的利益，也逐步在證券監(jiān)管領(lǐng)域開展國際合作。

早期的跨國監(jiān)管是通過主權(quán)國家間的司法互助協(xié)定或簽訂諒解備忘錄的形式來進(jìn)行的。1973年美國同瑞士簽訂了第一個(gè)有關(guān)證券監(jiān)管問題的司法互助協(xié)定；我國也同意大利、法國、土耳其、希臘等國家簽訂了類似的協(xié)定，并同美國、德國、韓國等國采取諒解備忘錄的形式進(jìn)行有關(guān)證券監(jiān)管方面的合作。

除了采取雙邊協(xié)定的方式，通過加入國際性組織，在全球范圍內(nèi)開展合作也成為各國政府對證券進(jìn)行監(jiān)管的一種方式。國際證券委員會即為不同國家和地區(qū)的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成的國際組織，并為各國的跨國證券合作做出了努力。它通過制定一系列協(xié)議、標(biāo)準(zhǔn)為證券監(jiān)管的國際合作提供了法律上的保障。如，1992年制定的《金融集團(tuán)的監(jiān)管》、1993年制定的《跨國證券和期貨欺詐》等。

于1961年成立的國際證券交易所聯(lián)合會，是世界上主要證交所之間的論壇，旨在促進(jìn)證交所之間的合作，解決證交所面臨的共同問題，進(jìn)而推動(dòng)跨國證券市場的發(fā)展以及跨國證券監(jiān)管合作的開展。

（二）證券監(jiān)管國際合作的必要性。隨著通訊技術(shù)的發(fā)展，跨國證券交易也愈加頻繁，然而違法操縱證券市場的非法行為也越來越多地出現(xiàn)在國際證券市場上。如果不能從其他主權(quán)國家獲得必要的信息，監(jiān)管的有效性就會被削弱。根據(jù)傳統(tǒng)國際法理的觀點(diǎn)，一國公法不具有域外效力，僅在自己地域范圍內(nèi)有效，對境外行為無權(quán)干涉。倘若一國政府為了維護(hù)本國或本國投資者的利益而加強(qiáng)域外監(jiān)管的效力，其他國家也必然采取報(bào)復(fù)和抵制措施。加之各國的法律制度不同，監(jiān)管理念和監(jiān)管方式也存在著很大的差異。各國監(jiān)管之間存在的沖突必須得到解決，由此實(shí)現(xiàn)證券監(jiān)管的國際合作也顯得尤為必要。有效的跨國監(jiān)管合作不但可以有效地打擊跨國證券交易的違法行為更可以減少行政壁壘，降低監(jiān)管成本，維護(hù)國際投資者的合法權(quán)益。

二、美國的證券監(jiān)管國際合作法律機(jī)制

美國的證券市場一向被譽(yù)為世界上最發(fā)達(dá)的證券市場。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，美國已經(jīng)建立起一套完善的證券監(jiān)管法律制度。美國在國際證券監(jiān)管制度上堅(jiān)持國內(nèi)法的域外效力，但在實(shí)施過程中受到了其他主權(quán)國家的抵制，因此美國也開始逐步建立與其他國家的合作。

（一）國內(nèi)法上的規(guī)定。1988年美國證券交易委員會（SEC）向美國國會提交了《國際證券監(jiān)管合作法案》，該法案賦予了SEC與外國監(jiān)管機(jī)關(guān)合作的一些特權(quán)與便利。首先，該法案規(guī)定SEC在國際證券監(jiān)管合作中要為外國證券監(jiān)管機(jī)關(guān)提供必要的協(xié)助，以使其可順利地開展違反該外國證券交易法案件的調(diào)查工作；其次，免除SEC披露從外國監(jiān)管機(jī)關(guān)處取得的秘密信息的義務(wù)，保證外國監(jiān)管機(jī)關(guān)的顧慮，使其向SEC提供給有助于證券監(jiān)管合作的信息；第三，為防止SEC向外國監(jiān)管機(jī)關(guān)提供未公開信息被其他法律認(rèn)定為違法，規(guī)定SEC有權(quán)制定單行法規(guī)向外國監(jiān)管機(jī)關(guān)提供未公開的信息。

（二）雙邊協(xié)作規(guī)定。美國是最早利用司法互助協(xié)定形式進(jìn)行國際證券監(jiān)管合作的國家。現(xiàn)在已經(jīng)與加拿大、瑞士、英國等十幾個(gè)國家簽訂了司法互助協(xié)定。1973年美國與瑞士簽署的司法互助協(xié)定中規(guī)定，締約方在滿足一定條件下可以獲得另一方有關(guān)強(qiáng)制措施方面的協(xié)助。1985年與加拿大簽署的司法互助協(xié)定中規(guī)定，凡是涉及證券、消費(fèi)者保護(hù)等領(lǐng)域的違法行為均可適用相互法律協(xié)助。這些協(xié)定的簽署為美國與締約國之間開展合作，打擊證券違法行為與投機(jī)行為帶來了極大的便利。

美國采用的第二種形式就是簽訂諒解備忘錄。其與瑞士于1982年簽訂的《關(guān)于相互執(zhí)行內(nèi)幕交易法律的國際合作備忘錄》，這是美國最早簽訂的關(guān)于證券監(jiān)管國際合作方面的備忘錄。通過這種形式，使得美國SEC的域外監(jiān)管權(quán)得到有效實(shí)施，更好地打擊了證券違法犯罪活動(dòng)。

（三）區(qū)域性與全球性協(xié)作。雙邊合作受到主體的限制難以在區(qū)域內(nèi)及全球范圍內(nèi)展開，由此美國SEC積極推進(jìn)全球范圍內(nèi)的監(jiān)管合作。國際證券委員會、國際證券交易所聯(lián)合會、國際證券管理者協(xié)會、國際會計(jì)準(zhǔn)則委員會等國際組織都有美國的身影，這一系列舉措，造就了美國建成世界上最穩(wěn)定、最完善的證券市場。

三、中國的證券監(jiān)管國際合作法律機(jī)制

（一）雙邊合作方面。我國采取同其他國家簽訂司法互助協(xié)定和監(jiān)管合作備忘錄的形式開展雙邊監(jiān)管合作。目前，我國已經(jīng)與英國、法國、德國、意大利、瑞士等多國簽訂了諒解備忘錄。如，1996年與英國財(cái)政部簽訂的《關(guān)于合作、磋商及技術(shù)協(xié)助的諒解備忘錄》；1998年與法國簽訂的《證券期貨監(jiān)管合作諒解備忘錄》；1999年與意大利簽訂的《證券期貨監(jiān)管合作諒解備忘錄》等。

（二）全球性合作方面。中國證監(jiān)會于1995年加入了國際證監(jiān)會組織，也開始參加國際證券委員會的每一屆年會。在1997年北京還承辦了國際證券委員會亞太地區(qū)委員會及其執(zhí)行會議。1996年上海、深圳兩大證券交易所正式成為證監(jiān)會國際組織的正式附屬會員，這將有利于我國的兩大證交所同外國證券自律性組織開展交流與合作。

四、完善我國證券跨境監(jiān)管合作機(jī)制的建議

證券交易的全球化趨勢使得證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的合作成為必須。中國證監(jiān)會在維護(hù)我國證券市場的穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用，但是為適應(yīng)全球化證券交易活動(dòng)的發(fā)展，我國的證券監(jiān)管制度勢必與國際接軌，因此我國應(yīng)從多角度考慮建立跨國證券監(jiān)管制度的合作機(jī)制。

（一）逐步擴(kuò)大對外開放。我國以發(fā)展中國家的身份加入世貿(mào)組織，在入世時(shí)并未設(shè)定證券業(yè)過渡期的最后期限。由此，按照WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的相關(guān)條款，適用逐步自由化原則中對發(fā)展中國家的保護(hù)性條款，逐步開放我國證券市場，以保護(hù)尚處于發(fā)展初期的證券市場。

（二）完善證券跨境監(jiān)管法律機(jī)制。在實(shí)體法方面，借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，制定有關(guān)證券市場跨境監(jiān)管的法律法規(guī)，以盡快完善我國相關(guān)法律制度，為證券市場國際化提供相關(guān)的法律支持；在沖突法方面，通過總結(jié)歸納世界各國的成功經(jīng)驗(yàn)，對涉外法律適用方面制定出更為詳盡的以適應(yīng)證券交易的法律法規(guī)，以便在發(fā)生法律沖突時(shí)，準(zhǔn)確地選擇適用哪國法律解決證券交易中存在的問題，促進(jìn)證券市場的發(fā)展，打擊不法交易行為。

（三）賦予監(jiān)管機(jī)關(guān)參與國際合作的自主權(quán)。美國通過制定《國際證券合作執(zhí)行法》來加強(qiáng)SEC監(jiān)管合作的權(quán)利，從國內(nèi)法上給予證券監(jiān)管法律上的支持；而我國《證券法》對證監(jiān)會開展國際合作的權(quán)限未具體規(guī)定，倘若使證券監(jiān)管更具效力，則需制定獨(dú)立的《證券監(jiān)管法》，明確具體地規(guī)定證監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)利，通過國內(nèi)立法為跨國證券監(jiān)管提供強(qiáng)有力的法律支持。

（四）拓寬全球性證券監(jiān)管范圍。證券市場是國家資本流動(dòng)的市場，是企業(yè)進(jìn)行融資、公民進(jìn)行投資的重要渠道。證券市場的健康發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)資源的有效配置，充分發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的市場機(jī)制。而證券市場的繁榮則有賴于嚴(yán)格有效的監(jiān)管行為。證券交易活動(dòng)一旦跨越了國界，風(fēng)險(xiǎn)也隨之傳遞，加強(qiáng)證券監(jiān)管的國際合作也勢在必行。

目前，我國證監(jiān)會通過與境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂諒解備忘錄的形式進(jìn)行跨國證券監(jiān)管的雙邊合作。在此基礎(chǔ)上，建立我國司法部與證監(jiān)會等各個(gè)主管部門之間的信息共享與合作機(jī)制，擴(kuò)大與境外司法機(jī)構(gòu)的合作，發(fā)揮司法互助條約在跨國證券監(jiān)管合作中的作用，以促進(jìn)我國證券跨境監(jiān)管制度的發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步參與全球性多邊監(jiān)管的合作與協(xié)調(diào)，加強(qiáng)與國際證券業(yè)組織的合作，在公平互利的基礎(chǔ)上推動(dòng)我國證券監(jiān)管的國際合作機(jī)制。

[1]邱永紅.我國證券監(jiān)管國際合作與協(xié)調(diào)的不足與完善對策.民商法研究，2006.4.

[2]陳安.國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)專論（下編）.高等教育出版社，2004.1.

[3]呂富強(qiáng).信息披露的法律透視.人民法院出版社，2000.1.

[4]宋德社.證券監(jiān)管法律制度的國際合作.中國社會科學(xué)研究生院，2001.