地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究

張 麗

(河北大學(xué) 財(cái)務(wù)處,河北 保定 071002)

地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究

張 麗

(河北大學(xué) 財(cái)務(wù)處,河北 保定 071002)

地方政府組建投融資平臺(tái)對(duì)公共設(shè)施和城市各方面建設(shè)的融資已有很長(zhǎng)時(shí)間,但仍存在著許多問(wèn)題,作用仍不明顯。本文從平臺(tái)融資運(yùn)作不規(guī)范、政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、銀行呆壞賬風(fēng)險(xiǎn)等方面,分析了各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的迅速發(fā)展中存在的各種顯性和隱性風(fēng)險(xiǎn),并從增量和存量?jī)煞矫嫣岢鱿嚓P(guān)政策建議。

投融資平臺(tái);政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);融資結(jié)構(gòu);貸款證券化

一、引言

(一)地方政府投融資平臺(tái)簡(jiǎn)介

地方政府投融資平臺(tái)是指地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè),所組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等不同類型的公司。各類政府融資平臺(tái)公司,其實(shí)往往都由政府籌劃、組建設(shè)立并直接或間接出資,主要負(fù)責(zé)人由政府或相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)兼任,受政府委托從事開發(fā)、建設(shè)等任務(wù),名為獨(dú)立法人,實(shí)為政府附屬單位。多數(shù)政府融資平臺(tái)公司本身不具有自償能力,依賴財(cái)政撥款償還貸款。政府融資平臺(tái)公司貸款的實(shí)質(zhì)是政府負(fù)債。這些公司通過(guò)劃撥土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司,必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾,重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。

(二)我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀

地方政府組建投融資平臺(tái)對(duì)公共設(shè)施和城市各方面建設(shè)的融資已有很長(zhǎng)時(shí)間,但是投融資平臺(tái)發(fā)揮指導(dǎo)性作用則是在 2008下半年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之后。為了拉動(dòng)內(nèi)需,實(shí)現(xiàn) GDP8%的增長(zhǎng)速度,2009年初中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,被地方政府視為對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的肯定和鼓勵(lì)。于是地方政府熱情空前高漲,各級(jí)地方政府依托原有城投公司,打造統(tǒng)一的新型投融資平臺(tái)。到 2009年 5月份,地方政府的投融資平臺(tái)迅速增長(zhǎng)到 3 000多家,其中 70%以上在市 (地)、縣級(jí),包括信托貸款在內(nèi),總的借款從 1萬(wàn)多億元迅速增加到 5萬(wàn)多億元。

二、目前存在的主要問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)

各級(jí)政府融資平臺(tái)遍地開花,平臺(tái)運(yùn)作不規(guī)范、銀行盲目授信、資金運(yùn)用不透明、信貸資金財(cái)政化等各種問(wèn)題不斷集聚和突現(xiàn),給地方財(cái)政、銀行風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下了巨大的隱患,地方政府投融資平臺(tái)貸款潛藏著系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

(一)平臺(tái)融資運(yùn)作不規(guī)范

1.一些公司的設(shè)立、運(yùn)作不規(guī)范,包括資本金來(lái)源、資產(chǎn)的組成以及貸款的使用很不規(guī)范。地方政府建融資平臺(tái)的層級(jí)也逐步向下移動(dòng),起初由省級(jí)政府設(shè)立融資平臺(tái),隨后市、縣一級(jí)也都建立了自己的融資平臺(tái),有的地區(qū)甚至建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的融資平臺(tái)。但是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括部分縣、市一級(jí)地方政府基本上沒(méi)有還款能力,銀行為防范貸款風(fēng)險(xiǎn),通常都會(huì)要求借款人提供融資擔(dān)保。地方政府為了能讓融資平臺(tái)能順利的從銀行獲得貸款,就以地方人大、政府出具的還貸支持性文件和地方財(cái)政出具的還本付息承諾函向銀行提供擔(dān)保。盡管這種做法是不規(guī)范的,但卻具有一定的普遍性。

2.地方政府投融資的軟約束機(jī)制。一是融資額的多少并沒(méi)有明確限制,一般是根據(jù)地方政府的投資計(jì)劃來(lái)確定融資額度,也就是說(shuō)投多少就要融多少。二是地方政府的投資項(xiàng)目主要是一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公益項(xiàng)目,很難通過(guò)這些項(xiàng)目產(chǎn)生收益來(lái)還貸。三是地方政府財(cái)力有限,因此主要是靠土地財(cái)政收入來(lái)償還貸款。四是對(duì)地方政府融資平臺(tái)融資的期限沒(méi)有明確的約束,一些地方政府出于各種目的,在擴(kuò)大融資量的同時(shí),盡可能延長(zhǎng)融資償還的期限,存在著短貸長(zhǎng)借的現(xiàn)象。

3.融資平臺(tái)財(cái)務(wù)信息不透明導(dǎo)致借貸雙方信息不對(duì)稱。銀行對(duì)政府融資平臺(tái)公司貸款的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,很大程度上不是按照企業(yè)法人貸款的標(biāo)準(zhǔn)分析,而是基于對(duì)地方政府財(cái)政收支狀況和償還能力的判斷,這使得銀行與政府融資平臺(tái)之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱,銀行發(fā)放貸款時(shí)存在著較大的盲目性。當(dāng)前,有些地方政府在通過(guò)融資平臺(tái)獲得資金后,將所承貸的資金挪作他用,導(dǎo)致銀行難以監(jiān)測(cè)信貸資金的真實(shí)流向。

(二)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)存在償付風(fēng)險(xiǎn)。地方投融資平臺(tái)公司名為獨(dú)立的企業(yè)法人,實(shí)質(zhì)不符合企業(yè)法人條件,主要負(fù)責(zé)人往往是由政府或相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,融來(lái)大量資金,所投資的項(xiàng)目中絕大多數(shù)是道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府工程項(xiàng)目、公共設(shè)施等,不可能獲得正常的市場(chǎng)利潤(rùn),通過(guò)項(xiàng)目投資收益來(lái)償還銀行貸款,基本上無(wú)從談起。據(jù)了解,有些地方融資平臺(tái)負(fù)債率甚至高達(dá) 100%。如果依靠土地和稅收的地方政府財(cái)政收入出現(xiàn)大幅下滑,則會(huì)直接威脅地方財(cái)政償付能力,導(dǎo)致融資平臺(tái)難以履行其償債的義務(wù)。

(三)對(duì)宏觀貨幣政策調(diào)控空間的制約性

2009年高速增長(zhǎng)的信貸投放,大量通過(guò)地方政府投融資平臺(tái)投放到一些中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,不僅使得商業(yè)銀行貸款的集中度顯著提高,期限明顯延長(zhǎng),還使得以后的信貸投放的調(diào)整空間極大降低。中央在制定宏觀財(cái)政政策和貨幣政策時(shí),必須要考慮到目前在建的一系列大型中長(zhǎng)期項(xiàng)目的建設(shè)周期,這些項(xiàng)目的建設(shè)周期通常為 3年 -5年,如果銀根縮緊,對(duì)貨幣政策進(jìn)行調(diào)整,必然會(huì)出現(xiàn)因?yàn)樾刨J緊縮而使其成為“半拉子工程”。這樣就在客觀上倒逼以后的信貸投放,使其保持在相對(duì)的高速增長(zhǎng)水平。政府融資平臺(tái)項(xiàng)目等于是地方財(cái)政綁架了貨幣政策,商業(yè)銀行貸款被政策性使用,到最后會(huì)難以消化的,同時(shí)財(cái)政政策的持續(xù)性也面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。

(四)對(duì)民營(yíng)投資的 “相對(duì)擠出”

2008年 11月開始實(shí)施積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策以來(lái),各地政府為爭(zhēng)取國(guó)家 4萬(wàn)億元項(xiàng)目,積極籌措配套資金,紛紛打造和擴(kuò)大投融資平臺(tái)。這些投融資平臺(tái)在努力爭(zhēng)取銀行信貸、擴(kuò)大社會(huì)直接間接融資后,將大量資金投向政府項(xiàng)目、國(guó)有企業(yè),民營(yíng)企業(yè)基本上得不到平臺(tái)資金的支持。2009年 1月—11月,全國(guó)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成 168 634.21億元,比上年同期增長(zhǎng) 32.1%,增幅同比提高 5.3個(gè)百分點(diǎn)。隨著政府主導(dǎo)性投資的力度加大,一些地方政府出臺(tái)政策將原本對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)開放的投資領(lǐng)域改為由政府主導(dǎo)投資或國(guó)企投資經(jīng)營(yíng)。

三、發(fā)展政策建議

地方政府投融資平臺(tái)的快速興起實(shí)際上是特殊時(shí)期的產(chǎn)物,在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊方面發(fā)揮的巨大作用也是不可替代的。沒(méi)有地方投融資平臺(tái),就沒(méi)有 2009年 “保八”任務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)。從 GDP的構(gòu)成看,前三季度投資貢獻(xiàn)了 7.3個(gè)百分點(diǎn),投資的貢獻(xiàn)率高達(dá) 94.8%,發(fā)揮了不可爭(zhēng)辯的主導(dǎo)作用。在政府投資中,地方政府投資則占據(jù)了絕大部分份額,投資規(guī)模是中央投資規(guī)模的 10.4倍,投資增長(zhǎng)速度是中央投資的 1.8倍。地方政府在財(cái)力緊張的情況下投資增長(zhǎng)依然如此迅速,投融資平臺(tái)在背后起了至關(guān)重要的作用。從目前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)看,政府投資依然是 2010年保增長(zhǎng)最堅(jiān)實(shí)的力量,而地方政府配套資金對(duì) 2010年的政府投資增長(zhǎng)至關(guān)重要,地方政府配套資金依然需要政府投融資平臺(tái)的支持。一言以概之,保證地方政府投融資平臺(tái)的規(guī)范健康發(fā)展對(duì)我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)來(lái)說(shuō)至關(guān)重要,因此,必須要針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)出臺(tái)相關(guān)的政策措施,以維護(hù)金融安全,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。針對(duì)目前地方投融資平臺(tái)存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)可以從增量和存量?jī)纱蠓矫嫣岢鱿嚓P(guān)政策建議。

(一)增量

1.以公共財(cái)政為導(dǎo)向規(guī)范地方政府投融資行為。堅(jiān)持以公共財(cái)政為導(dǎo)向整合政府公共資源。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府的經(jīng)濟(jì)功能首先是培育市場(chǎng)、發(fā)展市場(chǎng)、維護(hù)市場(chǎng)、矯正和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷,因此政府最好的選擇是在沒(méi)有市場(chǎng)、市場(chǎng)不全和市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域發(fā)揮其作用。就政府投融資而言,在公共財(cái)政改革的指導(dǎo)下,不僅政府公共部門的非稅收入而且包括其融資行為和資金,均應(yīng)該由財(cái)政統(tǒng)一管理和監(jiān)管,不僅各部門的投資方向,而且包括投資方式均應(yīng)納入公共財(cái)政的統(tǒng)籌之中。只有這樣,才能較為充分地提高政府對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的財(cái)政保障能力,才能提高政府公共經(jīng)濟(jì)資源的效用,才能有效地防范和杜絕財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2.發(fā)行地方債,提高流動(dòng)性和利率,提高發(fā)行的市場(chǎng)化程度。在時(shí)機(jī)成熟時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大對(duì)現(xiàn)行的《預(yù)算法》進(jìn)行修改,以法律的形式明確規(guī)定地方政府的發(fā)債權(quán),并制定《公債法》和《地方公債法》,從法律形式上確定地方政府發(fā)債權(quán),并對(duì)借債相關(guān)事宜進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。

3.深化財(cái)政體制改革,進(jìn)一步推進(jìn)地方政府財(cái)力、事權(quán)匹配改革。目前各級(jí)政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)、財(cái)力與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。首先是因?yàn)槭聶?quán)的界定本身就含混不清,由于市場(chǎng)與政府的邊界不清,政府職責(zé)“越位”與“缺位”的問(wèn)題同時(shí)存在;其次,事權(quán)不斷下移、財(cái)權(quán)不斷上移,進(jìn)而使得事權(quán)配置與政府財(cái)力無(wú)法匹配;再次,從財(cái)稅制度角度看,稅制收入劃分不夠規(guī)范,地方稅體系有待進(jìn)一步建設(shè),轉(zhuǎn)移支付制度也需要繼續(xù)完善。因而首要任務(wù)是依法制定事權(quán)和財(cái)權(quán),依法行使事權(quán)和財(cái)權(quán)。緊接著還需要進(jìn)一步完善分稅制改革,理順中央與各級(jí)地方政府的財(cái)政關(guān)系尤其是中央與省級(jí)以下各級(jí)地方財(cái)政的關(guān)系。此外要進(jìn)一步建立和完善以公平為取向的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

4.建立地方政府投融資責(zé)任制度,規(guī)范同融資平臺(tái)的運(yùn)作。保證政府平臺(tái)融來(lái)的資金用于實(shí)體經(jīng)濟(jì),用于符合宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策取向的項(xiàng)目,防止貸款流入股市、樓市。要通過(guò)設(shè)立法規(guī),對(duì)各級(jí)地方政府融資總量有一個(gè)最高限額的約束,對(duì)地方政府的融資要有授權(quán)制度,以約束、規(guī)范其行為。

5.從銀行方面來(lái)講,要盡可能采用銀團(tuán)貸款方式融資。地方政府融資平臺(tái)融資的金額一般都比較大,由一家銀行單獨(dú)貸款,不僅要受到資本金比率的制約,還要受到貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn),又會(huì)受到信息不對(duì)稱的影響。采用銀團(tuán)貸款方式,可以降低單家銀行的貸款額度,避免貸款集中度風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)參貸銀行從不同渠道可以獲得更多的信息,可以通過(guò)設(shè)定貸款的前提條件或要求控制住風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)要建立項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制,監(jiān)控信貸資金流向。重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力,把握投融資平臺(tái)的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。

6.拓寬融資渠道,優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。為使投資保持穩(wěn)定增長(zhǎng),地區(qū)國(guó)有投資應(yīng)切實(shí)做好項(xiàng)目編制和項(xiàng)目爭(zhēng)取工作,地方政府在積極爭(zhēng)取國(guó)家大規(guī)模的公益性投資的基礎(chǔ)上努力增強(qiáng)非國(guó)有投資人的信心,構(gòu)建良好的投融資內(nèi)外部環(huán)境。引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間資金投資基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目,帶動(dòng)人口、資金、技術(shù)、信息等要素不斷集聚,在拓寬融資渠道的同時(shí)優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。

7.培育專業(yè)外部擔(dān)保機(jī)構(gòu)和第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。金融市場(chǎng)的發(fā)展離不了一些專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)的支持,在地方投融資市場(chǎng)上獨(dú)立、專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)非常缺乏,這也是地方投融資市場(chǎng)難以健康發(fā)展的一個(gè)重要原因。為此,政府尤其是中央政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件,有意識(shí)地扶持一些規(guī)范的中介機(jī)構(gòu)來(lái)為地方政府的投融資活動(dòng)進(jìn)行服務(wù),讓獨(dú)立第三方為地方債評(píng)級(jí),引入市場(chǎng)機(jī)制,逐步構(gòu)建完善的地方債管理體制,培育防范風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

(二)存量:貸款證券化

商業(yè)銀行可以將巨大存量的政府融資平臺(tái)貸款與債券市場(chǎng)對(duì)接起來(lái)對(duì)融資平臺(tái)的貸款進(jìn)行證券化。一方面,商業(yè)銀行通過(guò)信貸資產(chǎn)證券化可以將表內(nèi)的部分風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到表外,化解了自身的貸款風(fēng)險(xiǎn)。還能增加債券市場(chǎng)的流動(dòng)性,由市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格,從而促進(jìn)債券市場(chǎng)的發(fā)展。另一方面,可以幫助商業(yè)銀行提高資本充足率。在資本市場(chǎng)擔(dān)憂銀行大量再融資會(huì)“抽血”過(guò)多的當(dāng)下,通過(guò)融資來(lái)提高銀行核心資本充足率或會(huì)導(dǎo)致股價(jià)大幅波動(dòng),或會(huì)遲遲難以實(shí)施。而資產(chǎn)證券化將成為商業(yè)銀行提高核心資本充足率的重要措施。

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F830.59

A

1008-6471(2010)03-0125-02

2010-06-28

張麗 (1980—),女,河北保定人,河北大學(xué)財(cái)務(wù)處會(huì)計(jì)師,主要從事會(huì)計(jì)工作。