河北省新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度研究

張玉棉,段麗娟

(河北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,河北 保定 071002)

河北省新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度研究

張玉棉,段麗娟

(河北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,河北 保定 071002)

“新農(nóng)合”是我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村,構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容之一。河北省作為農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)村醫(yī)療保險制度存在著制度宣傳不到位,參合率下降;醫(yī)療水平、服務(wù)水平低,不能滿足農(nóng)民的需求;農(nóng)民繳費(fèi)低,籌資機(jī)制不健全,資金缺口不斷加大;失地農(nóng)民醫(yī)保制度缺失等嚴(yán)重問題,構(gòu)建并完善農(nóng)村醫(yī)療保險制度任重而道遠(yuǎn)。針對以上問題,筆者提出了相應(yīng)的對策建議。

“新農(nóng)合”;農(nóng)民工;失地農(nóng)民;醫(yī)療保險制度

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是在政府不斷努力解決 “三農(nóng)”問題、構(gòu)建和諧社會背景下出臺的一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策,是落實(shí)十六屆五中全會提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。政策目標(biāo)重點(diǎn)是幫助農(nóng)民減輕因患重大疾病而帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),減少農(nóng)村居民 “因病致貧”和 “因病返貧”現(xiàn)象。

農(nóng)村合作醫(yī)療制度對河北省這樣一個農(nóng)業(yè)大省有著極其重要的意義。河北省 70%以上的人口在農(nóng)村,由于缺乏有效的合作醫(yī)療制度,他們難以抵御重大疾病風(fēng)險,因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象還很突出。一項(xiàng)調(diào)查顯示,河北省農(nóng)民患病后應(yīng)就診而未就診和應(yīng)住院而未住院的分別為52.96%和 53.12%,貧困戶中 61%是因病致貧或因病返貧。[1](P50)建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,對提高農(nóng)民健康水平,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,維護(hù)社會穩(wěn)定具有重大意義。

一、河北省新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度的發(fā)展及其研究

根據(jù)國家統(tǒng)一部署,河北省自 2003年8月,分5批(分別為 2003年、2005年、2006年、2007年和 2008年)開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作,并于 2008年實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。新型農(nóng)村合作醫(yī)療開展以來,河北省各級政府及有關(guān)部門積極推進(jìn)此項(xiàng)工作,建立了較為完備的醫(yī)療管理和運(yùn)行制度,制定了相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制,完善了配套方案建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2009年 1月 -6月份,全省參合農(nóng)民共有917萬人次得到合作醫(yī)療補(bǔ)償,補(bǔ)償總費(fèi)用為 22.58億元,其中,門診補(bǔ)償 736.81萬人次,補(bǔ)償費(fèi)用 1.65億元;住院補(bǔ)償 166萬人次,住院補(bǔ)償費(fèi)用20.63億元;其它補(bǔ)償14.57萬人次,補(bǔ)償費(fèi)用 0.3億元。1月 -6月份次均住院補(bǔ)償費(fèi)用為 1 242.36元 ,住院補(bǔ)償比達(dá)到 41%。[2]

隨著“新農(nóng)合”的發(fā)展,專門研究河北省農(nóng)村醫(yī)療保險制度問題的成果越來越多。其中,葉金國、桂莉在《河北省新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的保障能力分析》中,從制度供給和農(nóng)民實(shí)際需求的角度定量評估了我省新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的保障能力。[3]呂潔、張占平等在《河北省新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險問題及對策研究》中,以調(diào)查問卷的形式發(fā)現(xiàn)河北省醫(yī)療保險制度在制度設(shè)計(jì)、宣傳工作、運(yùn)行及管理方面存在著不少問題。[1]牟永福在《河北省城市農(nóng)民工醫(yī)療保險問題調(diào)查及其對策分析》一文中,以河北省部分城市為調(diào)研基地,從醫(yī)療保險的視角,采用現(xiàn)場調(diào)查和訪談的形式,對城市農(nóng)民工的醫(yī)療保險現(xiàn)狀及其存在的問題進(jìn)行了專題調(diào)研和分析。[4]

二、河北省新型農(nóng)村醫(yī)療保險制度存在的問題

針對河北省農(nóng)村社會保障制度中醫(yī)療保險存在的問題,本課題組在河北省共發(fā)放并收回 300份問卷,對農(nóng)民工、失地農(nóng)民等的醫(yī)療保險的現(xiàn)狀、問題作了實(shí)地調(diào)研。研究發(fā)現(xiàn)我省農(nóng)村醫(yī)保制度存在如下問題。

(一)制度宣傳不到位,參合率不斷下降

新型農(nóng)村合作醫(yī)療的宣傳存在著盲點(diǎn)和薄弱點(diǎn),個別基層干部、醫(yī)務(wù)人員和農(nóng)民群眾對“新農(nóng)合”制度還說不清、講不明。一些地方宣傳不到位,農(nóng)民對新農(nóng)合制度不了解。通過對唐山、保定等地的農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查,45%的人對合作醫(yī)療不是很了解,參加的理由是 “隨大流”,35%的人知道一點(diǎn),15%的人了解,僅僅 5%的人很清楚。60%的村民認(rèn)為宣傳工作做得一般,30%的村民認(rèn)為做得還行,5%的村民認(rèn)為做得很好,5%的村民認(rèn)為做得很不好。在對農(nóng)民工調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn),很多農(nóng)民工也表示對于各地區(qū)的醫(yī)療保障制度并不了解,其中,清楚醫(yī)療保險報銷制度的人不到 10%,一半的人表示對醫(yī)療報銷制度了解一些,還有 40%多的人表示對醫(yī)療保險報銷制度不清楚。

隨著“新農(nóng)合”的推行,一些報銷手續(xù)繁瑣、制度不透明、不公正等問題越來越凸顯,特別是一些年輕的村民,短期并未得到實(shí)惠。由此造成目前不繳費(fèi)、不加入的人數(shù)逐漸增多,參合率逐步下降,這將直接影響到醫(yī)保制度的可持續(xù)發(fā)展。

(二)醫(yī)療水平、服務(wù)水平低,不能滿足農(nóng)民的需求

由于受二元結(jié)構(gòu)的影響,城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置差距較大。這幾年河北省雖加大了對農(nóng)村衛(wèi)生的投入力度,但在人員、技術(shù)、房屋、設(shè)備等建設(shè)上整體尚不配套,資源結(jié)構(gòu)不夠合理,有些方面還不能適應(yīng)農(nóng)民對基本醫(yī)療的需求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員數(shù)量不足,有些衛(wèi)生院只有兩、三個人,甚至還有些是 “父子兵”、“夫妻店”,根本無力承擔(dān)“新農(nóng)合”的醫(yī)療任務(wù)和預(yù)防工作;衛(wèi)生院醫(yī)務(wù)人員的技術(shù)水平較低,農(nóng)民得小病到村衛(wèi)生室,得大病到縣醫(yī)院,有些衛(wèi)生院實(shí)際就是個“轉(zhuǎn)運(yùn)站”;個別醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在不合理治療、不合理檢查、不合理用藥、不合理收費(fèi)等問題,老百姓并不能從“新農(nóng)合”中得到真正的實(shí)惠。

由于對定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管不到位,致使不少定點(diǎn)醫(yī)院存在變相漲價、提供不必要服務(wù)和過度服務(wù)、截留病人等違規(guī)行為,一些農(nóng)民參合后,醫(yī)療費(fèi)用反而增加,特別是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院小病大治的現(xiàn)象突出?！靶罗r(nóng)合”基本用藥目錄是省農(nóng)合辦經(jīng)專家制定的,可以解決一些常見病、多發(fā)病的治療用藥問題,但是一些醫(yī)療單位及醫(yī)生過多地使用了“新農(nóng)合”藥品目錄以外的藥品,使農(nóng)民的利益受損。

(三)農(nóng)民繳費(fèi)低,籌資機(jī)制不健全,資金缺口加大

籌資是新型農(nóng)村合作醫(yī)療的核心工作,也是基礎(chǔ)工作,有些地方籌資機(jī)制還不健全?！靶罗r(nóng)合”強(qiáng)調(diào) “個人、集體和政府多方籌資”,“實(shí)行農(nóng)民個人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機(jī)制”,同時按照國家規(guī)定,新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入同級財(cái)政預(yù)算。但在實(shí)際運(yùn)行中由于種種原因,籌資難度相當(dāng)大。農(nóng)民只靠一年 50元或 100元的保險費(fèi),就可享受上千元甚至是幾千元的大病醫(yī)療保險,這在任何國家或時期都是難以想象的。其缺口要么靠政府稅收收入,要么靠現(xiàn)在年輕人的保險費(fèi)來填補(bǔ),而稅收的提高無疑會增加國民負(fù)擔(dān),年輕人將來的醫(yī)療費(fèi)用又靠什么來支付,這都是現(xiàn)在、將來必須考慮的問題。更有甚者,10元、20元的醫(yī)療保險費(fèi)對那些貧困地區(qū)的農(nóng)民、地方政府來說都是很大的經(jīng)濟(jì)、精神負(fù)擔(dān)。所以,我國及我省農(nóng)村醫(yī)保面臨著很大的資金壓力。

(四)缺少針對性、多層次的農(nóng)民醫(yī)療保障

農(nóng)民工流動性比較大,從事建筑、采掘等高工傷、高事故行業(yè)的農(nóng)民工對醫(yī)療保險比較關(guān)切,但由于工作流動性大,單位更換十分頻繁,也就出現(xiàn)了很多農(nóng)民工不愿意辦理醫(yī)療保險的情況。由于沒有正式戶籍,他們沒有資格參加城市醫(yī)療保險,而參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民工,則必須返回原住地去看病才能報銷,這就又加重了他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),使相當(dāng)一部分農(nóng)民工難以享受到制度的益處。

失地農(nóng)民更是尷尬,既沒參加 “新農(nóng)合”也沒參加城市醫(yī)保,工資收入不高,也沒土地等保障,有的真正陷入了“無地種、無工作、無保障”的境地。失地農(nóng)民的醫(yī)療需求復(fù)雜多樣:從年齡結(jié)構(gòu)而言,跨度大,各個年齡層次都有,不同年齡階段的人對疾病保障的需要不同;從就業(yè)狀況而言,失地農(nóng)民就業(yè)形式多樣,靈活就業(yè)和未就業(yè)的占主體,大多數(shù)人未納入醫(yī)療保障體系;就收入特征而言,失地農(nóng)民的收入水平參差不齊,不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),其承擔(dān)醫(yī)療保險費(fèi)的承受力就各不一樣;就風(fēng)險需求而言,大多數(shù)失地農(nóng)民重視的是老年后的生活保障,其次才是醫(yī)療保障,年齡大、身體差的對醫(yī)療保障就更迫切一些;因此在失地農(nóng)民這一社會群體上,醫(yī)療保障的需求各有輕重緩急。構(gòu)建失地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度,必須從失地農(nóng)民的年齡層次、就業(yè)狀況、收入特征、風(fēng)險程度等方面醫(yī)療需求的實(shí)際情況出發(fā)。

三、完善河北省新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度的建議

針對河北省新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)施的現(xiàn)狀和在實(shí)施過程中存在的問題,筆者提出一些建議,以供參考。

(一)加大宣傳力度,正確引導(dǎo)農(nóng)民參加新農(nóng)合

正確理解和處理好農(nóng)民自愿參加 “新農(nóng)合”是推行新農(nóng)合制度長期發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)民參與“新農(nóng)合”的意愿要靠社會去引導(dǎo),大力宣傳合作醫(yī)療的重大意義,使廣大農(nóng)村居民了解發(fā)生在周圍的因病致貧后參加“新農(nóng)合”優(yōu)越性的典型事例,使 “新農(nóng)合”制度深入人心,不斷為農(nóng)民群眾所理解和接受,形成自覺參加 “新農(nóng)合”的行動;同時,要通過宣傳教育,轉(zhuǎn)變單純“受益”的觀念,參加“新農(nóng)合”不應(yīng)一味地追求眼前利益,而應(yīng)以長遠(yuǎn)利益和社會利益為重,暫時的、個人的 “不受益”意味著長遠(yuǎn)的、整體農(nóng)民的受益,消除農(nóng)民的思想疑慮,不斷強(qiáng)化風(fēng)險共擔(dān)意識。

(二)加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè),提高服務(wù)質(zhì)量

政府要集中資金,加強(qiáng)對鄉(xiāng)、村兩級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè),國家財(cái)政要繼續(xù)安排專項(xiàng)資金用于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術(shù)人員的知識培訓(xùn)工程和注冊鄉(xiāng)村醫(yī)生醫(yī)學(xué)基本技能系統(tǒng)培訓(xùn)。政府盡快出臺鼓勵城市衛(wèi)生人才支援農(nóng)村的衛(wèi)生工作條例,引導(dǎo)醫(yī)學(xué)院校大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村工作,加大城市衛(wèi)生人才支農(nóng)工作力度,同時進(jìn)一步提高鄉(xiāng)、村醫(yī)務(wù)人員福利水平,不斷壯大基層衛(wèi)生工作人員隊(duì)伍,確保參合農(nóng)民得到優(yōu)良的醫(yī)療服務(wù)。各級衛(wèi)生行政部門要對衛(wèi)生部門干部、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的有關(guān)人員分層次、分類別地進(jìn)行培訓(xùn),使各類人員理解和掌握新型農(nóng)村合作醫(yī)療的有關(guān)政策,提高農(nóng)村衛(wèi)生管理工作人員的政策服務(wù)水平。

中央“2009年新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理能力建設(shè)項(xiàng)目”撥付了河北省 172個縣 (市、區(qū))補(bǔ)助經(jīng)費(fèi) 1 836萬元,其中人員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi) 976萬元,信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi) 860萬元。河北省衛(wèi)生廳按照中央 2009年新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理能力建設(shè)項(xiàng)目管理方案要求,結(jié)合實(shí)際充實(shí)有關(guān)培訓(xùn)內(nèi)容,制定了本省實(shí)施方案和監(jiān)督評估方案,并對項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和總體評估。河北省實(shí)際開展“新農(nóng)合”的縣 (市、區(qū))總數(shù) 164個,按照 “新農(nóng)合”管理和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)每人每天 120元,“新農(nóng)合”定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)每人每天 60元的中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),共需培訓(xùn)經(jīng)費(fèi) 624.12萬元,培訓(xùn)剩余經(jīng)費(fèi) 351.88萬元,加上縣級“新農(nóng)合 ”數(shù)據(jù)中心建設(shè)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)860萬元 ,共計(jì)1 211.88萬元,用于全省 164個縣 (市、區(qū))和 20個管理區(qū)、開發(fā)區(qū)“新農(nóng)合”數(shù)據(jù)中心建設(shè)。[5]

(三)加強(qiáng)對“新農(nóng)合”制度的管理和監(jiān)督

要保護(hù)廣大農(nóng)民的利益,減輕農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)?？h衛(wèi)生、財(cái)政、物價及新農(nóng)合辦等部門,要按著醫(yī)療機(jī)構(gòu)定點(diǎn)規(guī)定,對三級醫(yī)療定點(diǎn)醫(yī)院要加強(qiáng)監(jiān)管。監(jiān)管重點(diǎn)主要是兩個方面:一方面,要加強(qiáng)醫(yī)療質(zhì)量監(jiān)管,這是根本性問題。新型農(nóng)村合作醫(yī)療就是要保障農(nóng)民健康,必須強(qiáng)調(diào)提高醫(yī)療質(zhì)量。另一方面,要對醫(yī)療費(fèi)用加強(qiáng)監(jiān)管。定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須端正醫(yī)療行為,做到合理檢查、合理用藥、合理收費(fèi)。張家口市衛(wèi)生局推出的醫(yī)療機(jī)構(gòu)次均費(fèi)用最高限額管理、嚴(yán)格執(zhí)行“新農(nóng)合”報銷藥物目錄和診療項(xiàng)目、次均費(fèi)用超標(biāo)和違規(guī)扣款機(jī)制、建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部費(fèi)用控制機(jī)制、積極探索醫(yī)療費(fèi)用支付方式改革。加強(qiáng)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管等九項(xiàng)控制“新農(nóng)合”醫(yī)療費(fèi)用不合理增長的措施值得河北省學(xué)習(xí)推廣。[6]

(四)建立穩(wěn)定的 “新農(nóng)合”籌資機(jī)制,以保障制度的長期穩(wěn)定發(fā)展

建立穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制,增強(qiáng)政府的籌資責(zé)任。政府應(yīng)從各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性出發(fā),對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后的地區(qū)應(yīng)給予重點(diǎn)扶持,并依據(jù)各地實(shí)際情況制定不同的資金投入比例,使各級政府的投入做到分擔(dān)的比例合理化?！靶罗r(nóng)合”基金籌集要科學(xué)化、規(guī)范化。應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的醫(yī)療需求量,同時,結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和個人、集體經(jīng)濟(jì)的承受能力,通過確定適宜的補(bǔ)償比例,測算人均基金籌集標(biāo)準(zhǔn)。如在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的鄉(xiāng)、村,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū),提倡由集體代交參合資金,以提高對農(nóng)村合作醫(yī)療制度的支撐能力。鼓勵經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)、集體、個人對貧困地區(qū)進(jìn)行募捐等。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療作為一項(xiàng)惠及千家萬戶的事業(yè),作為一項(xiàng)重要的社會保障制度,作為農(nóng)村居民應(yīng)該享有的一項(xiàng)基本健康權(quán)利,應(yīng)該覆蓋全部農(nóng)村人口,并隨著農(nóng)民加入保險意識的增強(qiáng),逐步提高醫(yī)療保險費(fèi)。建議醫(yī)療和養(yǎng)老保險使用同一個賬號 (身份證號碼)、一個小冊子,由農(nóng)民自己保管。在大力推行大病醫(yī)療保險制度的同時,實(shí)行全國統(tǒng)一藥價,規(guī)定農(nóng)民的最高負(fù)擔(dān)額,以免因病拖貧、拖垮,使農(nóng)民真正享受到我國高速增長帶來的紅利。

[1]呂 潔等.河北省新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險問題及對策研究 [J].經(jīng)濟(jì)與管理,2008(5):49-50.

[2]楊勇剛等.淺議河北省新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的可持續(xù)發(fā)展 [J].河北大學(xué)成人教育學(xué)院學(xué)報,2010(1):78-80.

[3]葉金國,桂莉.河北省新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的保障能力分析 [J].經(jīng)濟(jì)與管理,2009(5):73-76.

[4]牟永福.河北省城市農(nóng)民工醫(yī)療保險問題調(diào)查及其對策分析 [J].石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報,2009(3):85-88.

[5]河北省衛(wèi)生廳.河北省執(zhí)行中央 2009年新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理能力建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案的通知 [EB/OL].http://www.hebw st.gov.cn/2010-08-27.

[6]河北省衛(wèi)生廳.張家口市衛(wèi)生局推出九項(xiàng)措施控制新農(nóng)合醫(yī)療費(fèi)用不合理增長 [EB/OL]. http://www.hebw st.gov.cn/2010-08-27.

F840.42

A

1008-6471(2010)03-0076-03

2010-08-26

本文為河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題“河北省農(nóng)村新型社會保障制度研究”(編號:200903032)和河北省人力資源和社會保障廳引進(jìn)留學(xué)人員資助項(xiàng)目“河北省農(nóng)村新型社會保障制度研究—— 基于日本的經(jīng)濟(jì)和教訓(xùn)” (編號:20100326)研究成果。

張玉棉 (1966—),女,河北衡水人,河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授,碩士研究生導(dǎo)師,主要從事日本經(jīng)濟(jì)、社會保障制度研究。