我國(guó)政府采購(gòu)存在的問(wèn)題及建議

□文/許鈺川

我國(guó)政府采購(gòu)存在的問(wèn)題及建議

□文/許鈺川

政府作為公共權(quán)力機(jī)關(guān)，它的運(yùn)轉(zhuǎn)與職能的實(shí)現(xiàn)同樣離不開(kāi)物資的購(gòu)買與勞務(wù)的消費(fèi)。因此，在市場(chǎng)上政府也充當(dāng)了一個(gè)特殊采購(gòu)者的角色。政府采購(gòu)作為一項(xiàng)龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在剛剛起步的時(shí)候會(huì)出現(xiàn)不少問(wèn)題，需要采取切實(shí)可行的方法予以治理。

政府采購(gòu)；現(xiàn)狀；建議

我國(guó)政府采購(gòu)的發(fā)展歷史僅20多年，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，采購(gòu)規(guī)模越來(lái)越大，已取得了一定的成果。但由于在我國(guó)開(kāi)展規(guī)范性的政府采購(gòu)工作時(shí)間不長(zhǎng)，因此仍存在許多問(wèn)題，還需要各級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)不斷完善政府采購(gòu)的各項(xiàng)機(jī)制，促使整個(gè)政府采購(gòu)工作得到健康有序地發(fā)展。

一、政府采購(gòu)的特性

按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定，“政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法指定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”政府采購(gòu)之所以不同于一般的商業(yè)采購(gòu)，主要取決于政府采購(gòu)的特性：（1）政府采購(gòu)的資金來(lái)源為財(cái)政撥款；（2）政府采購(gòu)是一種非商業(yè)的采購(gòu)行為；（3）政府采購(gòu)相對(duì)企業(yè)和個(gè)人而言，政府的采購(gòu)規(guī)模巨大。

二、我國(guó)政府采購(gòu)現(xiàn)狀

政府采購(gòu)主要目的是降低采購(gòu)成本、避免重復(fù)浪費(fèi)、集中財(cái)力辦大事、提高材料物資使用效率。目前，我國(guó)政府采購(gòu)的現(xiàn)狀如下：

（一）觀念未轉(zhuǎn)變，制度不完善，使政府采購(gòu)在不規(guī)范中運(yùn)作。政府采購(gòu)是一項(xiàng)重大的分配機(jī)制改革，涉及到地方、部門和個(gè)人的利益劃分，相關(guān)人員在政府采購(gòu)活動(dòng)中為避免失去原有的利益，而反對(duì)實(shí)行政府公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)；而由于目前政府采購(gòu)制度的不完善，即使招標(biāo)采購(gòu)，也存在著招標(biāo)公開(kāi)范圍有限、招標(biāo)和投標(biāo)程序上還沒(méi)有明確細(xì)化等問(wèn)題，少數(shù)采購(gòu)方在招標(biāo)采購(gòu)時(shí)，利用公眾對(duì)信息了解不夠操縱采購(gòu)，與投標(biāo)人合謀搞假投標(biāo)、人情標(biāo)或限制范圍，搞地方封鎖和行業(yè)壟斷，使政府采購(gòu)流于形式；制度不完善，政府采購(gòu)計(jì)劃和執(zhí)行存在隨意性。大部分機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府采購(gòu)中所必須具備和掌握的招投標(biāo)、合同、商業(yè)談判、市場(chǎng)調(diào)查及各種需采購(gòu)的商品、工程和服務(wù)等有關(guān)的專業(yè)知識(shí)知之甚少，缺乏這方面的常識(shí)；政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)和監(jiān)督，使得大部分機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體編制的采購(gòu)計(jì)劃和預(yù)算不切實(shí)際和不合理，導(dǎo)致盲目采購(gòu)和重復(fù)采購(gòu)。

（二）政府采購(gòu)執(zhí)行部門眾多、錯(cuò)綜復(fù)雜，采管不分現(xiàn)象嚴(yán)重。目前，政府采購(gòu)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)屬財(cái)政行政部門，但政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)眾多、錯(cuò)綜復(fù)雜，在現(xiàn)有制度下，這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)在政府采購(gòu)中的監(jiān)督和管理是一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。同時(shí)，政府采購(gòu)中存在“采管分離”，使政府管理機(jī)構(gòu)“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)象普遍存在，特別是各市、縣“采管不分離”現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

（三）政府采購(gòu)“尋租”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。一些供貨商和承包商為了個(gè)人利益，與采購(gòu)人合謀，通過(guò)拉關(guān)系、給回扣等不正當(dāng)手段，尋找一種權(quán)利“尋租”關(guān)系，達(dá)到自己的目的。產(chǎn)生“尋租”的根本原因：（1）信息溝通渠道不暢。在采購(gòu)中，委托人往往受制于信息提供人。采購(gòu)的范圍、方式以及采購(gòu)的限額標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上都是由代理人最終決定，這就為代理人偏離委托人的委托目標(biāo)提供了可能；（2）契約不完備。簽訂契約是規(guī)范委托人、代理人雙方行為的一種方式，但因?yàn)槠跫s不可能包括所有未來(lái)的情況和不可知因素引起的事件，也就不可能規(guī)定各種情況下的雙方責(zé)任；（3）監(jiān)督不完全。采購(gòu)權(quán)力是在多層委托代理下產(chǎn)生的，加大了采購(gòu)權(quán)力執(zhí)行監(jiān)督的成本，同時(shí)監(jiān)督者的機(jī)會(huì)主義行為和監(jiān)督的積極性缺乏，更容易產(chǎn)生采購(gòu)權(quán)力委托代理運(yùn)作的失靈，造成委托人對(duì)采購(gòu)權(quán)力代理人的監(jiān)督不力，從而加劇了政府采購(gòu)“尋租”行為的產(chǎn)生。

（四）采購(gòu)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)自身存在的問(wèn)題。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)相互勾結(jié)謀取利益。一些采購(gòu)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，特別是一些社會(huì)招標(biāo)代理中介機(jī)構(gòu)，為了迎合一些采購(gòu)人的不合理意愿和招標(biāo)評(píng)審時(shí)評(píng)標(biāo)專家的素質(zhì)等因素，在招標(biāo)代理的運(yùn)作程序中，利用現(xiàn)有制度的漏洞，打法律法規(guī)的“擦邊球”，采用一些不規(guī)范的操作，如招標(biāo)環(huán)節(jié)上，時(shí)限不明確、招標(biāo)文件的傾向性要求等有違公開(kāi)、公平、公正原則的做法，以達(dá)到采購(gòu)人內(nèi)定中標(biāo)人的目的，從而導(dǎo)致了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（五）政府采購(gòu)行為與監(jiān)督脫節(jié)。政府采購(gòu)只注重采購(gòu)形式的合法性，即以采購(gòu)材料的數(shù)量、價(jià)格、質(zhì)量、合同簽訂等為主要內(nèi)容的程序形式控制，忽視采購(gòu)實(shí)際行為的監(jiān)督，即對(duì)供應(yīng)商、責(zé)任單位是否完全嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)合同等方面缺乏實(shí)質(zhì)的監(jiān)督和控制；在材料價(jià)款結(jié)算時(shí)，單位財(cái)務(wù)人員僅憑合同、材料運(yùn)輸清單核算付款，沒(méi)有與材料實(shí)際入庫(kù)情況核對(duì)結(jié)付，形成財(cái)務(wù)監(jiān)督脫節(jié)；公益設(shè)施廢舊材料物資處理和損毀賠償費(fèi)等不按規(guī)定繳入財(cái)政，導(dǎo)致財(cái)政資金大量流失。

三、規(guī)范政府采購(gòu)的建議

（一）逐步完善政府采購(gòu)制度，對(duì)《政府采購(gòu)法》和相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充

1、擴(kuò)大《政府采購(gòu)法》的使用范圍。將采購(gòu)所適用資金的公共性與采購(gòu)主體從事活動(dòng)的非競(jìng)爭(zhēng)性以及公共性結(jié)合起來(lái)，并按照采購(gòu)資金公共性為主，兼顧采購(gòu)主體從事活動(dòng)的非競(jìng)爭(zhēng)性以及公共性這樣一個(gè)原則來(lái)確定政府采購(gòu)的事實(shí)主體采購(gòu)。也就是說(shuō)，使用公共資金的組織就可能成為政府采購(gòu)主體，而不論其形式上是否為公共機(jī)構(gòu)。

2、規(guī)范政府采購(gòu)方式。（1）要逐步形成完善的政府采購(gòu)方式體系；（2）必須就采購(gòu)方式適用條件做出明確合理的規(guī)定，以指導(dǎo)和要求采購(gòu)人在政府采購(gòu)中根據(jù)特定的采購(gòu)要求和市場(chǎng)條件選擇適用特定的采購(gòu)方式；（3）對(duì)采購(gòu)程序做出詳盡合理的規(guī)定。

3、健全政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制。（1）擴(kuò)大監(jiān)督的范圍；（2）構(gòu)建完備的政府采購(gòu)監(jiān)督的法律體系；（3）建立完善的政府采購(gòu)監(jiān)督的程序機(jī)制；（4）建立分工明晰、責(zé)任明確的政府采購(gòu)監(jiān)督管理體系。

4、建立必要的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。特別是對(duì)投標(biāo)人的監(jiān)督，防止購(gòu)買過(guò)程中的“暗箱操作”，減少“尋租”行為產(chǎn)生腐敗的概率。

（二）完善政府采購(gòu)預(yù)算機(jī)制，加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理。政府采購(gòu)監(jiān)管部門應(yīng)建立完善的政府采購(gòu)預(yù)算機(jī)制，加強(qiáng)與采購(gòu)具體業(yè)務(wù)管理人員的溝通和協(xié)調(diào)，切實(shí)編制好政府采購(gòu)預(yù)算，并按要求嚴(yán)格審查所編制的預(yù)算，使編制的預(yù)算合理和完整；要完善和規(guī)范政府采購(gòu)的預(yù)算調(diào)整制度，盡量減少執(zhí)行中的追加和調(diào)整事項(xiàng)，增強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算機(jī)制的指導(dǎo)性和可操作性，為政府采購(gòu)的規(guī)范性運(yùn)作創(chuàng)造條件。

（三）調(diào)整和規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立相應(yīng)政府采購(gòu)管理體系，做到權(quán)責(zé)明確，監(jiān)督到位。建立統(tǒng)一的政府采購(gòu)管理體系，整體上按照“統(tǒng)一政策、分級(jí)實(shí)施”的原則進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，充分實(shí)行“采管分離”的工作原則，明確政府采購(gòu)的管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的隸屬、稱謂等。為政府采購(gòu)營(yíng)造一個(gè)公平的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)政府采購(gòu)的健康發(fā)展；政府采購(gòu)監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、專家評(píng)審、供貨商和承包商的監(jiān)督管理，建立信用綜合評(píng)價(jià)機(jī)制；政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門要依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的決策和執(zhí)行程序要制定明確的行為規(guī)范，對(duì)經(jīng)辦采購(gòu)的人員與負(fù)責(zé)采購(gòu)合同審核、驗(yàn)收人員及資金審核和支付的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、相互監(jiān)督、相互制約，以確保采購(gòu)目標(biāo)完整及準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)。

（四）建立嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制及責(zé)任追究制度。完善和明確政府監(jiān)管部門實(shí)施審計(jì)檢查的具體內(nèi)容，并不斷加大執(zhí)行的力度，對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及其工作人員與供應(yīng)商惡意串通、在采購(gòu)過(guò)程中接受賄賂或者獲取其他不正當(dāng)利益和對(duì)在監(jiān)督檢查中提供虛假情況、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為，依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。

（五）加強(qiáng)政府采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高管理水平。政府采購(gòu)是一項(xiàng)政策性與專業(yè)性較強(qiáng)的工作，因此，采購(gòu)隊(duì)伍的建設(shè)極為重要，也成為采購(gòu)工作順利推動(dòng)的關(guān)鍵。制定《采購(gòu)人員職業(yè)道德準(zhǔn)則》等相關(guān)制度，準(zhǔn)確界定采購(gòu)人員道德范疇；納入業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)的高素質(zhì)人員，擴(kuò)充政府采購(gòu)隊(duì)伍的建設(shè)，提高管理水平；加大思想教育及業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)力度，從思想及實(shí)際業(yè)務(wù)操作上切實(shí)提高政府采購(gòu)人員的素質(zhì)。

［1］許志國(guó).淺論我國(guó)政府采購(gòu)法律制度的完善.中國(guó)財(cái)經(jīng)信息資料，2008.5.

［2］潘成祿.政府采購(gòu)存在問(wèn)題及對(duì)策.現(xiàn)代審計(jì)，2008.2.

［3］姚紹學(xué)，張惠琴.政府采購(gòu)代理的最優(yōu)監(jiān)督分析.公共支出與采購(gòu)，2008.3.

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