淺談我國政府績(jī)效審計(jì)

□文/郭振華

我國目前還處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，尚未完全建立集中、統(tǒng)一、透明的公共財(cái)政制度。政府財(cái)政支出還不夠規(guī)范，預(yù)算支出單位的效益、效果觀念有待加強(qiáng)。通過建立健全政府績(jī)效審計(jì)制度，能夠加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督，揭露被審計(jì)單位存在的問題，促進(jìn)被審計(jì)單位加強(qiáng)自身管理，推動(dòng)公共財(cái)政體制的改革，規(guī)范秩序，提高公共財(cái)政支出績(jī)效，確保國家職能正常發(fā)揮，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展。

一、政府績(jī)效審計(jì)的涵義

政府績(jī)效審計(jì)是指專職機(jī)構(gòu)和人員對(duì)政府部門為達(dá)到或超過既定標(biāo)準(zhǔn)或要求在實(shí)現(xiàn)的手段和方式方法是否在一定程度上良好地實(shí)現(xiàn)了投入與產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)性，自愿利用的效率性以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的效果性，最終尋求改進(jìn)途徑，真正實(shí)現(xiàn)政府在社會(huì)活動(dòng)中的增值服務(wù)。經(jīng)濟(jì)性是指以最低費(fèi)用取得一定質(zhì)量的資源，及考量支出是否節(jié)約，在適當(dāng)考慮質(zhì)量的前提下盡量減少投入資源的成本。效率性是指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，考量支出是否講求效率，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出。效果性是指在多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果。

二、政府績(jī)效審計(jì)的基本內(nèi)容

從政府績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)層次分析，可以將我國的績(jī)效審計(jì)劃分為以下內(nèi)容：公共部門績(jī)效審計(jì)、公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)和公共資源績(jī)效審計(jì)。

（一）公共部門績(jī)效審計(jì)。整體層面評(píng)價(jià)，即把政府或政府部門履行職責(zé)的績(jī)效狀況作為審計(jì)內(nèi)容，稱之為公共部門績(jī)效審計(jì)。它所評(píng)價(jià)的內(nèi)容可以涉及到該公共部門的以下方面：政府部門運(yùn)轉(zhuǎn)過程中對(duì)人、財(cái)、物資源的消耗利用狀況；政府部門的公共事業(yè)規(guī)劃能力；政府部門對(duì)公共事業(yè)的監(jiān)管能力；政府部門對(duì)公共事業(yè)的約束制度和法律法規(guī)的選擇與制定能力；政府部門從事公共管理活動(dòng)方法的科學(xué)和先進(jìn)程度；政府部門工作人員的基本素質(zhì)，等等。

（二）公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)。重點(diǎn)層面的評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)政府履行政府責(zé)任的履行績(jī)效。把政府對(duì)公共投資領(lǐng)域的為公民服務(wù)的投資項(xiàng)目作為審計(jì)內(nèi)容，稱之為公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)。如，市政基礎(chǔ)設(shè)施工程、水利建設(shè)工程，等等。它所評(píng)價(jià)的內(nèi)容涉及到了對(duì)于每一項(xiàng)政府投資項(xiàng)目，政府部門是否能夠合理規(guī)劃公共項(xiàng)目建設(shè)，能否經(jīng)濟(jì)、節(jié)約地投入公共項(xiàng)目的建設(shè)資金，能否充分有效地實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等。

（三）公共資源績(jī)效審計(jì)。單項(xiàng)層面評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)政府管理的公共資源的履行績(jī)效。對(duì)政府或政府部門負(fù)責(zé)管理、分配和利用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)的審計(jì)活動(dòng)。它所評(píng)價(jià)的內(nèi)容涉及到了對(duì)于政府使用公共資源是否能夠合理、經(jīng)濟(jì)、效益的使用，作為公共資源的典型代表就是財(cái)政專項(xiàng)資金的使用。

三、我國政府績(jī)效審計(jì)改進(jìn)對(duì)策

（一）刺激政府績(jī)效審計(jì)需求。社會(huì)上普通認(rèn)為，我國目前政府審計(jì)工作的重點(diǎn)是財(cái)務(wù)收支審計(jì)，我國財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)域的違法違紀(jì)問題依然是十分突出的現(xiàn)實(shí)，決定了短期內(nèi)不能放松財(cái)務(wù)收支審計(jì)且必須以此為重點(diǎn)。從績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐來看，并沒有大量的成功案例來引起社會(huì)的強(qiáng)烈反響，從而贏得高層領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)公眾的更大支持，反而無法避免地走入了低水平發(fā)展的怪圈。只有得到人們最廣泛的支持，政府的績(jī)效審計(jì)工作才能更具有成效。為此，應(yīng)做好以下方面的工作：審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)意識(shí)的宣傳教育，讓績(jī)效審計(jì)的理念深入人心，這是解決當(dāng)前政府績(jī)效審計(jì)工作各項(xiàng)難題的基礎(chǔ)工作；審計(jì)機(jī)關(guān)要運(yùn)用所取得的績(jī)效審計(jì)的成果，積極爭(zhēng)取各級(jí)黨委、政府的重視，得到廣大人民群眾的支持，這保障了審計(jì)工作的順利開展；通過宣傳教育，使全國的審計(jì)工作人員進(jìn)一步明確自己的職責(zé)，增強(qiáng)其自身的自覺性和責(zé)任感，這是提高政府績(jī)效審計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵。

（二）探索雙軌制政府審計(jì)體制。政府審計(jì)機(jī)關(guān)存在績(jī)效審計(jì)盲區(qū)。由于我國現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)的體制是典型的政府主導(dǎo)模式，審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的一個(gè)組成部門，政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施也就因此不可避免地形成政府績(jī)效審計(jì)的盲區(qū)，更多的扮演的角色是政府的內(nèi)部審計(jì)。建議嘗試通過建立隸屬于政府的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和隸屬于人大的國家審計(jì)機(jī)關(guān)，實(shí)行審計(jì)雙軌制。即在人大和和政府分別建立履行不同審計(jì)職責(zé)的審計(jì)組織。人大所屬的審計(jì)組織主要從事財(cái)政預(yù)算審計(jì)監(jiān)督，政府所屬的審計(jì)組織則執(zhí)行政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管工作所需要的各項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督任務(wù)。在雙軌制體制下，隸屬于人大的審計(jì)組織，成為我國最高國家審計(jì)機(jī)關(guān)，而隸屬于國務(wù)院的審計(jì)組織仍同目前審計(jì)署的性質(zhì)一樣，屬于政府內(nèi)部的一個(gè)專門從事內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作的職能部門。這一體制的最大特點(diǎn)是，既發(fā)揮了審計(jì)機(jī)關(guān)的專業(yè)監(jiān)督資源優(yōu)勢(shì)與人大的權(quán)力監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，積極開辟和擴(kuò)展人大在財(cái)政監(jiān)督預(yù)算上的新途徑，同時(shí)又繼續(xù)保持了政府為履行經(jīng)濟(jì)職能所必需的審計(jì)監(jiān)督體系。

（三）改革政府績(jī)效預(yù)算管理體制。各國的公共管理改革，莫不把財(cái)政預(yù)算改革作為重點(diǎn)之一。因?yàn)轭A(yù)算是控制成本、績(jī)效衡量的突破口，沒有預(yù)算管理制度，政府績(jī)效審計(jì)就沒有了評(píng)價(jià)的依據(jù)。沒有好的預(yù)算管理制度，政府績(jī)效審計(jì)的結(jié)果就不可能客觀、公正。因此，政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展就必須擁有良好的政府部門預(yù)算管理制度。而我國目前的預(yù)算管理制度存在著諸多問題，如預(yù)算資金管理部門和資金使用部門責(zé)權(quán)利的劃分、預(yù)算管理范圍不明確、沒有預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)定額和預(yù)算不透明，等等。

借鑒西方的成功經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該在我國公共支出管理中逐步引入績(jī)效預(yù)算的理念與做法，逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)機(jī)制和公共財(cái)政的績(jī)效預(yù)算體制，為績(jī)效評(píng)價(jià)提供可操作性的衡量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，通過對(duì)政府績(jī)效預(yù)算管理體制的改革，使立法機(jī)關(guān)和社會(huì)各界不僅關(guān)注公共資源的引入，更關(guān)注公共資源的產(chǎn)出和公共產(chǎn)品的提供，政府也會(huì)逐步從合規(guī)性受托責(zé)任轉(zhuǎn)移到績(jī)效性受托責(zé)任，從而為開展績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（四）建立完善政府績(jī)效審計(jì)規(guī)范體系。我國績(jī)效審計(jì)尚未形成公認(rèn)的、具有權(quán)威性的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，給績(jī)效審計(jì)人員客觀公正地提出評(píng)價(jià)意見造成了困難。從各國績(jī)效審計(jì)的發(fā)展來看，凡績(jī)效審計(jì)開展比較好的國家都較早地制定和頒布了績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則及相關(guān)的規(guī)范。如，美國是世界上最早制定績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的國家，早在1972年就頒布了《政府的機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則》，對(duì)政府部門及其他非政府部門有公共資金的領(lǐng)域進(jìn)行績(jī)效審計(jì)做了比較具體的規(guī)定。因此，盡快制定出一整套獨(dú)立的績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)體系，是我國大力開展績(jī)效審計(jì)和實(shí)現(xiàn)依法審計(jì)所必須解決的一大問題。由于績(jī)效審計(jì)的特殊性與復(fù)雜性，目前我國已出臺(tái)的法律、法規(guī)中涉及績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容較少，沒有形成一套完整的政府績(jī)效審計(jì)法規(guī)體系。

（五）引入風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的績(jī)效審計(jì)模式?？?jī)效審計(jì)屬于國家審計(jì)，是一種強(qiáng)制性審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)的工作人員所做出的審計(jì)結(jié)論及審計(jì)處理意見關(guān)系到國計(jì)民生。如果審計(jì)結(jié)論和審計(jì)處理意見不恰當(dāng)，不僅可能造成對(duì)某些人員和單位的重大損害，而且還可能影響整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，乃至政治的穩(wěn)定。建立風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式下的政府績(jī)效審計(jì)有助于明確績(jī)效審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，有利于績(jī)效審計(jì)質(zhì)量的控制，有利于設(shè)計(jì)合理的績(jī)效審計(jì)程序，從而提高績(jī)效審計(jì)效率和效果。

國外政府績(jī)效審計(jì)有一套完整的理論體系，其審計(jì)程序采用了風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理念，要求對(duì)被審單位進(jìn)行了解和評(píng)估，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)審計(jì)程序。而我國目前在國家審計(jì)當(dāng)中尚未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，更不用說在政府績(jī)效審計(jì)中推行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，這不利于政府績(jī)效審計(jì)工作的推廣。隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策環(huán)境的改變，政府及公共部門的業(yè)務(wù)愈加復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)也比較大，政府及公共部門要控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)更應(yīng)該控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

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