農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的出路

□文/徐阿瑩

農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的出路

□文/徐阿瑩

目前我國城市化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)民工的數(shù)量迅速增加，尤其是二代農(nóng)民工的隊伍也逐漸壯大起來，農(nóng)民工的養(yǎng)老問題備受關(guān)注。由于農(nóng)民工本身流動性的特點，農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題就更加值得關(guān)注。本文主要討論當(dāng)前農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的難點障礙，并提出相應(yīng)政策。

農(nóng)民工；養(yǎng)老保險關(guān)系；轉(zhuǎn)移接續(xù)

“農(nóng)民工”是我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期的特殊概念，是指農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)勞動在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動者，以工資收入為主要生活來源，但沒有放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前我國農(nóng)民工總數(shù)已近2.3億人，其中進(jìn)入城市就業(yè)的約有1.3億人，在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)約0.9億人。農(nóng)民工一直被稱為城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的“邊緣群體”，其具有極強(qiáng)的流動性和不穩(wěn)定性，因此農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的保留和接續(xù)的問題一直是我國民生問題的關(guān)注點，特別是2010年1月1日實施的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》等一系列文件后，此問題更加成為整個社會關(guān)注的重點。

一、農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的相關(guān)政策

（一）社會保險基金的省級或縣級統(tǒng)籌。社?；鸾y(tǒng)籌層次問題一直是討論的熱點問題，2007年原勞動和社會保障部、財政部下發(fā)了推進(jìn)基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌文件，制定了省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，提出了進(jìn)一步推進(jìn)省級統(tǒng)籌的工作要求。截至2007年底，全國已經(jīng)有13個省區(qū)市實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。這雖然是社保制度的一大進(jìn)步，但是這并沒有從根本上解決社保制度的缺失。政策規(guī)定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為省、自治區(qū)和直轄市或者地市上年度職工月平均工資的20%，并不與個人繳費額掛鉤，故只要繳費累計15年根據(jù)1997年的規(guī)定，同一統(tǒng)籌地區(qū)的新近退休人員享受的基礎(chǔ)養(yǎng)老金完全沒有差別，無法體現(xiàn)個人對統(tǒng)籌賬戶以及地方統(tǒng)籌基金的貢獻(xiàn)。即使按照2005年的調(diào)整方案，基本養(yǎng)老金在15年基礎(chǔ)上多繳多發(fā)，雖然考慮了參保者繳費時間的影響，但仍然沒有將基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分與個人繳費金額直接聯(lián)系換算。而且目前的政策只實現(xiàn)了個人賬戶金額的轉(zhuǎn)移，而進(jìn)入社會統(tǒng)籌的大部分基金去向并未提及。雖然在政策明文允許異地累計繳費年限的情況下，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的時間延續(xù)方面有了很大的進(jìn)步，但是對于農(nóng)民工而言，仍然缺乏實際利益。個人賬戶轉(zhuǎn)移的金額與選擇退保時取回的金額并沒有什么差別，因此，許多農(nóng)民工無奈地選擇退保。

（二）農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)新政策。農(nóng)民工離開就業(yè)地時，原則上不“退?！?，由當(dāng)?shù)厣鐣ｋU經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（以下簡稱社保機(jī)構(gòu)）為其開具參保繳費憑證。農(nóng)民工跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)并繼續(xù)參保的，向新就業(yè)地社保機(jī)構(gòu)出示參保繳費憑證，由兩地社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)為其辦理基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)，其養(yǎng)老保險權(quán)益累計計算；未能繼續(xù)參保的，由原就業(yè)地社保機(jī)構(gòu)保留基本養(yǎng)老保險關(guān)系，暫時封存其權(quán)益記錄和個人賬戶，封存期間其個人賬戶繼續(xù)按國家規(guī)定計息。這是為維護(hù)廣大農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益，根據(jù)《勞動法》、《社會保險費征繳暫行條例》和《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)［2006］5號）的規(guī)定，針對農(nóng)民工的勞動就業(yè)特點，按照低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移和能銜接的要求，制定農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法?！掇k法》第一次在全國層面規(guī)定了農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，但是在《辦法》征求意見稿中仍回避了地區(qū)統(tǒng)籌和地區(qū)分割的問題，并沒有具體更改原有規(guī)定中，對于跨地區(qū)流動時只能轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險個人賬戶，不轉(zhuǎn)移社會統(tǒng)籌資金的說法。這也就意味著農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶中的資金只能歸政府所有，而不能轉(zhuǎn)移接續(xù)到轉(zhuǎn)移地的養(yǎng)老保險制度下。即使在2010年1月1日人保部和財政部頒布實施的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》中規(guī)定，也沒能夠回避此問題。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的難點分析

（一）缺乏統(tǒng)一的、全國性的、針對農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度是根本的制度性難點。當(dāng)前，各省市對農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題認(rèn)識上并沒有達(dá)成統(tǒng)一，各地區(qū)的進(jìn)展相對不平衡，各種各樣的參保模式出現(xiàn)，這樣對農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移造成了根本的制度上的影響。例如，廣州實行把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的模式，而上海實行綜合的社會保險模式，福建把農(nóng)民工納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的模式。由于各地實行不同的養(yǎng)老保險模式，政策不統(tǒng)一，繳費的基數(shù)和比例就會有很大的差異。再者，即使實行的養(yǎng)老保險模式一致，但是，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不一致，也會導(dǎo)致繳費率和養(yǎng)老保險待遇的差異。由于農(nóng)民工本身具有很強(qiáng)的流動性，這樣就會致使農(nóng)民工的社會養(yǎng)老關(guān)系無法隨其流動而相應(yīng)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工在城市內(nèi)繳納的養(yǎng)老保險，當(dāng)其返鄉(xiāng)或流動時其養(yǎng)老保險關(guān)系無法得到有效的轉(zhuǎn)移接續(xù)。

（二）養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，客觀上造成養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難。我國的社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌一直都是部分省級統(tǒng)籌和縣級統(tǒng)籌為主。截至2007年，原勞動和社會保障部發(fā)布全國共有北京、天津、上海、吉林、重慶、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、黑龍江、福建等13個省區(qū)市實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，同時河南、湖南、江西、西藏等省區(qū)也相繼出臺了省級統(tǒng)籌的辦法，其余的省份則仍以縣級統(tǒng)籌為主，這樣就帶來了參保政策及待遇的不一致，以及社?；鸷怂愀髯元毩?。而且在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系時，只轉(zhuǎn)移個人賬戶基金的部分，不轉(zhuǎn)移企業(yè)繳納的統(tǒng)籌基金部分，作為退休人員養(yǎng)老金主要構(gòu)成的非個人賬戶養(yǎng)老金，均由轉(zhuǎn)入地承擔(dān)，這樣在各統(tǒng)籌地區(qū)財政管理體獨立的體制下，客觀上給農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)帶來嚴(yán)重的阻礙。

（三）管理手段落后，操作口徑不一致，直接導(dǎo)致農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難。全國各統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老保險參保信息管理操作系統(tǒng)不統(tǒng)一，業(yè)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)不與其他統(tǒng)籌區(qū)域連接。另外，有些社保機(jī)構(gòu)的管理手段相對落后，對于養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移只能通過多環(huán)節(jié)的人工辦理，費時費力，也會因為轉(zhuǎn)接的環(huán)節(jié)過多人工辦理致使部分信息丟失。同時，養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接全國沒有統(tǒng)一的操作辦理程序和查詢信息系統(tǒng)，無法滿足接續(xù)關(guān)系和計算養(yǎng)老待遇的需要。各統(tǒng)籌區(qū)域社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏必要的協(xié)調(diào)導(dǎo)致農(nóng)民工為了轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系奔波于轉(zhuǎn)出入兩地，費時費力。以上這些都直接導(dǎo)致了農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)的難點。

（四）參保人員的趨富心理，農(nóng)民工自身原因?qū)е吗B(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移難。由于各統(tǒng)籌地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異以及實行的養(yǎng)老保險制度的不同，導(dǎo)致參保的繳費基數(shù)、繳費率和養(yǎng)老待遇等方面的差異。而且每個參保者均是“理性人”，都從自身利益出發(fā)，這必然導(dǎo)致在高工資水平地區(qū)的參保者，在變換工作單位時，不愿將自己的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移到低工資水平的地區(qū)；而臨近退休人員就會設(shè)法將養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移到高工資水平的地區(qū)，正是這種“投機(jī)性養(yǎng)老”給農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移設(shè)置了障礙。

三、針對農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的對策建議

（一）制定統(tǒng)一的、全國性的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。目前，我國各地區(qū)針對農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度存在著明顯的差異，但做法主要有兩種：一種是把農(nóng)民工養(yǎng)老保險納入城保的行列，但由于這種繳費基數(shù)大，繳費率高，很多的農(nóng)民工都游離在城保的范圍之外，而且由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同及農(nóng)民工的流動性，造成養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，使得許多農(nóng)民工不得不選擇退保，只能領(lǐng)取小部分的個人賬戶資金，這也就實際上損害了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益；另一種是實行新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，以農(nóng)民工的戶籍為基礎(chǔ)，農(nóng)民工外出打工所繳納的保費全部劃入戶籍所在地，到農(nóng)民工退休后由其戶籍所在地的社保部門發(fā)放養(yǎng)老金，但是當(dāng)前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度尚處于試點階段，把農(nóng)民工的養(yǎng)老保險真正納入還有一定的難度。因此，當(dāng)前最迫切的任務(wù)是盡快制定適應(yīng)農(nóng)民工特點的“低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度相銜接”的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險辦法，并出臺符合實際、操作性強(qiáng)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接辦法，來保證農(nóng)民工養(yǎng)老問題的順利解決。

（二）提高統(tǒng)籌層次，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。我國目前實行的部分省級統(tǒng)籌和縣級統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險關(guān)系統(tǒng)籌層次過低是制約養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的根本原因。因此，必須突破現(xiàn)行制度設(shè)計的局限，建立一種可省內(nèi)或區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移接續(xù)的養(yǎng)老保險制度體系，進(jìn)而再推進(jìn)養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移接續(xù)。具體做法：要實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，需在全省范圍內(nèi)實行基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的垂直管理，將隸屬于各級地方政府的社會保險機(jī)構(gòu)分離出來，組成自上而下統(tǒng)一管理的社會保險管理機(jī)構(gòu)，擺脫地方政府的干擾。同時，財政部門必須劃清省級財政與縣市財政在這一過程中的責(zé)任界限，將各市基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員的薪酬福利納入省財政體系之內(nèi)。實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌還要建立完善的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接服務(wù)體系——“社保一卡通”，保證農(nóng)民工在任一統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)均可繳納養(yǎng)老保險費及辦理養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù)和領(lǐng)取查詢養(yǎng)老保險待遇等，以使農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接更加簡便可行。

（三）建立和實施彈性個人賬戶。現(xiàn)行的政策規(guī)定養(yǎng)老保險關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移，只轉(zhuǎn)移個人賬戶基金部分，而社會統(tǒng)籌的部分不可轉(zhuǎn)移，這樣給轉(zhuǎn)移接收地將來的養(yǎng)老待遇支付帶來很大的壓力，因此要實現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)接不但要轉(zhuǎn)移個人賬戶基金，還要轉(zhuǎn)移單位繳納的社會統(tǒng)籌基金部分。更關(guān)鍵的是需要建立全國統(tǒng)一實名的彈性個人農(nóng)村社會保險賬戶，實行繳費確定型的完全儲蓄積累的制度模式，其中彈性主要體現(xiàn)在：在基本制度框架全國統(tǒng)一的前提下，繳費基數(shù)、費率或額度可在規(guī)定范圍內(nèi)彈性選擇，繳費方式、時間地點可靈活選擇，并且個人和單位繳納部分全部計入個人賬戶，且賬戶可隨人轉(zhuǎn)移；農(nóng)民工在參保時可在城保和彈性養(yǎng)老保險制度間選擇，對于賬戶轉(zhuǎn)換對接可折算入城?；蜣r(nóng)保等各種提倡彈性個人賬戶的政策更加有利于農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作的順利開展。

（四）運用先進(jìn)的管理手段，規(guī)范轉(zhuǎn)接程序。首先，要運用先進(jìn)的管理手段，特別是推進(jìn)和加快養(yǎng)老保險信息化的建設(shè)，形成一個完備的全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的養(yǎng)老保險查詢繳費系統(tǒng)，只要憑個人身份證號碼就可以登陸，進(jìn)行養(yǎng)老保險的繳費查詢以及轉(zhuǎn)接的工作，這樣還可以在管理手段層面上規(guī)避農(nóng)民工自身“投機(jī)性養(yǎng)老”的風(fēng)險；其次，要在政策調(diào)整的前提下規(guī)范養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接的程序、操作方法及相關(guān)的法律規(guī)定，以減少轉(zhuǎn)接的環(huán)節(jié)，使農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)接工作更加順暢。

[1]唐鈞.讓農(nóng)民工社保異地轉(zhuǎn)移接續(xù)[J].瞭望，2007.38.

[2]盧海元.農(nóng)民工彈性社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)想[J].農(nóng)村工作通訊，2005.10.

[3]龔維斌.農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度研究[J].北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2007.6.

F840.67

A

安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院）