土地流轉(zhuǎn)制約因素分析

□文/崔效軍 曹春云

土地流轉(zhuǎn)制約因素分析

□文/崔效軍 曹春云

當(dāng)前理論界對(duì)土地流轉(zhuǎn)的研究很多，但他們主要從土地制度的角度出發(fā)，認(rèn)為土地制度本身的缺陷制約著土地的流轉(zhuǎn)。但是，本文持有不同的觀點(diǎn)，由于我國(guó)國(guó)情的特殊性，現(xiàn)行的土地制度還不能改變，而且土地制度本身還是有效率的，并不是制約土地流轉(zhuǎn)的主要因素。進(jìn)而從政府的角度、供給和需求方面分析制約土地流轉(zhuǎn)的因素。

土地流轉(zhuǎn)；制約因素；供給不足；需求不足

一、土地制度不是主要的制約因素

現(xiàn)階段，不少學(xué)者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)困難的主要因素是土地制度自身的缺陷，而土地制度最主要的方面是土地產(chǎn)權(quán)的殘缺。他們認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)殘缺包括土地所有權(quán)歸屬不清晰、土地使用權(quán)不穩(wěn)定、農(nóng)民沒(méi)有真正的土地處分權(quán)和收益權(quán)等，這些因素成為土地流轉(zhuǎn)的主要障礙。針對(duì)他們的分析，筆者持有不同的觀點(diǎn)，認(rèn)為現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的主要制約因素不在于土地制度本身。

（一）土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，這種產(chǎn)權(quán)安排是非常合理的。假如土地不歸農(nóng)民集體所有，按照現(xiàn)階段學(xué)者的討論有兩種選擇：一是歸國(guó)家所有；二是歸農(nóng)民私人所有。然而，這兩種選擇都是不可行的。第一，若歸國(guó)家所有。如果說(shuō)集體是一個(gè)抽象的不明確的概念，那么國(guó)家則是一個(gè)更加不能實(shí)體化的概念，集體所有的委托代理機(jī)制是一層或者兩層代理機(jī)制，而國(guó)家則是一層又一層的多層的代理機(jī)制，集體的代理機(jī)制尚且存在代理效率的損失，試想，國(guó)家所有的多層代理機(jī)制將會(huì)造成多大的代理效率損失呢？所以，土地的國(guó)有化是不合理的，特別是在中國(guó)還有8億農(nóng)民的今天，土地的國(guó)有化只會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)更大的不安全、不穩(wěn)定感；第二，若歸私人所有，允許土地的自由買(mǎi)賣(mài)，這樣的話(huà)，如果出現(xiàn)像封建社會(huì)使得土地集中在少數(shù)人手中，而失地農(nóng)民又沒(méi)有出路的話(huà)，必然會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。所以，土地所有權(quán)歸集體所有是一種合理的安排。

（二）土地使用權(quán)不穩(wěn)定源于農(nóng)民的行為而不是土地制度本身。現(xiàn)存土地制度已經(jīng)賦予農(nóng)民穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定“土地使用權(quán)30年不變”。然而，在現(xiàn)實(shí)的土地經(jīng)營(yíng)中依然存在著大幅度的土地調(diào)整，主要原因來(lái)自于農(nóng)民本身的行為，即農(nóng)民在面對(duì)土地經(jīng)營(yíng)時(shí)，一方面希望得到穩(wěn)定的使用權(quán)，另一方面又希望在家庭人口調(diào)整時(shí)，重新調(diào)整土地。事實(shí)上，正是農(nóng)民這種行為造成土地調(diào)整過(guò)大，從而影響土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

（三）農(nóng)民已經(jīng)完全擁有土地的收益權(quán)。自2006年以來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)稅的廢除，農(nóng)民已經(jīng)完全享有土地的收益權(quán)。

（四）農(nóng)民不能擁有土地的處分權(quán)。許多學(xué)者認(rèn)為，在土地流轉(zhuǎn)中由于農(nóng)民缺乏土地的處分權(quán)，使得土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中必須經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意，才能流轉(zhuǎn)土地。針對(duì)此他們提出的建議是，讓農(nóng)民擁有土地的處分權(quán)。筆者認(rèn)為，這樣做是不可行的，因?yàn)槿绻r(nóng)民擁有了處分權(quán)可能會(huì)使土地資源浪費(fèi)，農(nóng)民對(duì)經(jīng)營(yíng)的土地任意處置，比如現(xiàn)在農(nóng)村形成了一種損害土地資源的現(xiàn)象，農(nóng)民在自己經(jīng)營(yíng)的土地上建住房，從而使土地資源浪費(fèi)。鑒于此，即使農(nóng)民擁有了處分權(quán)，促進(jìn)了土地的流轉(zhuǎn)，然而同樣因此也使土地資源浪費(fèi)，那么像這種“拿了西瓜扔桃子的事”又有什么意義呢。所以說(shuō)，農(nóng)民不能擁有土地處分權(quán)。

二、土地流轉(zhuǎn)的制約因素分析

（一）政府和集體部門(mén)的“缺位”和“越位”對(duì)土地流轉(zhuǎn)的制約

1、從政府角度來(lái)說(shuō)。土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，在土地流轉(zhuǎn)中政府作為管理者，應(yīng)該承擔(dān)著保護(hù)產(chǎn)權(quán)和糾正市場(chǎng)失靈的職能。但是，在現(xiàn)階段我國(guó)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中卻出現(xiàn)了缺位與缺位現(xiàn)象并存的局面。如：政府沒(méi)有正式的立法和制定完善的規(guī)則來(lái)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為和保證農(nóng)民的利益，“缺位”現(xiàn)象存在。更為嚴(yán)重的是，有些地方政府存在不顧農(nóng)民利益強(qiáng)行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，控制土地交易價(jià)格，侵害農(nóng)民利益的“越位”行為。政府的缺位與越位很大程度上限制了土地的有效流轉(zhuǎn)。

2、從集體部門(mén)來(lái)說(shuō)。集體是農(nóng)村土地的所有者，享有農(nóng)村土地的所有權(quán)和處分權(quán)。具體行使這些權(quán)利的是集體部門(mén)，所以集體部門(mén)承擔(dān)著直接管理土地和保證土地的保值增值職能。但是，集體部門(mén)的行為也存在著不規(guī)范現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：首先，集體應(yīng)當(dāng)保證耕地的數(shù)量和土地的價(jià)值，但是集體部門(mén)為了政績(jī)大搞招商引資，使集體耕地減少，土地的長(zhǎng)期價(jià)值得不到保證，農(nóng)民的利益也受到損害；其次，集體的決策缺乏民主，往往具體到某件事情，是“村干部說(shuō)的算”，農(nóng)民沒(méi)有實(shí)質(zhì)的決策權(quán)。集體部門(mén)的不規(guī)范行為也限制了土地的有效流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重的可能導(dǎo)致流轉(zhuǎn)后土地利用效率仍然低下。

（二）土地流轉(zhuǎn)中的供給不足

1、農(nóng)民觀念上的誤區(qū)。中國(guó)經(jīng)歷了2000多年的封建社會(huì)，而在封建社會(huì)中農(nóng)業(yè)居于社會(huì)的主要地位，因此土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是非常重要的，把土地視為生存的唯一希望。“民之為農(nóng)者，莫不重遷，其墳?zāi)箯]舍桑麻果蔬牛羊耒耜，皆為子孫百年之計(jì)”，“兄弟析炊，亦不遠(yuǎn)徒，祖宗廬墓，永不為依”，這些真實(shí)地反映了古代中國(guó)農(nóng)民的土地情結(jié)。古代的這種觀念對(duì)現(xiàn)代農(nóng)民依然有著深刻的影響，農(nóng)民認(rèn)為土地是自己的傳家寶和命根子，無(wú)論是自耕或租賃土地，都非常強(qiáng)調(diào)土地占有和經(jīng)營(yíng)關(guān)系的穩(wěn)定，除非極端情況，農(nóng)民絕不會(huì)放棄土地和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，甚至在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展、就業(yè)機(jī)會(huì)增加、農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)成本巨大的今天，農(nóng)民寧愿放棄從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的更多收入，也不會(huì)放棄土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。事實(shí)上，這種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)導(dǎo)致農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺乏供給者，土地流轉(zhuǎn)率低，市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)困難。從農(nóng)業(yè)部對(duì)6個(gè)省92個(gè)村組86戶(hù)樣本戶(hù)的調(diào)查結(jié)果來(lái)看，當(dāng)前真正愿意轉(zhuǎn)出耕地農(nóng)戶(hù)的比例還不到20%，絕大多數(shù)農(nóng)民還是沒(méi)有轉(zhuǎn)出土地的意愿。

2、供給條件不成熟。土地是農(nóng)民的傳家寶和命根子，這種觀念在中國(guó)農(nóng)民的思想中根深蒂固。要想使農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)出自己的土地，必須具備三個(gè)條件中的一個(gè)：一是土地的社會(huì)保障功能弱化，農(nóng)民有土地以外的其他保障方式；二是農(nóng)民就業(yè)渠道廣，能夠獲得穩(wěn)定的非農(nóng)收入；三是土地的轉(zhuǎn)讓價(jià)格比較高，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民的保障。然而現(xiàn)階段，從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，除東部一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)外大部分地區(qū)都達(dá)不到這三個(gè)條件中的任何一個(gè)。

（1）土地的社會(huì)保障功能難以弱化。目前，土地的社會(huì)保障功能還是居于比較重要的地位，我國(guó)的社會(huì)保障體系不夠完善，再加上我國(guó)人口多，情況比較復(fù)雜，各個(gè)方面都需要國(guó)家來(lái)保障，國(guó)家負(fù)擔(dān)重。所以，土地的保障功能依然很重要，在這種情況下農(nóng)民是不愿意、也不可能轉(zhuǎn)出自己的土地的。

（2）農(nóng)民就業(yè)渠道窄，且不穩(wěn)定。雖然我國(guó)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，并且形象地稱(chēng)他們?yōu)椤稗r(nóng)民工”。這些“農(nóng)民工”為家庭和城市建設(shè)做出了貢獻(xiàn)，但是他們的處境仍然十分困難。首先，他們的就業(yè)渠道狹窄。據(jù)武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心調(diào)查，從事制造業(yè)和建筑業(yè)的農(nóng)民工人數(shù)最多，分別占42.1%和36.7%，二者共占78.8%，農(nóng)民的就業(yè)渠道狹窄。另外，農(nóng)民工的收入很不穩(wěn)定。一方面農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)差，導(dǎo)致經(jīng)常有雇主拖欠工資和隨意開(kāi)除，農(nóng)民工的收入不穩(wěn)定；另一方面農(nóng)民在城市受到不同程度的歧視，社會(huì)保障體制缺乏，農(nóng)民不愿意放棄土地經(jīng)營(yíng)，造成農(nóng)民工務(wù)工的短期化，也給農(nóng)民工的收入造成一定的不穩(wěn)定性。

（3）土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格低。如果前兩個(gè)條件都不能滿(mǎn)足，但是當(dāng)土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格比較高，能夠承擔(dān)農(nóng)民的保障和就業(yè)，此時(shí)農(nóng)民也愿意轉(zhuǎn)出土地。針對(duì)這個(gè)條件，就現(xiàn)階段我國(guó)的具體情況而言，是根本不可能實(shí)現(xiàn)的。目前，土地流轉(zhuǎn)基本上都是在農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶(hù)也是將土地用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很少出現(xiàn)像小崗村、蘇州吳中區(qū)胥口鎮(zhèn)那樣通過(guò)反租倒包實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和工商業(yè)之間的規(guī)模經(jīng)營(yíng)合作，從而既保證了農(nóng)民的基本保障，又解決了農(nóng)民的就業(yè)。既然如此，試問(wèn)在現(xiàn)階段農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)低下，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格又比較高的情況下，哪一個(gè)理性的農(nóng)民能愿意提供很高的流轉(zhuǎn)價(jià)格呢？

（三）土地流轉(zhuǎn)中需求不足。在土地流轉(zhuǎn)中，從經(jīng)濟(jì)學(xué)理性經(jīng)濟(jì)人的角度考慮，需求者愿意轉(zhuǎn)入土地必須具備一定的條件：一是要滿(mǎn)足馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)地租理論中所說(shuō)的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的條件，即轉(zhuǎn)入戶(hù)能獲得社會(huì)平均利潤(rùn)；二是農(nóng)民對(duì)轉(zhuǎn)入的土地有比較穩(wěn)定的使用權(quán)，可以做長(zhǎng)期的投資安排?？紤]到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，由于土地依然是農(nóng)民的保障依托，土地的經(jīng)濟(jì)功能還處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，土地的收益低下，第一個(gè)條件是不可能滿(mǎn)足的，但是此時(shí)如果第二個(gè)條件滿(mǎn)足的話(huà)，農(nóng)戶(hù)也是樂(lè)意轉(zhuǎn)入土地，因?yàn)槿艮r(nóng)民能獲得長(zhǎng)期的使用權(quán)，就可以做一些長(zhǎng)期的投資打算，從而發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)收益。然而，現(xiàn)階段由于各方面的原因使得轉(zhuǎn)入戶(hù)無(wú)法獲得穩(wěn)定的土地使用權(quán)，從而導(dǎo)致供給不足。主要表現(xiàn)在：流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)不規(guī)范、農(nóng)民法律意識(shí)淡薄。在現(xiàn)階段，土地流轉(zhuǎn)多是農(nóng)民自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)，而且多發(fā)生在同一集體之間。雙方在轉(zhuǎn)讓土地時(shí)，只要雙方同意，就算達(dá)成了土地流轉(zhuǎn)，在農(nóng)民的意識(shí)里根本就沒(méi)有法律的觀念，不會(huì)通過(guò)合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)、規(guī)定轉(zhuǎn)讓期限等。這樣就形成一個(gè)非常不穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，由于是口頭的，轉(zhuǎn)出戶(hù)，今年打工門(mén)路比較好，將土地轉(zhuǎn)出，然而明年打工受阻，又會(huì)收回土地。這很對(duì)轉(zhuǎn)入戶(hù)產(chǎn)生很大的消極影響，他們難以對(duì)土地做長(zhǎng)期的投資打算，比如為了避免洪澇、干旱對(duì)農(nóng)作物的影響而修水渠、打井；為了增收而做改善土地肥力的投資；為了機(jī)械化經(jīng)營(yíng)而在機(jī)械方面做投資等。這些因素的限制，從而很難實(shí)現(xiàn)土地的長(zhǎng)期收益，使得轉(zhuǎn)入戶(hù)的需求積極性嚴(yán)重受損。

[1]印華.我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的思考[J].財(cái)經(jīng)研究，2001.

[2]張紅宇.中國(guó)農(nóng)地調(diào)整與使用權(quán)流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)評(píng)議[J].管理世界，2002.

[3]陳衛(wèi)平，郭定文.農(nóng)戶(hù)承包土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題探討[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2006.

[4]錢(qián)忠好.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)殘缺與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)困境：理論與政策分析[J].管理世界，2002.

F301

A

安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）