城市土地儲備風(fēng)險管理現(xiàn)狀

□文/王永斌 吳璐君

城市土地儲備風(fēng)險管理現(xiàn)狀

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本文首先介紹了城市土地儲備風(fēng)險管理的背景、目的及意義。在學(xué)習(xí)和總結(jié)國內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)研究后，對城市土地儲備風(fēng)險存在的問題作一闡述，提出今后研究的重要方向。

土地儲備；風(fēng)險管理；不確定性

一、引言

長期以來，我國的國有土地使用權(quán)是通過劃撥方式無償且無期限地使用，從而導(dǎo)致大量的土地被閑置。隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，我國逐步形成有償有期限的土地使用方式，全國各大城市都加強了對閑置土地和其他存量土地的利用和管理力度。但由于存量土地的利用涉及眾多土地使用人的重大利益調(diào)整，靠簡單的行政手段難以達到目的，因而必須建立一種體現(xiàn)行政手段和市場手段相結(jié)合的新型體制。為了適應(yīng)經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的要求，促進城市土地集約利用，我國的地方政府和土地管理部門進行了積極探索，在借鑒香港等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗后，結(jié)合自身實際情況，建立了城市土地儲備制度。

二、概念界定

（一）城市土地儲備制度的概念。在國外，土地儲備通常表述為 Land Banking、Public Land Banking。國外學(xué)者對土地儲備的概念認識較一致，即由公共機構(gòu)或授權(quán)機構(gòu)事先取得土地，進行運作并保有，然后適時供應(yīng)市場，以實現(xiàn)抑制投機、平穩(wěn)地價、促進城市均衡有序發(fā)展及其他土地公共政策目標(biāo)。Harvy（1974）則將土地儲備劃分為土地儲備分成計劃型和全面型兩類。我國臺灣學(xué)者黃健仁（1993）對土地儲備的定義為：為配合現(xiàn)有的計劃和管制方法，公共部門預(yù)先取得土地以供未來使用，并由此創(chuàng)造出更有效的管理系統(tǒng)。儲備目的為控制城市擴張的方向和速度，并且抑制土地投機及地價飛漲，實現(xiàn)公共土地使用的政策目標(biāo)。我國大陸學(xué)者陳江龍（陳江龍和曲福田，2002）認為城市土地儲備制度是指由城市政府委托的機構(gòu)通過征用、收購、換地、轉(zhuǎn)制和到期回收等方式從分散的土地使用者當(dāng)中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機構(gòu)組織土地開發(fā)，在完成了前期開發(fā)整理工作后，根據(jù)城市土地出讓年度計劃，有計劃地將土地投入市場的制度。

歸納而言，筆者認為城市土地儲備制度的概念應(yīng)包括如下方面：1、實施主體基本界定為政府、政府委托或授權(quán)機構(gòu)；2、儲備土地的來源為征用、收購、收回、置換、舊城改造拆遷等；3、對儲備的土地應(yīng)進行土地整理；4、按照計劃供地；5、目標(biāo)為盤活企業(yè)存量土地、抑制土地投機，實現(xiàn)土地資產(chǎn)的優(yōu)化配置、規(guī)范土地市場運行、保障土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實現(xiàn)、促進城市均衡有序發(fā)展等。

（二）城市土地儲備風(fēng)險的概念。風(fēng)險是指未來結(jié)果的不確定性，即實際結(jié)果與預(yù)期結(jié)果的偏離。我國城市土地儲備本質(zhì)上是一種公共投資或政府投資活動，但具有商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)投資經(jīng)營的特征，城市土地儲備過程中存在多種風(fēng)險。狹義的城市土地儲備風(fēng)險就是在土地取得、土地儲存和整理、土地出讓等城市土地儲備的各個環(huán)節(jié)中，城市土地儲備機構(gòu)所面臨的可能導(dǎo)致未來經(jīng)濟收益不確定性的因素。廣義的城市土地儲備風(fēng)險還應(yīng)包括參與城市土地儲備的各相關(guān)主體，包括中央政府、地方政府、銀行等金融機構(gòu)、各投資者甚至社會公眾在城市土地儲備過程中所面臨的可能導(dǎo)致未來經(jīng)濟收益不確定性的因素，這是由城市土地儲備內(nèi)在的廣泛的公眾參與性所決定的。

三、城市土地儲備風(fēng)險管理概況及趨勢

（一）國外城市土地儲備風(fēng)險管理研究綜述。對風(fēng)險管理理論的研究起源于人們早期對保險的認識。在國外，古巴比倫、古埃及、古希臘和古羅馬等古國，很早就有互助共濟、損失補償?shù)娘L(fēng)險處理方法。公元前18世紀(jì)，在古巴比倫王國的《漢穆拉比法典》中首次顯示了海上保險意識的萌芽。這些都屬于保險思想的雛形，但考慮到保險是風(fēng)險管理理論的一種，所以將其視為風(fēng)險管理的理論雛形。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，風(fēng)險管理越來越受到各國的重視。風(fēng)險研究專著大量出版。18世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命期間，被譽為“現(xiàn)代經(jīng)營管理之父”的法國管理學(xué)家亨瑞·法約爾在其代表作《一般管理和工業(yè)管理》一書中正式把風(fēng)險管理思想引進企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域。1950年美國的莫布雷等人合著了《保險學(xué)》一書，在書中詳細闡述了“風(fēng)險管理”的概念。盡管如此，風(fēng)險管理長期以來卻一直沒有能夠形成完整的體系與制度。對風(fēng)險管理理論的系統(tǒng)研究始于1963年美國的梅爾和赫奇斯合著的《工商企業(yè)管理》一書，該書成為了風(fēng)險學(xué)領(lǐng)域中重要的歷史文獻。1975年，成立于1909年的美國保險管理協(xié)會（ASIM）更名為風(fēng)險與保險管理學(xué)會（簡稱RIMS），標(biāo)志著風(fēng)險管理從原來的用保險方式處置風(fēng)險變成真正按照風(fēng)險管理的方式處置風(fēng)險。

風(fēng)險研究隨著工業(yè)的發(fā)展逐漸由單一的企業(yè)風(fēng)險研究轉(zhuǎn)向個人、家庭及社會的多主體、多角度的風(fēng)險研究，并由傳統(tǒng)風(fēng)險行業(yè)向其他新興行業(yè)擴展。20世紀(jì)六七十年代，風(fēng)險研究主要集中在大型設(shè)備制造、礦山、電力、公路建設(shè)等傳統(tǒng)的高風(fēng)險行業(yè)；20世紀(jì)八十年代初，則更多的向核能、化工、通信、軍工等技術(shù)含量高的新興行業(yè)轉(zhuǎn)移。隨著人們對身體健康、生活環(huán)境的關(guān)注和要求程度日益提高，農(nóng)業(yè)及醫(yī)療衛(wèi)生的風(fēng)險研究也迅速發(fā)展起來。研究風(fēng)險的方法不斷優(yōu)化。1960年以前，投資風(fēng)險研究主要是用傳統(tǒng)的經(jīng)濟——財會分析方法，包括風(fēng)險調(diào)查法、成本-效益分析、敏感分析等。1960年以后，管理方法引進了研究領(lǐng)域，創(chuàng)立了工程-管理科學(xué)方法，主要有決策樹法、概率分布法、數(shù)理方法、模擬法、隨機網(wǎng)絡(luò)法等。這些方法側(cè)重于研究在限定資源條件下，各種風(fēng)險因素對投資決策參數(shù)和管理目標(biāo)的影響程度，增強了解決實際問題的能力，由于利用先進的計算技術(shù)，從而避免了復(fù)雜的數(shù)學(xué)分析過程，在實踐中的應(yīng)用越來越廣。目前，雖然存在多種分析理論和方法，但實質(zhì)上各種理論方法間并沒有截然的區(qū)別。這一事實說明風(fēng)險管理這一學(xué)科正逐漸走向成熟。

（二）國內(nèi)城市土地儲備風(fēng)險管理研究綜述。我國的城市土地儲備制度建立的比較晚，理論界對其風(fēng)險管理的研究尚處于初級階段，主要是集中在城市土地儲備風(fēng)險識別及風(fēng)險控制兩個方面。瞿亮（2003）通過對城市土地儲備的“壟而不斷”、“超市場性”、“經(jīng)營型”、“微利性”等幾個特點的分析，將城市土地儲備風(fēng)險分為：政策風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險。劉兆云（2003）根據(jù)土地儲備實施過程，將土地儲備風(fēng)險分為內(nèi)部風(fēng)險與外部風(fēng)險。其中，外部風(fēng)險主要有地產(chǎn)泡沫風(fēng)險和政府干預(yù)失敗風(fēng)險，內(nèi)部風(fēng)險根據(jù)土地儲備實施過程分為土地收購風(fēng)險、土地儲備開發(fā)風(fēng)險、土地儲備過程中的風(fēng)險和土地出讓風(fēng)險。更多學(xué)者針對風(fēng)險的來源和特征，將城市土地儲備風(fēng)險分為以下幾個類型：1、經(jīng)營風(fēng)險，指經(jīng)營過程中由于缺乏市場信息，在市場條件變化下可能導(dǎo)致決策失誤引起的經(jīng)營損失；2、金融風(fēng)險，主要表現(xiàn)在利率風(fēng)險、匯率風(fēng)險、金融政策風(fēng)險三個方面；3、變現(xiàn)風(fēng)險，由于土地的變現(xiàn)性差，影響資金周轉(zhuǎn)，增加資本風(fēng)險；4、政策法規(guī)風(fēng)險，土地儲備制度尚不完善，法律法規(guī)本身不配套，引發(fā)了實施過程的不確定性；5、其他風(fēng)險，包括失去控制的人為因素以及自然災(zāi)害所造成的損失。

理論界在對風(fēng)險進行定性分析的基礎(chǔ)上，從以下幾個方面提出了城市土地儲備風(fēng)險控制的對策：1、加強基礎(chǔ)理論研究，提高土地儲備運作模式的科學(xué)性、規(guī)范性；2、城市土地儲備機構(gòu)的資金管理方式也要向現(xiàn)代企業(yè)制度財務(wù)管理方式轉(zhuǎn)變，對項目進行財務(wù)分析，減少土地儲備的風(fēng)險（徐建春，2002）；3、廣開籌資渠道，除通過向銀行貸款外，還可以考慮積極爭取財政撥款、積極向市經(jīng)貿(mào)委爭取企業(yè)解困資金、發(fā)行《換地證》，以地換地，以減少土地補償費用等途徑（賈生華，2001）以及建立城市土地儲備基金、委托金融部門發(fā)行土地儲備債券與股票、推進土地抵押貸款債權(quán)化等方式（王秀蘭、董捷，2001）；4、加快配套政策設(shè)計研究、推動收購儲備立法工作，為城市土地儲備運作提供法律和政策保障（歐陽安蛟，2002）；5、制定收購供應(yīng)計劃，做好土地儲備運作的風(fēng)險分析，把握好土地的獲取時間問題（楊遴杰、林堅，2002），建立多種模型對土地儲備量進行預(yù)測。

四、總結(jié)與展望

綜上所述，我國城市土地儲備風(fēng)險呈現(xiàn)政策風(fēng)險、政府干預(yù)風(fēng)險、市場風(fēng)險、運營風(fēng)險等多種風(fēng)險相混合的狀態(tài)。各學(xué)者對城市土地儲備風(fēng)險來源作了大量的定性分析，并在定性分析的基礎(chǔ)上提出了多種降低風(fēng)險的對策及建議，但也存在不足之處。1、缺乏對城市土地儲備風(fēng)險系統(tǒng)地研究，沒有將風(fēng)險管理系統(tǒng)的理論引入到城市土地儲備中；2、在風(fēng)險識別方面對土地的特性方面的識別不夠，如土地的面積、地質(zhì)條件、形狀、位置等方面可能引起的風(fēng)險，較少進行識別；3、缺乏對城市土地儲備風(fēng)險的定量風(fēng)險評估，無法確定風(fēng)險因素對城市土地儲備的影響程度；4、風(fēng)險控制對策也多為融資、完善政策法規(guī)等方面，缺乏對于城市土地的儲備量與儲備周期的定量研究。因此，對城市土地儲備進行系統(tǒng)的風(fēng)險管理、對城市土地儲備進行風(fēng)險定量評估、制定以“以儲定供，以供調(diào)需”為思路的城市土地儲備供應(yīng)計劃，并結(jié)合儲備能力、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、市場需求等各因素確定合理的土地儲備量及土地供應(yīng)量將是今后研究的重要方向。

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F293.2

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1.重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院；2.四川省第六建筑有限公司）