我國財政體制理論演化綜述

□文/丁兆君

我國財政體制理論演化綜述

□文/丁兆君

本文按時間順序?qū)ξ覈斦碚摰淖兓M行綜述，突出我國財政體制理論形成的特殊性，重點歸納西方財政聯(lián)邦主義對我國“分稅制”體制理論產(chǎn)生的影響。

國家分配論；財政體制“原則論”；公共財政體制；理論綜述

由于各種歷史因素和現(xiàn)實因素，新中國的建立和發(fā)展一直以馬克思主義為指導(dǎo)，并選擇了以國家為決策主體的計劃經(jīng)濟體制，即國家掌握了幾乎全部的權(quán)力資源，也正是在這種經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，形成了與其相適應(yīng)的中國特有的“國家分配論”，以及在這一理論影響下的財政體制“原則論”。改革開放后，經(jīng)濟體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，西方的公共財政理論對我國的財政理論產(chǎn)生了很大的影響，財政學(xué)者借鑒財政聯(lián)邦制對我國財政體制存在的問題也提出了相應(yīng)的解決辦法，但實踐中，財政體制的“原則論”并沒有發(fā)生根本性的變化。由于“國家分配論”研究的主要是關(guān)于財政本質(zhì)這一財政學(xué)最基本的理論問題，缺乏系統(tǒng)的財政學(xué)理論體系，對財政的運行機制和管理方法關(guān)注的比較少，所以，作為財政管理的一個重要方面——財政體制，在我國的財政理論中缺少比較系統(tǒng)的論述，更多則是體現(xiàn)在財政實踐中“原則論”指導(dǎo)下的與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的政策調(diào)整以及對運行狀況的評價。

一、建國初到20世紀(jì)七十年代末的理論發(fā)展：大一統(tǒng)的財政體制

建國初期，我國財政理論尚處于摸索期，還沒有形成自有理論體系，在財政實踐中，與高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，財政體制也是高度統(tǒng)一的，強調(diào)的是國家財政活動的統(tǒng)一性和計劃性。在其后的數(shù)十年中，盡管針對地方財政缺乏積極性的問題，一直在探討如何克服財政體制的過分集中，但計劃經(jīng)濟體制下的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”始終都是作為基本前提而存在的。

1951年出版的《新財政學(xué)教程》（丁方、羅毅，1951）設(shè)置專節(jié)介紹了中央與地方的支出和收入關(guān)系問題，但未做出理論上的概括。到五十年代后半期的財政理論基本出現(xiàn)在國家的政策決策以及領(lǐng)導(dǎo)人的論著當(dāng)中，毛澤東在“論十大關(guān)系”中就指出，“我們的國家這樣大，人口像這樣多，情況像這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”，實際上是規(guī)定了計劃經(jīng)濟時期財政體制的基本原則，即在不否定計劃經(jīng)濟的前提下財政管理體制的適度分權(quán)，而計劃經(jīng)濟下的這種分權(quán)只是行政性分權(quán)（吳敬璉，2004）。1964年出版的《財政學(xué)》以及《中國財政管理體制問題》（許飛青、馮羨云，1964）對我國的財政體制問題開展了一定的研究。在這兩本專著中，分別論述了財政體制的概念、體制建立的原則、收支劃分的方法以及我國民族地區(qū)財政體制問題等，并對財政體制建立的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則取得了一致。許飛青還對中央與地方集分權(quán)的數(shù)量界限進行了分析，提出了“支出三七開”、“收入對半開”、“地方經(jīng)濟建設(shè)支出不超過50%”等觀點，開創(chuàng)了我國財政體制從經(jīng)驗數(shù)據(jù)上總結(jié)數(shù)量界限的研究思路?？梢钥闯觯媱澖?jīng)濟下的行政性分權(quán)是在“放權(quán)讓利”和“調(diào)動積極性”的思想指導(dǎo)下進行的，自建國至1979年的財政體制，經(jīng)歷了從集中到較為分散又到集中的過程，但其基本形式?jīng)]有多大的改變（楊之剛，1999）。

二、八十年代初到九十年代初的理論發(fā)展：包干制與分稅制之爭

20世紀(jì)八十年代初開始，我國逐漸向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，對計劃經(jīng)濟體制下的財政體制提出了改革要求。我國的財政理論界也逐漸認識到財政體制的重要性，開始總結(jié)以往計劃型財政體制改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，并著手探索市場型財政體制模式?！柏斦w制是經(jīng)濟體制的重要組成部分，它反映、規(guī)定、制約著國家與企業(yè)、中央與地方兩大基本的經(jīng)濟關(guān)系。因此，財政體制的改革，是我國經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)之一”（賈康，1987）。中央的“財政體制改革基本上是單項分步進行的，先后實行了基本建設(shè)投資撥款改貸款，中央和地方財政收支‘包干制’，兩步‘利改稅’等政策”（王紹飛，1988），經(jīng)歷了多次變革，但“在處理中央與地方的財政分配關(guān)系上，還未能找到一個較為理想的模式”（劉溶滄，1987）。此時的理論界已經(jīng)受西方財政理論的影響，提出按稅種劃分財政收入的分級財政體制的客觀必然性，即“利改稅后，企業(yè)只按規(guī)定的稅種和稅率向國家繳納稅金，不再按隸屬關(guān)系向各級主管部門上繳利潤，這就必然使中央與地方之間的財政收入劃分向劃分稅收的方向轉(zhuǎn)化”（馬國強、吳旭東，1985）。

八十年代末九十年代初，我國財政理論界客觀分析了“包干制”的弊端。賈康認為，財政包干制束縛了企業(yè)活力的發(fā)揮，強化了地方封鎖、地方分割的“諸侯經(jīng)濟”傾向，客觀上助長了低水平的重復(fù)建設(shè)和投資膨脹，使得中央和地方關(guān)系缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性，導(dǎo)致國家財力的分散。1986年分稅制改革方案的破產(chǎn)，但財政理論界并沒有停止對財政體制改革的探討，進一步分析了行政性分權(quán)的弊端和各層次經(jīng)濟活動當(dāng)事者的行為，認為“行政性分權(quán)的局面不宜久存”（樓繼偉、肖捷，1987）。張馨認為，分稅制基本上可以解決建國以來一直困擾我國財政工作的財政體制難題，他還分析了分稅制難以推行的真正原因，例如企業(yè)的行政隸屬關(guān)系、財政收入中稅收的地位、地方公債發(fā)行權(quán)等問題。由此，他主張應(yīng)該分階段在一個較長的時期內(nèi)進行改革。劉尚希則依據(jù)財政體制應(yīng)與經(jīng)濟運行相融合的理論，提出了涉及我國財政體制的兩條基本原則，并對發(fā)達經(jīng)濟區(qū)域和落后經(jīng)濟區(qū)域在職權(quán)配置、收益形成、企業(yè)和政府關(guān)系、收支劃分方法等方面的差別作了比較分析，提出了區(qū)域性財政體制的基本框架（劉尚希，1991）。劉黎明、劉玲玲、王寧還用數(shù)學(xué)方法分析了財政包干制中存在的體制弊端所形成的討價還價博弈機制，進一步揭示分稅制改革的必然性及其體制上的優(yōu)越性。在與西方的財政聯(lián)邦制進行深入比較研究后，張馨還將我國建國以來的財政體制理論概括為“體制原則論”，主張“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”，這實質(zhì)上是“國家分配論”的一個理論分支。張馨認為，這種理論不適應(yīng)市場經(jīng)濟的演變趨勢，市場經(jīng)濟要求中國的財政體制向分級獨立的財政體制模式轉(zhuǎn)換，但原則論強調(diào)各級財政收支都要納入國家預(yù)算，因此為適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢，也需要借鑒西方的財政聯(lián)邦主義理論。

三、1994年稅制改革至今的理論發(fā)展：“分稅制”應(yīng)不斷完善

1994年“分稅制”改革的實施，在一定程度上解決了原體制的弊端，陳共認為，1994年的分稅制改革確立了社會主義市場經(jīng)濟稅制的基本框架，形成了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主，輔之以若干輔助稅種的較規(guī)范、完整的稅制體系；更重要的是，確立了具有中國特色的分稅制，合理調(diào)整了中央與地方的分配關(guān)系，既保證了中央集中適當(dāng)?shù)呢斦杖耄钟欣诩畹胤秸訌姸愂照鞴艿姆e極性，并且中央財政掌握了更大的主動權(quán)和調(diào)控余地，有利于實行有效和有力的轉(zhuǎn)移支付制度（陳共，2005）。但寇鐵軍認為，分稅制的基礎(chǔ)缺乏科學(xué)性，稅收返還和補助制度尚不規(guī)范，尤其是體制的分配格局是以現(xiàn)行稅制劃分為基礎(chǔ)的，隨著各種收入格局的變化，進一步調(diào)整稅種劃分是不可避免的；而且按照隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，帶有明顯的舊體制痕跡，改革的漸進性也致使地方稅體系的建設(shè)明顯滯后以及整個改革只在增量上做文章，并沒有觸及存量問題。針對財政實踐中現(xiàn)行“分稅制”所存在的問題，財政理論界從不同角度探討了進一步改革的方向和思路：

1、從財政體制改革的目標(biāo)模式來看：張馨從雙重財政結(jié)構(gòu)理論出發(fā)，提出我國的財政體制不僅應(yīng)該分稅，而應(yīng)該分稅與分利相結(jié)合，這一觀點是基于我國擁有眾多的國有資本而提出的?？荑F軍認為，財政體制改革的目標(biāo)模式應(yīng)該是以集權(quán)為主、分權(quán)為輔，形成中央集權(quán)下的地方分權(quán)的分稅分級財政體制。謝旭人也指出，理順中央與地方財政分配關(guān)系的方向，是實行分級分稅財政體制。從國外一些發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗來看，各級政府事權(quán)和財政收支范圍的劃分，均以法律形式加以規(guī)范，事權(quán)可以下放，但財權(quán)相對集中，中央或聯(lián)邦政府集中部分財力，對地方實行轉(zhuǎn)移支付制度。中央與地方政府預(yù)算分開，稅收征管機構(gòu)分設(shè)，財政資金采取規(guī)范化的分配方法。

2、從地方的財政自主權(quán)來看：由于中西財政體制的根本差異在于“地方財政的獨立程度不同”（張馨，1993），所以許多學(xué)者將我國財政體制改革的著重點放在了地方稅收立法權(quán)的賦予和地方稅體系的建立上，目的就在于擴大地方財政的自主權(quán)，以符合地方公共品提供的有效性。楊之剛認為，地方人大應(yīng)具有獨立的地方稅立法權(quán)，對地方稅稅基的計算、稅率的制定以及征收辦法等，地方人大應(yīng)該有一定的自主權(quán)，但不得不侵犯全國性的稅法和國稅稅基，或者“稅收基本法和稅收征管程序綜合立法歸中央專屬，至于稅收實體法及稅種具體征納程序法，則可視情況劃歸中央或地方或中央與地方共享”（孫開，2004）。鄧子基提出了優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)的近期、中期以及遠期目標(biāo)，他認為近期目標(biāo)是構(gòu)建以營業(yè)稅、所得稅為雙主體的地方稅體系，并對一些輔助稅種進行調(diào)整；中期是要建立以所得稅、財產(chǎn)行為稅為雙主體的地方稅制體系，輔助稅種的設(shè)計應(yīng)重點放在資源稅、環(huán)保稅等有利于社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的稅種上；遠期目標(biāo)就是建立以財產(chǎn)行為稅為主體的地方稅制體系，輔助稅種的配置則應(yīng)著重放在符合科學(xué)發(fā)展觀、有利于循環(huán)經(jīng)濟確立的行為類稅種上。

3、從規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的角度來看：寇鐵軍提出，健全政府間轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)是由轉(zhuǎn)移支付多重目標(biāo)和多樣化手段所組成的，并借鑒OECD主要國家財政轉(zhuǎn)移支付制度的模式，論述了我國轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計中的模式選擇、若干重要因素以及技術(shù)性問題。楊之剛和馬栓友也在比較了我國和發(fā)達國家的轉(zhuǎn)移支付制度后，指出我國財政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以平衡補助為主，注重財政分配的橫向和縱向平衡：建立制度初期，應(yīng)以較低的公共服務(wù)水平均衡為目標(biāo)。財政理論界在以國際視角提出我國轉(zhuǎn)移支付制度差異的同時，也對我國轉(zhuǎn)移支付制度的運行情況進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)“從1995年到2000年，考慮各地方轉(zhuǎn)移支付因素時的地區(qū)經(jīng)濟收斂系數(shù)反而比不考慮該因素時的收斂系數(shù)小，說明轉(zhuǎn)移支付并沒能促進區(qū)域經(jīng)濟收斂，即轉(zhuǎn)移支付沒有取得均等化的效果，這主要是因為轉(zhuǎn)移支付的資金分配的不科學(xué)、不公平”（馬栓友、于紅霞，2003），“轉(zhuǎn)移支付方式不規(guī)范，對無條件撥款和專項撥款的使用界限不清，專項補助多固化為對某些地區(qū)的固定補助，項目繁多，且疏于管理”（李齊云，2002）。而且，對均等化起主要作用的一般性轉(zhuǎn)移支付，其測算方法還存在諸多問題，“轉(zhuǎn)移支付辦法中對標(biāo)準(zhǔn)收入的確定雖采用了公式法，但是只有本級標(biāo)準(zhǔn)收入采用了稅基和稅率的辦法，所占比重有限”（李曉紅，2002）。

4、從省以下財政體制的角度來看：由于1994年的“分稅制”并沒有對省以下地方的財政體制做出規(guī)定，各省體制設(shè)置不盡相同，也產(chǎn)生了諸多問題。王朝才指出分稅制實施過程中的不規(guī)范及制度的不穩(wěn)定直接導(dǎo)致了基層（縣鄉(xiāng)）財政的困難（王朝才，2003）。楊之剛認為，省以下地方財政體制改革的目標(biāo)，除了緩解基層財政困難外，更為重要的改革目標(biāo)是明確基層政府職能，配合較為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度和較為完善的地方稅體系建立，構(gòu)建具有自律機制有效運行的基層財政體制（楊之剛，2004）。賈康和白景明也認為，地方財政改革不能再尋求建立過渡性制度模式，而應(yīng)重點推進實質(zhì)意義的分稅分級財政建設(shè)，在適度簡化政府層級的前提下按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則構(gòu)造完整的多級財政，同時要改進和完善中央自上而下的財力轉(zhuǎn)移支付制度（賈康、白景明，2003）。與賈康一樣，很多學(xué)者贊同通過行政級次“扁平化”、“省直管縣”等措施，解決省以下地方財政體制問題，但也有學(xué)者提出“在省市層次的行政和財政體制改革可以通過保留市或者區(qū)的行政層次，取消財政層級的途徑來解決”（朱秋霞，2005）。

（作者單位：東北財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

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[3]陳共.1994年稅制改革及分稅制改革回眸與隨感[J].地方財政研究，2005.1.

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