論基層人民政府財(cái)政信息公開
——從四川“全裸”鄉(xiāng)政府事件說開去

李 靚

論基層人民政府財(cái)政信息公開
——從四川“全裸”鄉(xiāng)政府事件說開去

李 靚

(中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430074)

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，公民知悉基層人民政府財(cái)政信息的需求日益增加。信息透明也是陽光政府運(yùn)行的第一步。網(wǎng)上盛傳的四川“全裸”鄉(xiāng)政府事件帶給我們深深的思考。文章從憲政的角度，闡述了基層人民政府信息公開的法律依據(jù)、現(xiàn)實(shí)意義、困境以及完善與優(yōu)化措施等內(nèi)容。

基層人民政府;財(cái)政信息公開;憲政

四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)政府在網(wǎng)上公示出其2010年1月份的公務(wù)開支明細(xì)表?！端拇ㄊ“椭輩^(qū)白廟鄉(xiāng)政府機(jī)關(guān)2010年1月公務(wù)費(fèi)開支公示》表格詳細(xì)記錄了每一筆公務(wù)的花費(fèi)，大到招待“財(cái)務(wù)預(yù)算公開民主議事會觀摩來客”請客三桌的花費(fèi)1 269元，小到一筆“購買信紙”的開支，花費(fèi)1．5元，均悉數(shù)記載。白廟鄉(xiāng)政府1月份信息業(yè)務(wù)費(fèi)用總共44筆(共8 240．5元)，其中各種招待費(fèi)用就達(dá)到5 425元，占總開支的65%以上。由于該公示如此透明，被網(wǎng)友稱為“政府全裸第一例”。該事件在社會上引起巨大反響，短短數(shù)日，這個(gè)原本不起眼的白廟鄉(xiāng)，轉(zhuǎn)瞬間成為全國民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。筆者意擬從憲政的角度，對該事件的廣泛熱議進(jìn)行思考，以闡述基層人民政府財(cái)政信息公開的各種法律問題。

一、基層人民政府財(cái)政信息公開的法律依據(jù)

根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下稱《政府信息公開條例》)第2條規(guī)定，政府信息“是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。政府信息來源有二:一是政府親自制作的信息;二是政府從其它社會主體獲取的信息。政府財(cái)政信息屬于政府親自制作的信息?！墩畔⒐_條例》第6條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息?！惫_政府信息，已被廣泛視為現(xiàn)代政府的一種行政行為?，F(xiàn)實(shí)中，公民知悉政府信息，很大程度上依靠政府對信息的主動公開。如果政府隱瞞信息，不僅是行政不作為，還是對公民知情權(quán)的侵犯。雖然我國《憲法》沒有直接規(guī)定公民的知情權(quán)，但知情權(quán)的憲政精神在憲法中是有所體現(xiàn)的。憲法明確規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！?《憲法》第2條)“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”(《憲法》第27條第2款)“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！?《憲法》第41條第1款)要真正實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，監(jiān)督國家權(quán)力，必須以清楚知悉各種公共信息為前提條件，因此憲法中的人民主權(quán)原則是知情權(quán)的權(quán)利本源和權(quán)利依據(jù)之所在。從某種角度來說，知情權(quán)是一種基礎(chǔ)權(quán)利，它是實(shí)現(xiàn)許多其它憲法權(quán)利的手段性權(quán)利。因此，公開財(cái)政信息不僅是基層人民政府的一項(xiàng)法定義務(wù)，還是憲政的要求［1］。

二、基層人民政府財(cái)政信息公開的現(xiàn)實(shí)意義

基層人民政府是指市(地)以下(不含副省級城市)的縣(主要指市轄區(qū))、鄉(xiāng)(或鎮(zhèn))、村社三級人民政府?；鶎尤嗣裾鳛檎到y(tǒng)重要組成部分，是廣大人民群眾和上級政府的橋梁和紐帶，是與民眾關(guān)系最為密切的一級政府［2］。基層人民政府的信息公開，更直接地保障了我國公民民主人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在社會公共事務(wù)的管理中，基層人民政府不僅需要貫徹中央或上級的指導(dǎo)方針，完成上級指派的任務(wù)，還應(yīng)當(dāng)解決好社會普通公民的各類民生問題，其一舉一動都將影響著公民生活的方方面面，它的公權(quán)形象也將影響著民眾對整個(gè)國家公權(quán)力政治形象的評價(jià)?；鶎尤嗣裾畽?quán)力運(yùn)用的良惡，不僅直接決定了中央及上級政府的執(zhí)政精神能否落在實(shí)處，為民服務(wù)、以人為本的服務(wù)型政府執(zhí)政理念能否始終貫徹，還直接決定了公民能否從中受益。當(dāng)今社會，信息泛濫已屬常態(tài)，過量、相互矛盾的信息充斥著民眾的視野。若基層政府能夠很好地公開公務(wù)信息，則可防止出現(xiàn)政府和民眾信息不對稱的情況，從而避免產(chǎn)生負(fù)面的社會影響。而公共信息中，財(cái)政信息對于老百姓來說，更具特殊意義。公共財(cái)政是公民讓渡自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)而形成的資金集合，民眾有權(quán)利知道自己的錢是怎樣用的，政府的錢袋子花得是否合法、合理。政府所有的“取”和“用”都必須經(jīng)過人民的同意，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)人民的意愿來使用公共資金。將民主引入財(cái)政，最大的好處就是最有效地保障個(gè)人的權(quán)利，并以此極大地促進(jìn)社會整體福利的進(jìn)步。經(jīng)濟(jì)權(quán)利論認(rèn)為，財(cái)政權(quán)是國家經(jīng)濟(jì)權(quán)力乃至一切權(quán)力之根本，只有財(cái)政約束，才是對權(quán)力的硬約束［3］。

因此，公開基層人民政府財(cái)政信息，可以更好監(jiān)督政府是否真正將財(cái)稅收入還之于民用之于民。白廟鄉(xiāng)向社會公開公務(wù)費(fèi)報(bào)表的行為，不僅讓公民從心理上對公權(quán)力陽光運(yùn)行產(chǎn)生信賴感，而且讓公民的憲政權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，讓憲法權(quán)利從應(yīng)然順利過渡到實(shí)然，讓民主憲政不僅僅停留在文字和口號上。

三、基層人民政府財(cái)政信息公開的現(xiàn)實(shí)困境

基層政府財(cái)政信息依法本應(yīng)公開，然而一個(gè)應(yīng)當(dāng)為之的行為，卻引來媒體乃至整個(gè)社會的關(guān)注。筆者了解到，公開《四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)政府機(jī)關(guān)2010年1月公務(wù)費(fèi)開支公示》的過程并非一帆風(fēng)順。白廟鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)將該表格寄給不少有影響力的媒體，結(jié)果不是杳無音訊，就是被退回，歷經(jīng)兩個(gè)多月后，仍然沒有任何進(jìn)展，最后只是一個(gè)網(wǎng)站將其公布了。刊登一份簡單的財(cái)物開支公示表如此之難，也折射出財(cái)政信息公開的現(xiàn)實(shí)困境。

(一)“官本位”等落后思想殘存

由于長期的封建統(tǒng)治和人治思想的殘留，雖處現(xiàn)代社會，但是“官本位”意識并未徹底清除?！肮俦疚弧钡膶?shí)質(zhì)是以官為本、官貴民輕，人民如草芥，社會管理模式基本屬于集權(quán)模式，人民群眾絕對地服從權(quán)威官員，沒有任何張揚(yáng)個(gè)性的立場。而實(shí)際上，政府的權(quán)力來源于人民，政府的職能是為人民服務(wù)，政府只不過是人民的“被委托人”而已［4］。可是權(quán)利意識的弱化讓政府有意無意地保持一種神秘狀態(tài)，這神秘的背后正是政府對公共信息地獨(dú)占與控制。政府擁有絕對權(quán)威的地位，具備全面篩選信息的能力，通過對信息的處理和掌控，常常采取有利于自己的方式公布公務(wù)信息?？墒沁@樣的“真實(shí)”信息并不真實(shí)，長久以來民眾的知情權(quán)被公權(quán)力肆意侵犯。

(二)政府公開公務(wù)信息內(nèi)容非常有限

當(dāng)前不僅是基層人民政府，中國大多數(shù)人民政府信息公開都拘泥于法規(guī)文件等靜態(tài)內(nèi)容，對于深層信息基本不公布，或者諱莫如深地簡言了事。對于財(cái)政預(yù)算、審計(jì)、大型公共事務(wù)的發(fā)展過程，民眾難以了解?？傊?，一直以來，政府公開公務(wù)信息，形式公開多，實(shí)質(zhì)公開少;原則法規(guī)公開多，具體事情公開少;結(jié)果公開多，過程公開少。

(三)基層人民政府自我職能定位不準(zhǔn)

許多基層政府，僅僅把完成上級的指派工作、任務(wù)指針當(dāng)作自己唯一的工作，缺乏為民服務(wù)的積極主動性。基層官員沒有完全轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念，不明白什么是“服務(wù)型政府”的內(nèi)質(zhì)，更沒把公示公務(wù)信息當(dāng)作一項(xiàng)重要的政府職責(zé)來看待。許多基層政府信息公開技術(shù)落后，平臺狹窄，只是“形式化”的完成信息公示任務(wù)，并沒有將公開落到實(shí)處。至于公示財(cái)政信息，更是一個(gè)敏感的話題。財(cái)政信息背后的“故事”往往與地方各利益集團(tuán)糾纏不清，加上民眾的知情權(quán)長期被壓抑，對知曉政務(wù)信息的愿望并不強(qiáng)烈，因此信息公開說來易、行則難，公開財(cái)務(wù)信息則難上加難。

(四)政府公開公共信息的法律缺陷

《政府信息公開條例》的制定與實(shí)施，給我國公開公共信息提供了明確的法律依據(jù)，政府信息公開的爭議案件明顯增多。然而《政府信息公開條例》實(shí)施的效果并不理想，其內(nèi)容模糊度較高，程序規(guī)定不清楚，立法本身存在許多缺憾。并且該條例為國務(wù)院的行政立法，比起人大或人大常委會頒布的法律，位階并不算高。除此之外，政府公務(wù)信息的公開缺乏完整、統(tǒng)一的法律體系，《政府信息公開條例》存在許多與《檔案法》、《保密法》等法律規(guī)定無法協(xié)調(diào)的內(nèi)容。除此之外，知情權(quán)的法律救濟(jì)途徑并不明朗，《政府信息公開條例》并未詳細(xì)規(guī)定公民依主動申請政府公開公共信息的方式和程序，在實(shí)際生活中，公民操作起來較為混沌。因此，透明政府、陽光行政的改革，公共信息的公開，仍舊是一場持久戰(zhàn)。

四、基層人民政府財(cái)政信息公開的完善與優(yōu)化

(一)優(yōu)化、暢通財(cái)政信息公開的載體支持

基層人民政府依據(jù)《政府信息公開條例》公開財(cái)政信息時(shí)，還應(yīng)考慮各地的現(xiàn)實(shí)情況，選擇適合當(dāng)?shù)氐墓_載體，將真實(shí)信息即時(shí)地公布于眾。關(guān)于規(guī)范性法律文件，最好通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會等載體予以公布。至于具體的財(cái)政預(yù)算、審計(jì)、收支、公務(wù)費(fèi)等內(nèi)容，要求詳盡到每個(gè)具體的項(xiàng)目、項(xiàng)目時(shí)間、負(fù)責(zé)人、運(yùn)行情況等，并且公示的報(bào)表是清楚易懂的，不可晦澀怪誕，畢竟不是每個(gè)人都是預(yù)算家或經(jīng)濟(jì)師。白廟鄉(xiāng)的公務(wù)費(fèi)開支表就是一個(gè)榜樣，內(nèi)容簡單易懂，清清楚楚。除了采取上述載體外，對于像白廟鄉(xiāng)這樣較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)定點(diǎn)開設(shè)政府信息公示欄;同時(shí)，還可設(shè)置觸摸式電子閱覽點(diǎn)，方便群眾操作［5］。如果是資金條件有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，聯(lián)網(wǎng)幾臺電腦也是足夠的，即使當(dāng)?shù)厝罕姴粫暇W(wǎng)也沒關(guān)系，可以由專門的政府工作人員定時(shí)操作，以供民眾了解財(cái)政信息?？傊?，民眾有效知悉是目的，載體技術(shù)是手段。財(cái)政信息公開本是好事，基層政府萬萬不可為了追求當(dāng)下時(shí)髦的華麗電子政務(wù)，無視當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，而給民眾帶來不必要的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

(二)讓學(xué)習(xí)宣傳成為財(cái)政信息公開的精神源動力

國家財(cái)政是一國的經(jīng)濟(jì)命脈，人民讓渡財(cái)產(chǎn)權(quán)，是政府獲得國家財(cái)政權(quán)的前提。因此，人民要求了解自己讓渡的權(quán)利在如何運(yùn)行，自己交納的稅款用在何處，這些知悉顯然應(yīng)當(dāng)被滿足。為了真實(shí)的財(cái)政信息更順利地公示，基層人民政府應(yīng)當(dāng)定時(shí)深入開展服務(wù)型政府學(xué)習(xí)宣傳活動。學(xué)習(xí)宣傳不僅要面向政府工作人員，而且還應(yīng)面向廣泛的民眾，讓整個(gè)社會建立起政府“服務(wù)型”的認(rèn)知和意識;使政府工作人員清楚地知道權(quán)力是來源于人民的授予，不敢任性妄為，對權(quán)力抱有一種敬畏感;讓民眾了解民主人權(quán)的內(nèi)涵，鼓勵他們積極參與政治活動，主動申請知悉各種公共信息。思想的轉(zhuǎn)變，“自覺”政府的樹立，將為基層人民政府公開財(cái)政信息提供內(nèi)在的精神動力。

(三)完善落實(shí)基層人民政府內(nèi)外監(jiān)督考核機(jī)制

1．內(nèi)部考核

胡錦濤總書記曾經(jīng)說過:“真正的政績應(yīng)是‘為官一任、造福一方’的實(shí)績，是為黨和人民踏實(shí)工作的實(shí)績?！币虼?，通過對基層人民政府國家工作人員的考核，可以督促干部在工作中盡職盡責(zé)、服務(wù)于民。特別對于政府財(cái)政的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)事前預(yù)算到項(xiàng)、款、目，事中審計(jì)跟蹤，事后結(jié)果公布，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的內(nèi)部考核機(jī)制。財(cái)政運(yùn)行的廉政非常重要，但并不足以成為財(cái)政運(yùn)行的全部，財(cái)政使用是否得當(dāng)、于民是否有益，都是基層人民政府內(nèi)部考核的重點(diǎn)內(nèi)容。對于財(cái)政投入失誤的決策者，應(yīng)當(dāng)予以處罰，這樣做可以提高官員權(quán)力行使的警惕性。

2．外部監(jiān)督

基層人民政府面對民眾提出的任何質(zhì)疑、訴求，都應(yīng)當(dāng)即時(shí)地說明和回應(yīng)。公民、社會組織、社會團(tuán)體等均可通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等表達(dá)對政府的意見和建議，也可以依據(jù)《政府信息公開條例》，通過相應(yīng)的程序、方法直接向政府有關(guān)部門申請知悉政府財(cái)政信息，監(jiān)督基層人民政府財(cái)政權(quán)的行使。除此之外，對于無法通過政府實(shí)現(xiàn)的訴求，民眾訴諸司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)經(jīng)審查后，案件內(nèi)容符合法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)立即啟動司法程序。

(四)拓寬基層人民政府財(cái)政信息公開的司法救濟(jì)途徑

“無救濟(jì)即無權(quán)利。”司法救濟(jì)的完善，是財(cái)政信息公開得以落實(shí)的最后底線?！墩畔⒐_條例》以法規(guī)的形式將政府信息公開義務(wù)化，但是當(dāng)政府對信息公開不作為時(shí)，我國現(xiàn)行法律制度卻無法提供完備有效的司法救濟(jì)途徑。沒有司法救濟(jì)作為制度上的保障，信息公開的法律只是如同一只軟弱的病貓。

要完善司法救濟(jì)途徑，首先應(yīng)當(dāng)建構(gòu)完整統(tǒng)一的法律體系。近來許多學(xué)者紛紛提議制定《政府信息公開法》，對此筆者并不贊成。因?yàn)?，根?jù)我國當(dāng)前的實(shí)際狀況，還缺乏執(zhí)行該法的社會環(huán)境和其他配套法律。如果現(xiàn)在倉促立法，將所有問題的解決寄希望于一部法律，最后的結(jié)果很可能是“水中撈月”一場空。筆者更傾向于完善《政府信息公開條例》中對“財(cái)政信息公開”規(guī)定的司法解釋，這樣做既保證了法律的穩(wěn)定性，又能使各級法院在審理財(cái)政信息公開案件時(shí)，有法可依有章可循。同時(shí)，根據(jù)利益平衡的原則，修改《保密法》、《檔案法》中與《政府信息公開條例》不相宜的規(guī)定，保證法律的協(xié)調(diào)性，這是可行的也是必須的。其次，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)司法系統(tǒng)的抗干擾能力。司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，是其作出公正裁決的可靠保證。但是，我國司法機(jī)關(guān)的財(cái)政收入都是各級政府劃撥，讓司法機(jī)關(guān)與“撥款人”正面對抗，似乎略顯底氣不足。特別對于審理財(cái)政信息公開的案件，牽扯的人和事都不簡單，司法機(jī)關(guān)往往陷入尷尬境地，這樣極大阻礙了我國民主法治的發(fā)展進(jìn)程。筆者建議，將司法機(jī)關(guān)的財(cái)政收入改由中央統(tǒng)一劃撥，這樣在面對作為被告的政府時(shí)，司法機(jī)關(guān)將會更加從容公正，司法效率也會大大提高［6］。

［1］ 鄧劍光．論政府信息公開的真實(shí)性原則［J］．廣東社會科學(xué)，2009(3):188．

［2］ 祝天智．基層政治參與:擴(kuò)大公民有序政治參與的起點(diǎn)和難點(diǎn)［J］．湖北社會科學(xué)，2009(2):25．

［3］ 胡貴安．經(jīng)濟(jì)憲法理論對國家審計(jì)權(quán)的功能闡釋［J］．南京社會科學(xué)，2009(11):142．

［4］ 胡松，朱小理，尹利民．與時(shí)俱進(jìn)的監(jiān)督理念:從“人民監(jiān)督”到“陽光權(quán)力”［J］．南昌大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，5 (3):4．

［5］ 齊愛民，張萬洪．電子化政府與政府信息公開法研究［J］．武漢大學(xué)出版社，2008:218．

［6］ 孫廣廈．我國行政權(quán)力運(yùn)行的多維失衡與憲政困境分析［J］．行政論壇，2008(3):65．

(責(zé)任編輯 王定興)

On Exposure of Financial Information of Grass－roots People＇s Government to the Public——From the event of complete exposure of information of the village－government in Sichuan Province to the public

LI Liang
(School of Law，South－central University for Nationalities，Wuhan Hubei 430074)

With the rapid development of economy and society，the public have an ever stronger awareness of knowing the information of grass－roots people＇s government．Information transparency is the first step towards sunshinegovernment practice．The widespread event of complete exposure of information of the village－government in Sichuan Province to the public on the internet is worth thinking deeply about．From the perspective of constitutional government，this paper discusses the legal basis，realistic significance，predicament，measures to optimize the exposure of information of grass－roots people＇s government to the public．

grass－roots people＇s government;exposure of financial information to the public;constitutional government

F81;D630．1

A

1671－7422(2010)04－0022－03

10．3969/j．ISSN．1671－7422．2010．04．006

2010－03－19

李靚(1984— )，女，湖北黃石人，碩士生。