從北宋轉(zhuǎn)運(yùn)使制度的演變看北宋中央集權(quán)制度的發(fā)展

柴 鑫

(內(nèi)蒙古大學(xué)歷史系,呼和浩特 010030)

從北宋轉(zhuǎn)運(yùn)使制度的演變看北宋中央集權(quán)制度的發(fā)展

柴 鑫

(內(nèi)蒙古大學(xué)歷史系,呼和浩特 010030)

轉(zhuǎn)運(yùn)使制度是北宋在處理中央與地方關(guān)系的過程中逐步形成并發(fā)展的。宋代的“路”級行政體制是后世行省制度的前身,而“路”則與北宋轉(zhuǎn)運(yùn)使制度息息相關(guān),因此,轉(zhuǎn)運(yùn)使制度在北宋的建立與演變實(shí)際上反映了北宋不同于以往朝代的新的中央集權(quán)制度的發(fā)展模式。

轉(zhuǎn)運(yùn)使;制度化;分權(quán)

宋太祖建立北宋以后,為禁絕五代以來“權(quán)在方鎮(zhèn),征伐不由朝廷,怙勢內(nèi)侮。故王室微弱,享國不久”(《長編》卷二九,端拱元年十二月,662頁)的現(xiàn)象,采取了一系列措施加強(qiáng)其中央集權(quán),改變傳統(tǒng)的中央地方行政架構(gòu),總體來說,宋太祖和宋初統(tǒng)治者一直采取“稍奪其權(quán),制其錢轂,收其精兵”的方針來協(xié)調(diào)地方行政機(jī)構(gòu)與中央政府的關(guān)系。太祖及后續(xù)帝王確立的一系列制度并不是一蹴而就的,而是經(jīng)過了一系列動態(tài)的過程才得以確立。在此期間,北宋統(tǒng)治者在摸索中前進(jìn),從政治史的角度來說,北宋以后,中央與地方在各方面具體政務(wù)的運(yùn)作中走向一體化,皇帝本人也走到了處理國家政務(wù)的前臺?！俺?(皇帝與宰執(zhí)為首)—州縣—百姓”架構(gòu)下的國家形態(tài)基本成型[2]。在北宋這種不同于前朝的新的中央—地方政治架構(gòu)中,轉(zhuǎn)運(yùn)使的地位顯得十分突出,自北宋初至北宋滅亡,轉(zhuǎn)運(yùn)使的設(shè)置由不固定到固定、由軍事到行政,其權(quán)責(zé)不斷被擴(kuò)大,其后又被提點(diǎn)刑獄司等地方職官分割,顯示出北宋中央集權(quán)制度的不斷成熟。

轉(zhuǎn)運(yùn)使一職最早出現(xiàn)在唐代中葉,經(jīng)歷了唐后期以及五代的演變,為北宋統(tǒng)治者沿承[3]21。在北宋統(tǒng)一全國的軍事征服過程中,即置轉(zhuǎn)運(yùn)使。當(dāng)時之轉(zhuǎn)運(yùn)使,純?yōu)檐娛滦再|(zhì),其任務(wù)是籌集軍需糧草,使職與地方行政無關(guān)。使職隨事而命,名稱不一,或曰隨軍轉(zhuǎn)運(yùn)使,或曰軍前轉(zhuǎn)運(yùn)使[4],轉(zhuǎn)運(yùn)使當(dāng)時尚屬臨時委派的官員,而非常置之職。有資料顯示,至遲在乾德元年(963年),北宋政府已經(jīng)在江淮地區(qū)設(shè)置了包括鹽業(yè)管理,以及控制對茶葉銷售的專賣等為主要職責(zé)的轉(zhuǎn)運(yùn)使一職[3]21。至乾德三年 (965年),“置諸路轉(zhuǎn)運(yùn)使”,以轉(zhuǎn)運(yùn)使掌一路財(cái)賦,轉(zhuǎn)運(yùn)使由主軍餉而轉(zhuǎn)向負(fù)責(zé)地方租賦,轉(zhuǎn)運(yùn)使逐漸變?yōu)榈胤叫姓L官 (根據(jù)戴揚(yáng)本的博士生論文《北宋轉(zhuǎn)運(yùn)使考述》,隨軍轉(zhuǎn)運(yùn)使實(shí)際上在宋初統(tǒng)一戰(zhàn)爭后仍然設(shè)置,即其他戰(zhàn)爭中臨時的隨軍軍需置辦官。并且他還認(rèn)為隨軍轉(zhuǎn)運(yùn)使和作為地方行政長官的轉(zhuǎn)運(yùn)使并不是沿承和演變關(guān)系,二者為并行職務(wù))[4]。雖然對于隨軍轉(zhuǎn)運(yùn)使和轉(zhuǎn)運(yùn)使之間的沿承關(guān)系存在與否尚有存疑和爭論,但從轉(zhuǎn)運(yùn)使初設(shè)的職能來看,宋初統(tǒng)治者很可能受隨軍轉(zhuǎn)運(yùn)使隨軍負(fù)責(zé)錢糧職能的啟發(fā)而設(shè)置地方轉(zhuǎn)運(yùn)使。在北宋立國之初,局部的統(tǒng)一戰(zhàn)爭尚未結(jié)束,此時設(shè)置的轉(zhuǎn)運(yùn)使雖然是地方行政長官,但并沒有成為定制,可以視作一種臨時的加強(qiáng)對地方控制的舉措(戴揚(yáng)本:《北宋轉(zhuǎn)運(yùn)使考述》,56頁:“沈倫于乾德元年受命經(jīng)營者,實(shí)為陜西而非京西,幾可為定論。不過,我們也還要看到,沈倫所受雖曰一轉(zhuǎn)運(yùn)使,其定義當(dāng)與我們討論的作為一路監(jiān)司的轉(zhuǎn)運(yùn)司路之轉(zhuǎn)運(yùn)使當(dāng)有所區(qū)別,遑論其治理的行政區(qū)劃是否等同后來的陜西路?？紤]到太祖此時尚未有對全國進(jìn)行行政區(qū)域的統(tǒng)一安排,故此時受命經(jīng)營陜西,固然可以認(rèn)為是太祖派駐重臣加強(qiáng)對地方的控制之舉?！?并且其設(shè)置與隨軍轉(zhuǎn)運(yùn)使一樣,具有濃重的軍事色彩。當(dāng)北宋前期的國內(nèi)戰(zhàn)事結(jié)束,政權(quán)相對鞏固后,擺在統(tǒng)治者面前的主要任務(wù)便是確立北宋中央政府的地位,擺脫唐末五代以來中央權(quán)威衰落的局面,形成一個有效的機(jī)制,制約乃至收回地方節(jié)鎮(zhèn)的權(quán)力,進(jìn)而將這種機(jī)制制度化,防止新的割據(jù)局面的出現(xiàn)。與采取“杯酒釋兵權(quán)”等步驟收回石守信等北宋禁軍將領(lǐng)的權(quán)力不同 (不能把“杯酒釋兵權(quán)”與削奪地方節(jié)度使的職權(quán)簡單地等同,事實(shí)上,“杯酒釋兵權(quán)”只是對付宿將典禁軍的手段,削奪的是禁軍宿將的職權(quán)。而對付地方藩鎮(zhèn)遠(yuǎn)比對付禁軍宿將要復(fù)雜得多),面對留駐地方的各類節(jié)度使,北宋統(tǒng)治者并沒有采取過激手段,而是步步為營,通過逐步改變地方行政結(jié)構(gòu)的辦法來“架空”原駐節(jié)地方的節(jié)度使。對于北宋統(tǒng)治者來說,在藩鎮(zhèn)的軍權(quán)、財(cái)權(quán)、司法權(quán)和人事權(quán)中,削奪軍權(quán)看起來最為重要,但并沒有觸及割據(jù)的最根本條件——經(jīng)濟(jì)實(shí)力。從當(dāng)時的形勢看,北宋政權(quán)鞏固,叛亂平定,兵威正盛,地方的軍事叛亂在短時期內(nèi)已沒有復(fù)起的可能。所以,北宋統(tǒng)治者考慮的是從根本上杜絕地方割據(jù),防止重蹈唐末甚至可以說是防止重蹈北宋前諸中央王朝的覆轍。

實(shí)際上,削減藩鎮(zhèn)的步驟,最重要的辦法是在經(jīng)濟(jì)上加以控扼,因此,直接控制地方經(jīng)濟(jì)收入,便是最根本,也是最為迫切的一個環(huán)節(jié)[1]。所以,北宋統(tǒng)一戰(zhàn)爭時在地方臨時設(shè)立的地方轉(zhuǎn)運(yùn)使,其主要權(quán)責(zé)即是經(jīng)度一路財(cái)賦,負(fù)責(zé)漕運(yùn)及相關(guān)的事宜,并將地方收入上交中央,其以后正式設(shè)立的轉(zhuǎn)運(yùn)使名義上也都是負(fù)責(zé)財(cái)賦。而有效控制地方,也必須在傳統(tǒng)的地方建置——州縣的基礎(chǔ)上另設(shè)機(jī)構(gòu),以實(shí)現(xiàn)對龐大帝國的治理,尤其是距離京師較遠(yuǎn)的“鞭長莫及”的地區(qū)。從漢唐的歷史看,兩朝也特別注意中央與地方的關(guān)系,并也設(shè)立相關(guān)的中間機(jī)構(gòu),但是如刺史、州牧、道等監(jiān)察區(qū)最后都發(fā)展成州政府之上的一級地方行政機(jī)構(gòu),并導(dǎo)致了地方的分裂。所以,北宋建立之初,即設(shè)新的一級地方行政機(jī)構(gòu)——路(北宋有兩種類型的路,其中一種是在邊境設(shè)置的軍事性質(zhì)的路,與本文討論的作為地方行政機(jī)構(gòu)的路無論在職權(quán)還是官員設(shè)置上都有很大不同,故不在本文討論范圍之內(nèi)),以控馭地方,但北宋走的卻是不同于漢唐的道路。在北宋的各路逐漸設(shè)置和定型的過程中,轉(zhuǎn)運(yùn)使是路的首設(shè)高級官職,實(shí)際上北宋最終形成制度的地方行政機(jī)構(gòu)——路,就是以路級統(tǒng)治機(jī)構(gòu)之一的轉(zhuǎn)運(yùn)使司為根據(jù)的[5]。當(dāng)然,地方轉(zhuǎn)運(yùn)使從臨時到固定需要有一個過程,由于地方藩鎮(zhèn)節(jié)度使的影響尚未消除,許多原割據(jù)王朝任命的“偽命官”也不能馬上奪其事權(quán),所以,轉(zhuǎn)運(yùn)使這種臨時的因事而立的官職在宋初政權(quán)鞏固以后是以中央“見縫插針”的方式被安插在各路的。其具體做法是:仿乾德元年由湖南開始推行通判的做法,凡是新平復(fù)的地區(qū),只要條件許可,概由中央任命轉(zhuǎn)運(yùn)使為權(quán)力象征[1]。此時的轉(zhuǎn)運(yùn)使,權(quán)責(zé)并未完全明確,有些“插”進(jìn)去的轉(zhuǎn)運(yùn)使僅僅是一種中央權(quán)力的象征,且轉(zhuǎn)運(yùn)使任期較短,更換頻繁。太宗朝時,隨著中央與地方實(shí)力對比的變化,中央政府開始著手解決節(jié)度使問題,隨著廢除節(jié)度使支郡舉措的成功,節(jié)度使對地方的實(shí)際影響基本清除,此后,地方的行政格局也基本形成。當(dāng)時的各路及其轉(zhuǎn)運(yùn)使并未有明確的職責(zé),“國初罷節(jié)鎮(zhèn)統(tǒng)支郡,以轉(zhuǎn)運(yùn)使領(lǐng)諸路事,其分合未有定制”[1],但是作為戰(zhàn)時臨時設(shè)立的統(tǒng)數(shù)州財(cái)賦且能代表中央權(quán)威的轉(zhuǎn)運(yùn)使,其管轄路一級行政區(qū)劃的權(quán)力一開始就十分明確。而早期各路轉(zhuǎn)運(yùn)使的職責(zé)則主要是“寄耳目,治財(cái)賦,集事功”。所謂“向使牧宰得其人,郡邑政行,僚吏事肅,編民不殆,外奸不生,又以能致郡邑政行,僚吏事肅者,莫若于轉(zhuǎn)運(yùn)使副也?！加抟灾^,擇縣令、知縣,莫若于知州、知軍。取知州、知軍,莫若于轉(zhuǎn)運(yùn)使副。制轉(zhuǎn)運(yùn)使副,乃系于朝廷……”[6]789。終北宋一朝,轉(zhuǎn)運(yùn)使的主要職責(zé)都是經(jīng)度一路財(cái)賦,即如《宋史》卷一六七《職官》七所列舉,“掌經(jīng)度一路財(cái)賦,而察其登耗有無,以足上供及郡縣之費(fèi)”,但其在太祖、太宗兩朝,為地方主要的行政長官,統(tǒng)攝州縣,居于中央與地方之間行制衡之作用,卻是事實(shí),只是當(dāng)時其權(quán)責(zé)沒有十分明確而已,其權(quán)力亦有膨脹之勢。轉(zhuǎn)運(yùn)使制度隨著北宋路級地方行政體制的完善而成熟。宋廷一如其在中央采取的分權(quán)策略,一般在轉(zhuǎn)運(yùn)使副設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)副使,有時不置使置轉(zhuǎn)運(yùn)副使二而互不統(tǒng)屬,即使是一正一副,其職責(zé)也是共掌一路財(cái)賦,有的路設(shè)的正副使資望不分伯仲,一樣被朝廷倚重[4]。在轉(zhuǎn)運(yùn)使司外,宋廷在各路又置提點(diǎn)刑獄司分轉(zhuǎn)運(yùn)使司法權(quán),置提舉常平司,掌管水利、平倉等事及監(jiān)察官員,又設(shè)安撫使司分管了原屬轉(zhuǎn)運(yùn)使司負(fù)責(zé)的賑濟(jì)災(zāi)民、查看災(zāi)區(qū)、報告災(zāi)情的事務(wù)。路級的四司之間的權(quán)責(zé)又有一定程度的互通,如除安撫使司外其他三司稱“監(jiān)司”并都有監(jiān)察職責(zé),但總體上說,路級行政機(jī)構(gòu)以轉(zhuǎn)運(yùn)使主持財(cái)賦,其他三司分轉(zhuǎn)運(yùn)使額外之權(quán)的格局在宋真宗后逐漸形成。同時,除神宗元豐改制時以外,終宋一朝,始終沒有放棄對轉(zhuǎn)運(yùn)使財(cái)賦轉(zhuǎn)運(yùn)的審計(jì)權(quán),并且自南宋開始又出現(xiàn)了逐級申報財(cái)政的辦法來對轉(zhuǎn)運(yùn)使的財(cái)權(quán)進(jìn)行監(jiān)督[7]。

從轉(zhuǎn)運(yùn)使一職的制度化進(jìn)程和其發(fā)展的情況來看,北宋為平衡中央與地方州縣的關(guān)系,防止新的割據(jù)出現(xiàn),是頗下一番苦心的。從戰(zhàn)時的臨時轉(zhuǎn)運(yùn)使負(fù)責(zé)地方財(cái)賦,到設(shè)立轉(zhuǎn)運(yùn)使司經(jīng)度財(cái)賦,掌管一路行政,再到以轉(zhuǎn)運(yùn)使司為中心的路級地方行政制度的成熟,我們看到了北宋相對于前朝較為完善的中央集權(quán)措施。掌管財(cái)賦的臨時官員能夠變?yōu)橐宦纷钪匾拈L官,也說明了北宋在加強(qiáng)中央集權(quán)上不同以往朝代那種以監(jiān)察官員為主的平衡中央與地方的模式。北宋通過轉(zhuǎn)運(yùn)使集中財(cái)權(quán)到集中政權(quán)最后又分轉(zhuǎn)運(yùn)使之權(quán)的策略可謂獲得了極大的成功,路級行政機(jī)構(gòu)各級官員的設(shè)置也是后世行省制度的前身。當(dāng)然,北宋前期那種“見縫插針”式的分散節(jié)度使職權(quán)的辦法也給以后北宋“冗官”局面的出現(xiàn)埋下了隱患,那種轉(zhuǎn)運(yùn)使及其副手制約的制度也降低了地方行政的效率。但是,從政治制度模式革新的角度講,北宋實(shí)際是漢唐帝國模式到以后明清帝國模式的一個過渡朝代,作為一個承上啟下的朝代,它許多制度性的貢獻(xiàn)尤其是在處理地方與中央的關(guān)系上,是應(yīng)該值得我們肯定的。

[1]戴揚(yáng)本.北宋初期轉(zhuǎn)運(yùn)使制度的演變 [J].中華文史論叢,2007,(1).

[2]劉后濱.政治制度史視野下的唐宋變革[J].河南師范大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版,2006,(2).

[3]戴揚(yáng)本.北宋轉(zhuǎn)運(yùn)使考述 [EB/OL].中國博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫,2003.

[4]王麗.北宋轉(zhuǎn)運(yùn)使的設(shè)置問題探討 [J].河南大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2001,41(6).

[5]陳長征.北宋中央控馭地方的派出機(jī)構(gòu)——路[J].山東大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版,2003,(2).

[6]陳靖.上太宗乞天下官屬三年替移一年一考[G]∥宋朝諸臣奏議:卷七二.上海:上海古籍出版社,1999.

[7]方寶璋.宋代在財(cái)經(jīng)上對轉(zhuǎn)運(yùn)使的監(jiān)督[J].中國社會經(jīng)濟(jì)史研究,1993,(3).

(責(zé)任編輯:孫大力)

K244

A

1001-7836(2010)08-0007-02

10.3969/j.issn.1001-7836.2010.08.003

2010-05-25

柴鑫(1989-),女,陜西榆林人,2007級大學(xué)生。