行政公產(chǎn)的基本理論問題

趙志林

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院 山東青島 266100）

行政公產(chǎn)的基本理論問題

趙志林

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院 山東青島 266100）

行政公產(chǎn)是行政法學(xué)的重要研究對象，然而行政公產(chǎn)理論卻是我國行政法學(xué)上長期受漠視的一個領(lǐng)域。只有了解行政公產(chǎn)的基本理論問題，在較為明確地界定行政公產(chǎn)的內(nèi)涵、全面分析其特性，并認清研究行政公產(chǎn)理論的意義的基礎(chǔ)上，才有可能進一步促進公產(chǎn)理論研究，同時可以更好地對公產(chǎn)進行治理。

行政公產(chǎn)；法律特性；意義

行政公產(chǎn)是行政法學(xué)的重要研究對象，其與行政主體、行政行為共同構(gòu)成行政手段系統(tǒng)。隨著服務(wù)行政的發(fā)展，在行政的任務(wù)更多的體現(xiàn)在為人們提供必要生活條件的背景下，作為行政活動物的手段的行政公產(chǎn)無疑有了越來越重要的意義。本文將嘗試著從行政公產(chǎn)的內(nèi)涵、法律特性以及研究行政公產(chǎn)理論的意義這三個方面展開探討。

一、行政公產(chǎn)的內(nèi)涵

由于概念本身存在內(nèi)涵及外延的模糊性，加上各國行政法學(xué)理論基礎(chǔ)及國情的差異，各國學(xué)者對行政公產(chǎn)的稱謂和理解存在差異。

（一）法德日法系的行政公產(chǎn)概念。主要指法國、德國和日本。

1.法國。在法國行政法中，行政手段系統(tǒng)被劃分為法律手段、人的手段以及物的手段。其中物的手段即行政主體的財產(chǎn)制度，法國將行政主體的財產(chǎn)分為公產(chǎn)和私產(chǎn)，行政法院通過判例和學(xué)說確立的標準認為，公產(chǎn)包括：（1）公眾直接使用的財產(chǎn)；（2）公務(wù)使用的財產(chǎn)，但該財產(chǎn)的自然狀態(tài)或經(jīng)過人為的加工以后的狀態(tài)必須是專門的或主要的適應(yīng)于公務(wù)所要達到的目的；（3）與公產(chǎn)接觸的物體，包括不可分割的補充物和有益的附屬物，如公路的里程牌。[1]行政主體的財產(chǎn)只要符合上述標準之一就是公產(chǎn)，而私人所有的財產(chǎn)即使用于公共利益目的也不是公產(chǎn)。

2.德國。行政公產(chǎn)在德國被稱作“公物”，是指經(jīng)由提供公用，直接用以達成特定公目的，適用行政法之特別規(guī)制，而受行政公權(quán)力支配的物。通常認為，公物分為廣義和狹義兩類：前者是指國家或自治團體直接或間接供行政目的使用的物，其范圍較廣，包括財政財產(chǎn)、行政財產(chǎn)和共用財產(chǎn)；后者則指供行政相對人使用的公產(chǎn)，包括行政財產(chǎn)和共用財產(chǎn)，不包括財政財產(chǎn)。與法國的“公產(chǎn)”范圍相比，德國狹義上的公物同時還包括“廣義公物以外的物”，如租用私人場所為辦公處所后即屬于公產(chǎn)范疇。[2]

3.日本。日本在明治時代引入了德國的理論，學(xué)者普遍認為公物是指國家或者公共團體直接為了公共目的而提供使用的有體物。[3]在日本，公產(chǎn)分為國有財產(chǎn)和公有財產(chǎn)，兩者均可再劃分為行政財產(chǎn)和財政財產(chǎn)。在公物概念的基礎(chǔ)上，學(xué)界一般對公物概念有三種不同的理解：最廣義的公物概念是指國家或公共團體等行政主體直接或間接提供公務(wù)用或公共用的物，因而行政財產(chǎn)與財政財產(chǎn)皆屬行政公產(chǎn)的范疇；廣義的公物概念是通說，指以公共行政目的的實現(xiàn)為其設(shè)定的前提，因而行政公產(chǎn)僅以行政財產(chǎn)為限，財政財產(chǎn)不屬于公產(chǎn)之列；狹義的公物概念是指基于公產(chǎn)的公共目的或其社會作用，直接供給公共使用的行政財產(chǎn)才是行政公產(chǎn)。

（二）英美法系相關(guān)的制度。英美等國雖不存在概括性的公產(chǎn)的概念和相關(guān)的法律制度，但這些國家仍存在道路、河川、碼頭等實質(zhì)意義上的“公產(chǎn)”，它們是由《天然資源法》、《水法》等按照個別的法領(lǐng)域予以調(diào)整的。不過，在管理這些物時，判例上出現(xiàn)了由英國普通法上的理論而發(fā)展起來的公共信托的理論，成為美國的特征。英美法系國家并非沒有行政公產(chǎn)和行政公產(chǎn)理論，而只是采取了不同于大陸法系的方式解釋而已。

（三）我國行政公產(chǎn)的學(xué)理概念。受日本的影響，我國臺灣學(xué)者通常認為行政公產(chǎn)是行政主體為達到一定的行政目的，直接供行政機關(guān)或公共使用的財產(chǎn)，即涵蓋了行政財產(chǎn)與公共財產(chǎn)兩個組成內(nèi)容，前者是指是直接供行政機關(guān)實施行政職能的財產(chǎn)，后者是指行政機關(guān)為達到行政管理的職能目的，直接供一般公眾使用的物品。

在我國大陸，行政公產(chǎn)是指由行政主體為了提供公用而所有或管領(lǐng)的財產(chǎn)。這一概念主要包含以下要素：（1）行政公產(chǎn)須為行政主體所有或者管理，即行政公產(chǎn)應(yīng)作為所有權(quán)或者管理權(quán)的客體。傳統(tǒng)理論認為行政公產(chǎn)必須且只能是所有權(quán)的客體，但在公產(chǎn)形式多元化的現(xiàn)代社會，特別是私有產(chǎn)權(quán)逐步介入某些公產(chǎn)領(lǐng)域的情況下，片面去強調(diào)所有權(quán)已不能適應(yīng)客觀形勢發(fā)展的需要。（2）私產(chǎn)經(jīng)由行政主體提供公用時也屬于行政公產(chǎn)。對私有公產(chǎn)的承認既可以彌補現(xiàn)階段政府對公產(chǎn)建設(shè)投入的不足，又能夠最大限度的開發(fā)公產(chǎn)的效用。私人擁有的物只有在經(jīng)由行政主體提供公用時才屬于行政公產(chǎn)。（3）行政公產(chǎn)必須供直接公用的目的，這是行政公產(chǎn)設(shè)立的目的價值，也是行政公產(chǎn)的核心要素。作為行政活動物的手段的行政公產(chǎn)只有在提供公用時才能實現(xiàn)其應(yīng)有價值。

二、行政公產(chǎn)的特性

行政公產(chǎn)的特性是有關(guān)行政公產(chǎn)的內(nèi)在的特質(zhì)問題，對其進行研究有助于我們更好地去把握行政公產(chǎn)的實質(zhì)。具體而言，行政公產(chǎn)大致具有以下幾個方面的特性：

（一）行政公產(chǎn)的相對可融通性。行政公產(chǎn)是供公眾使用、以公共利益為目的的，不能因為私利而任意流轉(zhuǎn)。行政公產(chǎn)原則上不具有可融通性，即其通常不能成為交易的標的。但出于公共利益的考慮，行政公產(chǎn)或者其部分權(quán)能也可以適當參與融通。例如我國臺灣地區(qū)的《國有財產(chǎn)法》第28條規(guī)定：“主管機關(guān)或管理機關(guān)對于公用財產(chǎn)不得為任何處分或擅為收益。但收益不違背其事業(yè)目的或原定用途者，不在此限?！盵4]

（二）行政公產(chǎn)的非營利性。行政公產(chǎn)的作用是提供公用，所以其一般不具有營利目的。即使有收入，也是將其收入投入到行政公產(chǎn)的日常管理與維護中，以使行政公產(chǎn)處于最佳適用狀態(tài)。行政公產(chǎn)的非營利性，將行政公產(chǎn)管理者的收入同他們所提供的行政公產(chǎn)質(zhì)量直接掛鉤，這就有效地杜絕了行政公產(chǎn)管理機構(gòu)在管理行政公產(chǎn)過程中的亂收費現(xiàn)象。[5]

（三）強制執(zhí)行的限制。行政公產(chǎn)通常不能作為強制執(zhí)行的對象。日本學(xué)者美濃部達吉認為，“由于公產(chǎn)欠缺融通性的原因，所以當然在供公共使用的目的范圍內(nèi)，不能被扣押、拍賣，否則將妨害其供公共使用的目的”。[6]行政公產(chǎn)若被強制執(zhí)行，將會妨礙其提供公共服務(wù)目的的實現(xiàn)。但筆者認為，如果行政公產(chǎn)適用強制執(zhí)行后能對公眾發(fā)揮更大的效用，則在行政公產(chǎn)可融通性的限度內(nèi)，應(yīng)當承認行政公產(chǎn)也可以成為強制執(zhí)行的標的。

（四）公用征收的限制。公用征收是指行政主體為了公共利益目的，按照法定的程序，以強制方式取得私人不動產(chǎn)的所有權(quán)或者其他物權(quán)并給予補償?shù)男姓袨?。行政公產(chǎn)由于其所負擔的公共服務(wù)使命，一般不宜適用公用征收制度。因為根據(jù)傳統(tǒng)的行政法理論，公用征收的對象為私人所有的物，并且公有的財政財產(chǎn)或行政財產(chǎn)如果需要征用，只需要由財產(chǎn)主管機關(guān)依規(guī)定程序撥用即可，根本不需要通過征用手段來完成。但這一原則在特定的目的和條件下也有例外，行政公產(chǎn)只有在涉及重大公共利益的事項上才可成為公用征收的對象。

（五）取得時效的限制。取得時效是指無權(quán)利人以權(quán)利人的身份、意思，積極行使權(quán)利的狀態(tài)，經(jīng)過法定的期間，從而確定地取得該權(quán)利，使自己從無權(quán)利人成為真正權(quán)利人的制度。[7]取得時效用以鼓勵人們使用他人閑置之物以達到物盡其用。行政公產(chǎn)的保護不受取得時效期間的限制，因為假如行政公產(chǎn)可以適用取得時效，將可能使行政主體在不知不覺的情況下對公產(chǎn)喪失所有權(quán)，這是對公產(chǎn)的公共使用使命極大的妨礙。由于我國法律尚未規(guī)定取得時效制度，且我國對行政公產(chǎn)的研究又處于早期，為了防止實際操作中出現(xiàn)的問題，所以筆者認為行政公產(chǎn)不適用取得時效制度。

三、研究行政公產(chǎn)理論的意義

行政公產(chǎn)是行政主體為達到行政目的而借用的物的手段的統(tǒng)稱，因而研究行政公產(chǎn)具有重要的理論及現(xiàn)實意義。

（一）有助于實現(xiàn)公產(chǎn)管理的法治化。因無健全的法律制度作保障，我國在公產(chǎn)管理方面存在著巨大的法外空間，例如具體的行政公產(chǎn)管理和使用制度的缺乏，致使地方政府和管理官員的自由裁量權(quán)過大，這不利于對公產(chǎn)的依法治理。因此，我們有必要研究行政公產(chǎn)的管理關(guān)系。對行政公產(chǎn)理論進行深入研究，可對我們的公產(chǎn)立法產(chǎn)生積極的推動作用，從而有助于實現(xiàn)公產(chǎn)管理的法治化。

（二）有利于促進行政主體依法行政。行政主體對行政公產(chǎn)負有保護和監(jiān)管的義務(wù)，而只有對行政公產(chǎn)進行必要、有效的管理，才能保證公產(chǎn)公共利用目的的實現(xiàn)，在實現(xiàn)物盡其用的過程中切實保障公共利益。長期以來，由于我國行政法學(xué)不去研究行政公產(chǎn)制度，同時缺乏健全的法制環(huán)境，公產(chǎn)管理領(lǐng)域存在諸如政府采購中的暗箱操作、侵占廉租房等問題。行政公產(chǎn)研究的目的在于推動公產(chǎn)管理、保護方面相應(yīng)的法律法規(guī)的完善，從而將公產(chǎn)管理者即行政主體的管理行為納入法治的軌道，這不僅可以促進依法行政，而且也符合“有權(quán)必有責”的要求。

（三）有利于保障相對人合法權(quán)益。行政公產(chǎn)在為相對人提供各種便利服務(wù)的同時，也有可能對相對人的人身和財產(chǎn)造成損害，如近年來學(xué)界關(guān)注較多的公有公共設(shè)施致害問題，目前實踐中通常依據(jù)民事法律及相關(guān)司法解釋進行處理。對于應(yīng)否將公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理瑕疵致害納入國家賠償范圍，目前絕大多數(shù)學(xué)者持肯定態(tài)度。參照國外的通行做法，并結(jié)合我國當前的實際情況，再從人權(quán)保護和法治社會建設(shè)的宏觀視角出發(fā)，行政公產(chǎn)致害案件理應(yīng)納入國家賠償?shù)姆懂?。研究行政公產(chǎn)理論顯然可以對類似問題的解決產(chǎn)生積極意義，最終有利于保護相對人的合法權(quán)益。

（四）有利于完善行政法學(xué)體系。行政法學(xué)所研究的行政手段包括人的手段、行為的手段和物的手段，從而相應(yīng)地構(gòu)成了行政主體理論、行政行為理論和行政公產(chǎn)理論。行政公產(chǎn)理論是我國行政法學(xué)上長期受漠視的一個領(lǐng)域，近年來國內(nèi)學(xué)者才逐漸開始關(guān)注這一問題，這與我國行政法學(xué)研究起步較晚不無關(guān)系，但主要原因是缺乏對行政公產(chǎn)的導(dǎo)向性注視。因而，研究行政公產(chǎn)理論有助于填補我國行政法學(xué)的空白，完善行政法學(xué)理論體系，保證行政法學(xué)研究的健康發(fā)展。繼而從實踐方面回答如何應(yīng)對社會中存在的大量涉及行政公產(chǎn)的疑難問題。

綜上，只有了解行政公產(chǎn)的基本理論問題，在較為明確地界定行政公產(chǎn)的內(nèi)涵、全面分析其特性，并認清研究行政公產(chǎn)理論的意義的基礎(chǔ)上，才有可能進一步地促進公產(chǎn)理論研究，從而更好地對公產(chǎn)進行治理。

[1]王名揚.法國行政法[M].中國政法大學(xué)出版社，1988，P303.

[2]朱維究，王成棟.一般行政法原理[M].高等教育出版社，2005，P206.

[3]（日）鹽野宏著，楊建順譯.行政法[M].法律出版社，1999，P742.

[4]翁岳生.行政法（上冊）[M].中國法制出版社，2002，P465.

[5]常鶴.行政公產(chǎn)相關(guān)權(quán)利救濟問題研究[D].黑龍江大學(xué)碩士論文，2009，P10-P11.

[6]胡明言.行政公產(chǎn)若干法律問題研究[D].黑龍江大學(xué)碩士論文，2007，P15.

[7]王利明.民法學(xué)[M].復(fù)旦大學(xué)出版社，2004，P116.

Analysis of the basic theory of the Administrative Public Property

The administrative public property is an important object of study in administrative law, but theory concerning it is ignored by academic circles for a long time in China. Only by defining the connotation of the administrative public property explicitly, analyzing its characteristics comprehensively, and recognizing the significance of research on related theory, can we promote the study of this field and manage the administrative public property in a better way.

administrative public property; legal characteristics; significance

趙志林（1985-），男，甘肅臨洮人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院2009級法律碩士，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

2010-09-18