中國開征物業(yè)稅的若干問題初探

胡潤田

(中國人民大學(xué)法學(xué)院,北京100872)

中國開征物業(yè)稅的若干問題初探

胡潤田

(中國人民大學(xué)法學(xué)院,北京100872)

我國開征物業(yè)稅的必要性體現(xiàn)在:能增加地方政府財(cái)政收入,能促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展,調(diào)節(jié)財(cái)富分配、促進(jìn)社會公平。我國物業(yè)稅法的制度設(shè)計(jì)包含立法模式、稅權(quán)分配和稅法要素三方面問題。我國開征物業(yè)稅,必須具備保障物業(yè)稅法有效實(shí)施的主客觀條件:廣泛開展物業(yè)稅教育、引起民眾的關(guān)注與討論,完善房地產(chǎn)評估體系,協(xié)調(diào)好物業(yè)稅與相關(guān)稅費(fèi)的關(guān)系。

物業(yè)稅;立法;開征條件

“物業(yè)”一詞譯自英語的“property”或“estate”,源于我國香港和東南亞國家,指以土地或土地上的建筑物形式存在的不動(dòng)產(chǎn)。[1]211物業(yè)稅是對財(cái)產(chǎn)的存量征稅,即對某一時(shí)期的財(cái)產(chǎn),按其數(shù)量或價(jià)值進(jìn)行征稅。

黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》,明確提出“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革,條件具備時(shí)對不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅,相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)?！薄吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》,在第三十二章“推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革”中進(jìn)一步明確:“改革房地產(chǎn)稅收制度,穩(wěn)步推進(jìn)物業(yè)稅并相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)?！笨梢?我國開征物業(yè)稅是必然趨勢。

一、我國開征物業(yè)稅的必要性

目前,我國針對土地和房屋的稅種主要有:城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、營業(yè)稅、所得稅、契稅、印花稅等,學(xué)者多從現(xiàn)行房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)的弊病論述開征物業(yè)稅的必要性,[2]筆者認(rèn)為開征物業(yè)稅的必要性主要體現(xiàn)為三點(diǎn)。

1.能增加地方政府財(cái)政收入。1994年我國實(shí)行“分稅制”財(cái)政管理體制以來,地方稅一直沒有獨(dú)立的主體稅種,不能為地方政府提供穩(wěn)定、充足的收入,導(dǎo)致地方對中央稅收返還和補(bǔ)助的依賴。而根據(jù)物業(yè)稅的特點(diǎn)和國際慣例,物業(yè)稅能成為地方稅收體系中的主體稅種,增加地方財(cái)政收入。

2.能促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。我國目前房地產(chǎn)稅費(fèi)集中在開發(fā)環(huán)節(jié)征收,而保有環(huán)節(jié)課征的稅費(fèi)很少,這就對房地產(chǎn)的健康發(fā)展設(shè)置了障礙。表現(xiàn)之一:大多數(shù)由使用者無償取得的土地仍然被近似無償?shù)爻钟兄?既抑制了土地的正常交易,又助長隱性流動(dòng)的蔓延。據(jù)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告,2002年,農(nóng)業(yè)部未經(jīng)國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局批準(zhǔn),越權(quán)批復(fù)農(nóng)科院利用15畝國有劃撥農(nóng)業(yè)科研土地使用權(quán),與民營企業(yè)合作開發(fā)建設(shè)高科技綜合實(shí)驗(yàn)樓,建設(shè)規(guī)模2.75萬平方米。該項(xiàng)目2005年9月開工,2008年3月竣工驗(yàn)收,實(shí)際建設(shè)成寫字樓、商鋪和商品房,建筑規(guī)模9.58萬平方米,農(nóng)科院按照協(xié)議分得寫字樓2.88萬平方米,占建設(shè)總規(guī)模的30%。民營企業(yè)分得6.7萬平方米,已取得銷售收入9.08億元。[3]開征物業(yè)稅,將使這類亂象消失,促進(jìn)我國房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

3.調(diào)節(jié)財(cái)富分配,促進(jìn)社會公平?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的自由競爭必然帶來收入分配差距的拉大,我國社會主義的國家性質(zhì)決定了緩解貧富差距擴(kuò)大是我國政府的主要宏觀調(diào)控目標(biāo)之一。根據(jù)西方國家經(jīng)驗(yàn),作為財(cái)產(chǎn)稅的物業(yè)稅具有調(diào)節(jié)財(cái)富分配、促進(jìn)社會公平的功能,而我國現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)稅制又沒有較好地發(fā)揮這樣的作用。[4]因此,要盡快開征物業(yè)稅,促進(jìn)和諧社會建設(shè)。

二、我國物業(yè)稅法的基本制度設(shè)計(jì)

現(xiàn)代國家開征新的稅種,必先立法,此即稅收法定原則。其內(nèi)涵是:稅法主體的權(quán)利義務(wù)必須由法律加以規(guī)定,稅法的各類構(gòu)成要素都必須且只能由法律予以明確規(guī)定;征納主體的權(quán)利義務(wù)只以法律規(guī)定為依據(jù),沒有法律依據(jù),任何主體不得征稅或減免稅收。稅收法定原則已為當(dāng)代各國所公認(rèn),其基本精神在各國憲法或稅法中都有體現(xiàn)。[5]72我國要想開征物業(yè)稅,必須加快物業(yè)稅立法。

我國的稅收實(shí)體法主要包括流轉(zhuǎn)稅法、所得稅法、財(cái)產(chǎn)稅法和行為稅法四大體系。目前,增值稅已經(jīng)由“生產(chǎn)型”全面轉(zhuǎn)為“消費(fèi)型”,呈現(xiàn)不斷完善的趨勢。所得稅法制度,經(jīng)過多次的修訂完善,特別是以新《企業(yè)所得稅法》的規(guī)定為標(biāo)志,逐漸呈現(xiàn)同國際稅法接軌的態(tài)勢。而財(cái)產(chǎn)稅法改革相對滯后,難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的要求。2007年10月1日實(shí)施的《物權(quán)法》,對物權(quán)的歸屬和利用作出了全面規(guī)定。特別是對不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán),建設(shè)用地使用權(quán),不動(dòng)產(chǎn)登記制度等方面的規(guī)定,不僅為物業(yè)稅的開征提供了必要的法律根據(jù),也對物業(yè)稅的開征提出了法律要求。[6]因此,要加快物業(yè)稅立法,以健全我國財(cái)產(chǎn)稅法體系。

我國物業(yè)稅法的制度設(shè)計(jì)包含立法模式、稅權(quán)分配和稅法要素三方面問題。

1.立法模式。物業(yè)稅立法模式有兩種形態(tài),即一般財(cái)產(chǎn)稅立法模式和特別財(cái)產(chǎn)稅立法模式。

1)一般財(cái)產(chǎn)稅立法模式,是指將納稅人所有的財(cái)產(chǎn)包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)綜合起來進(jìn)行評估,然后按不同的稅率予以課征。該模式較為公平,但是要求有較高的稅收征管水平、完善的財(cái)產(chǎn)登記制度和流通管理制度,稅務(wù)機(jī)關(guān)必須具備及時(shí)監(jiān)控財(cái)產(chǎn)流向的能力。筆者認(rèn)為,我國實(shí)行這種財(cái)產(chǎn)稅制尚不現(xiàn)實(shí)。

2)特別財(cái)產(chǎn)稅立法模式,是對房產(chǎn)和地產(chǎn)單獨(dú)或合并課征財(cái)產(chǎn)稅。實(shí)踐中,該模式衍生出三種子模式:①房產(chǎn)稅附屬于土地稅的立法模式。如泰國的土地稅包括對房產(chǎn)和房產(chǎn)占用的土地征收的房地產(chǎn)稅,以及對所有土地征收的地方發(fā)展稅。②房產(chǎn)稅與土地稅分別立法模式。該模式容易招致納稅人的不滿,不宜繼續(xù)采用。③房產(chǎn)稅與土地稅混合分離制的立法模式。其要義在于,不同財(cái)產(chǎn)門類如房屋、土地和其他建筑物都?xì)w于一個(gè)統(tǒng)一的稅名之下,但稅法構(gòu)成要素可按不同的財(cái)產(chǎn)類別分別予以規(guī)定。新加坡、巴西等國的不動(dòng)產(chǎn)稅采用該模式。[1]231

筆者認(rèn)為,我國物業(yè)稅法應(yīng)采用房產(chǎn)稅和土地稅混合分離的立法模式,即在統(tǒng)一的物業(yè)稅名稱下,對土地和房屋等建筑物分門別類規(guī)定稅率。

2.稅權(quán)分配。物業(yè)稅稅權(quán)分配,應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)法的平衡協(xié)調(diào)原則。平衡協(xié)調(diào)原則作為經(jīng)濟(jì)法之社會本位的體現(xiàn)和基本要求,無論在宏觀抑或微觀領(lǐng)域的調(diào)整中均發(fā)揮著基本指導(dǎo)準(zhǔn)則的作用。[7]65

1)物業(yè)稅立法權(quán)分配。根據(jù)我國《立法法》第8條規(guī)定,稅收基本制度方面的問題,只能由全國人大及其常委會通過法律加以規(guī)定,以確保關(guān)涉人民重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益的稅收事項(xiàng)由人民通過代議機(jī)關(guān)自己決定。但這并不排除對一些非基本的稅收立法事項(xiàng)和立法要素可以賦予地方稅收立法權(quán),筆者認(rèn)為,可將物業(yè)稅的部分事項(xiàng)和要素的立法權(quán)賦予省級地方立法機(jī)關(guān)。

2)物業(yè)稅收益權(quán)分配。作為全國率先實(shí)行物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)”運(yùn)行的城市,深圳制定了《深圳市綜合配套改革三年(2009-2011年)實(shí)施方案工作安排表》,提出“2009年將開展準(zhǔn)備工作,適時(shí)探索開征物業(yè)稅,合并城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅;2010年上半年將實(shí)施調(diào)整城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加計(jì)稅依據(jù),由以增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅稅額為計(jì)稅依據(jù),改為按照銷售(營業(yè))收入的一定比例計(jì)征,成為獨(dú)立征收的稅(費(fèi)),并于下半年試運(yùn)行”。

如前文所述,物業(yè)稅的收入應(yīng)歸地方所有,使之和營業(yè)稅一起成為地方的主體稅種,保障地方有穩(wěn)定的財(cái)政收入,滿足地方公共服務(wù)所需的財(cái)力。我國進(jìn)行物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)”試點(diǎn)有深圳、北京、遼寧、江蘇、寧夏、重慶、河南、安徽、福建、大連等省區(qū)市,“空轉(zhuǎn)”三年多不能變“實(shí)轉(zhuǎn)”,關(guān)鍵之一也是如何處理好中央財(cái)稅和地方財(cái)稅的分配關(guān)系。

誠如“鵝毛理論”(17世紀(jì)法國國王路易十四的財(cái)政部長柯爾貝有一句名言:征稅的藝術(shù)就像從鵝身上拔毛,既要多拔鵝毛,又要少讓鵝叫)所示:稅權(quán)的劃分不是一般的科學(xué),在很大程度上更是一門藝術(shù)。[8]75將物業(yè)稅劃歸地方體現(xiàn)了平衡協(xié)調(diào)的價(jià)值觀,一方面使地方政府有征收物業(yè)稅的積極性,另一方面地方政府樂于將收入用于推行基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè),提高房地產(chǎn)的價(jià)值,促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

3.稅法要素。稅法要素,是指各種單行稅種稅法具有的共同的基本構(gòu)成要素的總稱,分為定義性要素、規(guī)則性要素和原則性要素。[5]59我國物業(yè)稅法也應(yīng)包括這三部分構(gòu)成要素。

1)定義性要素。名正則言順,物業(yè)稅概念的明確,有利于物業(yè)稅法的實(shí)施。物業(yè)稅,是指對土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn),要求其使用人或所有者按期繳納一定稅款的稅種。

2)規(guī)則性要素。我國物業(yè)稅法的規(guī)則性要素主要有以下內(nèi)容:

①納稅人。物業(yè)稅的納稅人,為在我國境內(nèi)擁有不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)或者使用權(quán)的單位和個(gè)人。

②課稅客體。課稅客體,包括征稅范圍和計(jì)稅依據(jù)兩個(gè)方面。物業(yè)稅的征稅范圍是納稅人所有或占有、收益的土地、房產(chǎn)和房地合一的不動(dòng)產(chǎn)及其附屬物。物業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù)是房地產(chǎn)的評估價(jià)值,通過定期評估以反映房地產(chǎn)的現(xiàn)價(jià)。

③稅率。如前所述,物業(yè)稅的部分事項(xiàng)和要素的立法權(quán)可賦予地方,可由中央規(guī)定物業(yè)稅的幅度稅率,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府在規(guī)定的幅度范圍內(nèi),根據(jù)各地市政建設(shè)狀況、經(jīng)濟(jì)繁榮程度以及房屋等級等實(shí)際情況,因地制宜地確定本地區(qū)的適用稅率。

④納稅環(huán)節(jié)、期限、地點(diǎn)。物業(yè)稅納稅環(huán)節(jié)是物業(yè)保有期間,物業(yè)稅可實(shí)行按年計(jì)算、分期繳納的征收方式。納稅地點(diǎn)為物業(yè)所在地,可由縣級地方稅征稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機(jī)構(gòu)具體落實(shí)。

⑤稅收優(yōu)惠。物業(yè)稅法可以做出以下減免規(guī)定:其一,對非商業(yè)用途而占用的住宅房地產(chǎn)實(shí)施減免,免征額可采用對人均免征額的方法,該免征額應(yīng)參考當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和物業(yè)評估值確定。其二,對國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)和各種非營利(科研、醫(yī)療、慈善、教育等)組織的自用不動(dòng)產(chǎn)及社會公共物業(yè)免稅。其三,對弱勢群體減免。其四,對重大災(zāi)情減免。以上具體減免情形,可以授權(quán)省級地方立法機(jī)關(guān)確定。

⑥法律責(zé)任。規(guī)定物業(yè)稅納稅人的責(zé)任、扣繳義務(wù)人的責(zé)任、稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任。

3)原則性要素。物業(yè)稅法基本原則有:

①稅收公平原則。稅收公平原則是指創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境,按收益征稅,依據(jù)能力負(fù)擔(dān),其中與房地產(chǎn)課稅最相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)就是受益原則和能力原則。[9]220根據(jù)受益原則,當(dāng)?shù)胤秸峁┑墓苍O(shè)施使得房地產(chǎn)的價(jià)值提高,給房地產(chǎn)的擁有者帶來利益時(shí),納稅人應(yīng)當(dāng)按照從政府公共支出中獲得的收益大小來分擔(dān)稅收。根據(jù)能力原則,對任何社會組織或公民個(gè)人履行納稅義務(wù)的規(guī)定應(yīng)一視同仁,根據(jù)房產(chǎn)情況(包括基本用途、性質(zhì)、位置)的不同設(shè)置不同的稅率,充分利用起征點(diǎn)、扣除額等減免稅政策。

②保障公民權(quán)利原則。保障公民權(quán)利原則包括民生原則和不增加納稅人負(fù)擔(dān)兩方面。民生原則要求,通過開征物業(yè)稅引導(dǎo)人們合理消費(fèi),實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。不增加納稅人負(fù)擔(dān)在物業(yè)稅法中體現(xiàn)為,考慮納稅人的承受能力,合理地設(shè)置稅率,簡化征稅手續(xù),在納稅期限、地點(diǎn)、方式上給納稅人最大便利。

③稅收效率原則。該原則要求物業(yè)稅的政策措施能為納稅人接受,征收有效進(jìn)行,同時(shí),賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán),使各地按照實(shí)際情況選擇合適的征收方式。

④保證財(cái)政收入原則。該原則要求保證政府財(cái)政收入的穩(wěn)定與可持續(xù)增長。就我國物業(yè)稅法而言,要合理確定征稅范圍、稅率及優(yōu)惠措施。

三、我國開征物業(yè)稅的條件

我國開征物業(yè)稅,還必須具備保障物業(yè)稅法有效實(shí)施的主客觀條件,主要有以下幾點(diǎn)。

1.廣泛開展物業(yè)稅教育,引起民眾的關(guān)注與討論。通過輿論宣傳物業(yè)稅,既有利于民眾參與稅收制定,也有助于在具體制度設(shè)計(jì)中吸納民意,還能達(dá)到“真理越辯越明”的效果,消除民眾對物業(yè)稅的抵觸心理。

2.進(jìn)一步完善房地產(chǎn)評估體系。由于房地產(chǎn)的評估價(jià)值決定了物業(yè)稅款的多少,因此,房地產(chǎn)的評估體系將極大地影響物業(yè)稅法的實(shí)施效果。就評估主體而言,有人認(rèn)為在稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置房地產(chǎn)評估管理機(jī)構(gòu);有的認(rèn)為應(yīng)由房地產(chǎn)部門負(fù)責(zé)評估;也有人建議將現(xiàn)行三個(gè)評估機(jī)構(gòu)改革為一個(gè)綜合的物業(yè)評估機(jī)構(gòu),并設(shè)立中央、省(直轄市)、地市三級物業(yè)稅評估機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為,我國應(yīng)充分利用已建立的房地產(chǎn)評估市場,現(xiàn)有的會計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等評估機(jī)構(gòu)完全可以勝任該項(xiàng)工作。同時(shí),我國要制定房地產(chǎn)評估的法規(guī)與操作規(guī)程,確定科學(xué)合理的評估方法,建立與不動(dòng)產(chǎn)登記、評估有關(guān)的信息數(shù)據(jù)庫,建立和完善納稅人對評估結(jié)果的異議和監(jiān)督機(jī)制,以保障納稅人的權(quán)利。

3.協(xié)調(diào)好物業(yè)稅與相關(guān)稅費(fèi)的關(guān)系。物業(yè)稅的出臺涉及一些稅種和收費(fèi)項(xiàng)目的歸并及相關(guān)稅費(fèi)項(xiàng)目的處理,切實(shí)地影響到各方面各部門的利益,應(yīng)做好相應(yīng)的制度配套與協(xié)調(diào)工作,不可盲目推行。

物業(yè)稅的出臺將給社會帶來各方面的變動(dòng),特別是全球金融危機(jī)爆發(fā)以來,我國房地產(chǎn)行業(yè)不僅沒有按照國家預(yù)定計(jì)劃完成調(diào)整,反而繼續(xù)制造著泡沫,進(jìn)入更深的虛假繁榮階段,高企的房價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了老百姓的購買水平,已購房者和炒房者如坐針氈唯恐房價(jià)泡沫破裂,無房的市民則不能安居樂業(yè)。在此背景下,我國物業(yè)稅的任何一個(gè)細(xì)枝末節(jié)都將刺激人們的神經(jīng),給社會帶來巨大影響。因此,應(yīng)該在對相關(guān)問題展開充分調(diào)查的研究基礎(chǔ)上,謹(jǐn)慎進(jìn)行物業(yè)稅的制度設(shè)計(jì)。有學(xué)者指出:“物業(yè)稅開征后,可能先期針對企業(yè)征收,中期針對個(gè)人購買的豪宅征收,最后才會對個(gè)人購買的普通住宅征收。這個(gè)過程預(yù)計(jì)會有三四年。”[10]筆者認(rèn)為,類似于此類物業(yè)稅征收先后順序的問題都是可以而且應(yīng)該進(jìn)行深入探討的。然而,目前在我國物業(yè)稅法研究中,這樣的具體制度設(shè)計(jì)并不多見,由此可見我國開征物業(yè)稅還有很長的路要走。

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Abstract:The necessity for the levy of property tax in China is reflected in three aspects:to increase the local revenue,to promote the healthy development of the real estate market,to regulate the distribution of wealth,promote social equity.China’s property tax law design includes three basic problems:legislation model,tax power allocation and tax elements.China’s levy of property tax have subjective and objective conditions,such as broad education on property tax to cause public concern,the improving of real estate appraisal system,and coordinate the relations of property tax and relevant taxes.

Key Words:property tax;legislation;conditions of introduction

Some Issues on China’s Property Tax Levy

Hu Runtian
(School of L aw,Renmin University of China,Beijing100872,China)

D922.22

A

1671-2544(2010)01-0114-04

2009-09-15

胡潤田(1982— ),男,湖北武穴人,中國人民大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

(責(zé)任編輯:張曉軍)