武漢城市圈：法律引導(dǎo)與促進(jìn)路徑

陳嫻靈

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)系，湖北 武漢 430205）

武漢城市圈：法律引導(dǎo)與促進(jìn)路徑

陳嫻靈

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)系，湖北 武漢 430205）

法治時(shí)代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，離不開法律的規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)。武漢城市圈涉及區(qū)域內(nèi)9個(gè)城市，迫切需要以一體化法律來引導(dǎo)區(qū)域一體化發(fā)展。“兩型社會(huì)”的試驗(yàn)?zāi)繕?biāo),其要義不僅在于取得實(shí)踐成果,而且要在模式和體制機(jī)制上取得突破，形成一批制度成果，交出實(shí)踐和制度“兩份答卷”。因此，要遵循“法制先行、依法行政”的原則，敢于創(chuàng)新、勇于實(shí)踐、大膽試驗(yàn)、率先突破，加快完善武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)法制環(huán)境和相關(guān)法律制度，推進(jìn)兩型社會(huì)建設(shè)。

武漢城市圈；兩型社會(huì)建設(shè)；區(qū)域一體化；法制建設(shè)；地方立法

黨的十七大提出，要推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起。遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動(dòng)力強(qiáng)、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶，以增強(qiáng)綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極。[1](p25)這一重大戰(zhàn)略，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化發(fā)展的必然趨勢(shì)，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，體現(xiàn)了中國新一輪改革開放的重要特征。武漢城市圈和長株潭城市群正式獲準(zhǔn)為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，這是繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)和成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之后，國家從改革發(fā)展全局和戰(zhàn)略的高度作出的又一重大決策，是促進(jìn)中部地區(qū)崛起的重大戰(zhàn)略部署，是湖北及武漢城市圈實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展面臨的重大歷史機(jī)遇，對(duì)于加快把湖北建設(shè)成為促進(jìn)中部地區(qū)崛起的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)必將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。加強(qiáng)地方立法，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)的地方性法規(guī)，為城市圈建設(shè)構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的制度保障，對(duì)于促進(jìn)武漢城市圈改革試驗(yàn)工作，推動(dòng)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展，加快構(gòu)建促進(jìn)中部崛起的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、引導(dǎo)與促進(jìn)：法律制度對(duì)武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)與發(fā)展的重要性

在依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的進(jìn)程中，法律制度既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要環(huán)境，又是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素的重要內(nèi)容，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要的引導(dǎo)、規(guī)范與促進(jìn)作用。推進(jìn)“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)融合、一體發(fā)展的過程，更是一個(gè)制度創(chuàng)新與再造過程，必然觸及到深層次的體制內(nèi)核問題，因而也是一個(gè)法制規(guī)范與保障的過程。武漢城市圈建設(shè)與發(fā)展，表面上看是“1＋8”城市一體化的過程，如產(chǎn)業(yè)合作、商貿(mào)流通、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)的整合與協(xié)同，但深層次的是法制、規(guī)范的融合再造的過程。也就是說，從試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的時(shí)代背景和目標(biāo)定位來看，武漢城市圈在交出實(shí)踐“答卷”的同時(shí)，還應(yīng)該交出一份合格的制度成果“答卷”，從法律制度上為資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的順利推進(jìn)探索經(jīng)驗(yàn)。

1.從法律的功能看，武漢城市圈建設(shè)與發(fā)展需要法制作保障。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑決定與被決定、作用與反作用的關(guān)系，決定了武漢城市圈建設(shè)與發(fā)展既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，同時(shí)也是一個(gè)制度、規(guī)范與之相適應(yīng)的協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。法制作為上層建筑的重要內(nèi)容，既是促進(jìn)武漢城市圈建設(shè)與發(fā)展的重要保證，同時(shí)也是武漢城市圈建設(shè)與發(fā)展不可分割的重要組成部分。在武漢城市圈建設(shè)與發(fā)展中，法制具有不可替代的作用。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“搞四個(gè)現(xiàn)代化一定要有兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設(shè)，一手抓法制?！盵2](p155)在依法治國的時(shí)代背景下，武漢城市圈的建設(shè)和發(fā)展，必須遵循法制先行、依法行政的基本原則。加強(qiáng)與“兩型社會(huì)”建設(shè)相關(guān)的法制建設(shè)，是促進(jìn)試驗(yàn)區(qū)的健康發(fā)展與順利實(shí)施的根本保障。

2.從試驗(yàn)區(qū)的目標(biāo)看，需要交出制度“答卷”。2007年12月14日，國家發(fā)改委在《關(guān)于批準(zhǔn)武漢城市圈和長株潭城市群為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的通知》中明確指出，要著眼于體制機(jī)制創(chuàng)新，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)大膽試驗(yàn)，率先突破，切實(shí)走出一條有別于傳統(tǒng)模式的工業(yè)化、城市化發(fā)展新路，為全國體制改革、“兩型社會(huì)”建設(shè)發(fā)揮應(yīng)有的示范作用。[3]從這一目標(biāo)定位可以看出，武漢城市圈“兩型社會(huì)”試驗(yàn)區(qū)的目的，絕不能僅僅局限于實(shí)踐成果,還要探索出“兩型社會(huì)”建設(shè)的體制機(jī)制及法制體系。也就是說，檢驗(yàn)武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)成效的標(biāo)準(zhǔn)不僅要看該區(qū)域“兩型社會(huì)”建設(shè)的實(shí)際成效，即在武漢一地率先建成“兩型社會(huì)”，更重要的是在“兩型社會(huì)”建設(shè)的模式、機(jī)制上取得突破，形成一批制度成果，為全國“兩型社會(huì)”建設(shè)提供模式、機(jī)制、規(guī)范，在全國發(fā)揮示范作用。從目前“兩型社會(huì)”的法制基礎(chǔ)來看，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型方面的法制十分薄弱，許多領(lǐng)域甚至還處于“空白”狀態(tài)，亟待加強(qiáng)。從某種意義上說，探索“兩型社會(huì)”建設(shè)的體制機(jī)制及法制體系，是武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)試驗(yàn)區(qū)的真正價(jià)值和目的所在，也是衡量武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)試驗(yàn)區(qū)成敗的關(guān)鍵所在。

3.從國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)看，法律制度是區(qū)域發(fā)展的重要保障。國外發(fā)達(dá)國家推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐中，有一條重要的經(jīng)驗(yàn)，就是充分依靠法制化管理，運(yùn)用法律手段，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)動(dòng)。如德國于1969年制定的具法律效力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策《關(guān)于共同任務(wù)──區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改善的法律》中規(guī)定，各地區(qū)在實(shí)施“共同任務(wù)”時(shí)，必須制定“基本計(jì)劃”，內(nèi)容包括區(qū)域的范圍、計(jì)劃目標(biāo)、分年度資金計(jì)劃、各種援助政策的前提、種類以及補(bǔ)貼率、各地區(qū)的行動(dòng)計(jì)劃等。又如日本，在區(qū)域開發(fā)中，實(shí)行立法先行，以法律為依據(jù)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其每一項(xiàng)制度的建立和實(shí)施都以立法作為出發(fā)點(diǎn)。[4]世界上不少國家推進(jìn)區(qū)域發(fā)展和城市圈進(jìn)程表明，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，目的在發(fā)展，難點(diǎn)在協(xié)調(diào)，關(guān)鍵靠法制。從總體來看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及方方面面，是一個(gè)龐大復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)一些基本關(guān)系，化解一些基本矛盾。當(dāng)今中國，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，協(xié)調(diào)更難的是綜合協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的水平?jīng)Q定發(fā)展的質(zhì)量，協(xié)調(diào)的效率影響發(fā)展的效益。協(xié)調(diào)的核心是要建立、健全一套規(guī)則。這就應(yīng)當(dāng)有必要的法律規(guī)范，有剛性的制約，有嚴(yán)格的監(jiān)管，有及時(shí)的責(zé)任追究，還應(yīng)當(dāng)有有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和制度保障。中國的改革有一個(gè)非常重要的特征，就是任何一項(xiàng)改革，都是先試驗(yàn)后推廣，先某個(gè)地方率先突破，再帶動(dòng)其他地域的發(fā)展。[5]目前，關(guān)于區(qū)域改革試驗(yàn)上，有三個(gè)層次，一是特區(qū)，二是新區(qū)，三是綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。三者最大的區(qū)別就在于其探索的功能不一樣，經(jīng)濟(jì)特區(qū)是全方位探索經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展模式；新區(qū)是形成區(qū)域龍頭、區(qū)域增長極，發(fā)揮對(duì)外開放的窗口作用；而綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，是圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)行的專題性的綜合改革探索,在改革中探索、突破傳統(tǒng)體制。以法律制度的形式，提煉總結(jié)、規(guī)范固化試驗(yàn)區(qū)探索的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，這是試驗(yàn)區(qū)建設(shè)題中應(yīng)有之義。

二、定位與原則：武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)的立法遵循

武漢城市圈是由武漢和以武漢為圓心、周邊100公里范圍內(nèi)的黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門共9個(gè)城市組成的，即通常所說的“1＋8”。武漢作為副省級(jí)城市和省會(huì)城市，與其他5個(gè)地級(jí)市、3個(gè)直管市在地方立法權(quán)等方面存在明顯的差異。

（一）武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)的立法定位。

《中華人民共和國立法法》第六十三條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定?！薄氨痉ㄋQ較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市?！睆牡胤搅⒎?quán)來說，推進(jìn)武漢城市圈法律制度建設(shè)，關(guān)鍵是湖北省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和作為“省人民政府所在地的市”的武漢市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，應(yīng)由他們來制定、修改和廢止地方性法規(guī)。

同時(shí)，憲法、地方組織法和立法法規(guī)定了明確的限制性條件和保障制度。其一，地方性法規(guī)要根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定，不得同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸。省級(jí)以下的地方性法規(guī)還不得與省級(jí)地方性法規(guī)相抵觸。其二，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，要報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案；較大的市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，要報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，并由后者報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。其三，地方性法規(guī)可以就法定事項(xiàng)范圍做出規(guī)定，不得就應(yīng)當(dāng)由法律或行政法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)做出規(guī)定。其四，全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的地方性法規(guī)，地方人大有權(quán)改變或撤銷它的常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。歸納起來，武漢所擁有的地方立法權(quán)限，主要包括制定為執(zhí)行國家的法律、法規(guī)所需要的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。作為省會(huì)城市，武漢市的地方性法規(guī)由市人大及其常委會(huì)制定并報(bào)湖北省人大常委會(huì)批準(zhǔn)；地方政府規(guī)章由武漢市人民政府制定。因此，從立法的范圍和法律效力看，武漢城市圈法制建設(shè)最鮮明的特征，就是它是一種地方性立法、執(zhí)法活動(dòng)。具體來說，它是基于武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)的需要，制定、實(shí)施、修改或廢止“1＋8”城市圈內(nèi)的有關(guān)地方性法規(guī)的活動(dòng)，具有地方性、針對(duì)性、區(qū)域性、協(xié)調(diào)性。

（二）武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)的立法原則。

加強(qiáng)武漢城市圈法制建設(shè)，有兩個(gè)關(guān)鍵問題必須注意：一是維護(hù)國家的法制統(tǒng)一性和完整性，二是武漢市同其他8個(gè)城市的協(xié)調(diào)性與差異性。因此，必須特別注意遵循以下原則。

1.地方立法原則。我國在國家結(jié)構(gòu)上是一個(gè)統(tǒng)一的、多民族的、單一制的國家,它決定了我國的法制體系是統(tǒng)一的,表現(xiàn)為有協(xié)調(diào)一致的法律原則、法律制度、法律規(guī)則。在所有法律淵源中,下位法的制定必須有憲法或上位法作為依據(jù),下位法不得同上位法抵觸。同時(shí)，調(diào)整同類社會(huì)關(guān)系的法律的立法要協(xié)調(diào)吻合，實(shí)體法和程序法要相配套，法律內(nèi)容和社會(huì)關(guān)系要基本一致。這些精神，在武漢城市圈法制建設(shè)中應(yīng)得到很好地貫徹。換言之，武漢城市圈法制建設(shè)，具有區(qū)域性、地方性,無論是區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)域間的立法活動(dòng)還是行政執(zhí)法抑或司法活動(dòng),都必須維護(hù)國家法制的統(tǒng)一,以憲法和國家的法律為依據(jù)來實(shí)施。

2.區(qū)域統(tǒng)一原則。從國家來說，法律具有統(tǒng)一性。從一個(gè)地區(qū)來說，法制也應(yīng)該統(tǒng)一。從武漢城市圈9個(gè)城市來看，過去為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,有的地區(qū)出臺(tái)了各種優(yōu)惠辦法和措施,具體表現(xiàn)為各種政策。雖然這些政策對(duì)促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到一定的作用，但由于這些政策出自不同的地區(qū),往往帶有濃厚的地域色彩,有的甚至發(fā)展為地方保護(hù)。推進(jìn)“兩型社會(huì)”試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，要求在法制建設(shè)上,要用統(tǒng)一的地方法規(guī)打破地方保護(hù)，以更加具有穩(wěn)定性、一致性、可預(yù)見性的法律制度替代差異性、臨時(shí)性、靈活性的政策，為城市圈建設(shè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

3.統(tǒng)籌兼顧原則。在制定、實(shí)施、修改或廢止“1＋8”城市圈內(nèi)有關(guān)地方性法規(guī)的活動(dòng)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮其他8個(gè)城市的利益?？煽紤]在省人大的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，加強(qiáng)“1＋8”城市之間的平等協(xié)商，廣泛聽取各個(gè)城市的意見，更好地平衡各方利益,減少利益沖突帶來的矛盾,降低制度成本，營造公平競爭的環(huán)境,建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、互利互惠、和諧共贏法制體系。

4.開拓創(chuàng)新原則。試驗(yàn)區(qū)就是要鼓勵(lì)大膽地試、大膽地闖，因此，在制定法律的過程中及最后出臺(tái)相關(guān)法律、制度中，應(yīng)當(dāng)始終體現(xiàn)鼓勵(lì)創(chuàng)新的導(dǎo)向，促進(jìn)城市圈改革試驗(yàn)工作。在內(nèi)容上，以原則性、方向性的規(guī)定為主，并在有利于促進(jìn)改革試驗(yàn)的前提下，在拿得準(zhǔn)的領(lǐng)域作適當(dāng)?shù)木唧w化。這樣，既為改革試驗(yàn)指明方向，同時(shí)保持一定的張力和彈性，為改革試驗(yàn)留有必要、足夠的余地，避免束縛改革試驗(yàn)工作。在機(jī)制上，條例注重充分調(diào)動(dòng)、發(fā)揮社會(huì)各界在城市圈改革試驗(yàn)中的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，鼓勵(lì)改革創(chuàng)新、先行先試。

5.逐步推進(jìn)原則。建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長期任務(wù)。武漢城市圈作為試驗(yàn)區(qū)，沒有現(xiàn)成的模式可供借鑒，必須立足實(shí)踐，大膽探索，勇于創(chuàng)新。這就必須堅(jiān)持整體規(guī)劃、逐步推進(jìn)的原則，既要目標(biāo)堅(jiān)實(shí)，又不可能一蹴而就，要從實(shí)際出發(fā)，積極審慎，合理規(guī)劃，分步實(shí)施，一步一個(gè)腳印，打牢基礎(chǔ)，鞏固成果，然后再扎扎實(shí)實(shí)地向前推進(jìn)。

三、目標(biāo)與路徑：武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)立法要求與思路

加強(qiáng)武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)法制建設(shè)的目標(biāo)，就是要在較短的時(shí)間內(nèi)，出臺(tái)、完善一批有利于促進(jìn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的法律、制度體系，引領(lǐng)、促進(jìn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

（一）武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)立法的總體要求。

要制定出臺(tái)《武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)條例》，以地方立法的形式，明確武漢城市圈改革試驗(yàn)的總體要求和思路。應(yīng)該將條例定位為綜合性法規(guī)，定位為城市圈改革試驗(yàn)的“基本法”，其主要任務(wù)是將改革試驗(yàn)的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)及措施等確定下來，至于具體改革事項(xiàng)則留待實(shí)踐成熟時(shí)制定地方性法規(guī)、規(guī)章予以配套。在關(guān)系改革試驗(yàn)的主要方面如責(zé)任主體、協(xié)調(diào)機(jī)制、表彰獎(jiǎng)勵(lì)以及九個(gè)方面體制機(jī)制創(chuàng)新等作出原則規(guī)定，著眼于從宏觀上更好引領(lǐng)改革試驗(yàn)工作。為此，一是要明確城市圈建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)，要求根據(jù)“兩型社會(huì)”建設(shè)的要求，以推進(jìn)“五個(gè)一體化”和體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革試驗(yàn)，走出一條新型工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路。二是堅(jiān)持規(guī)劃先行，要求按照科學(xué)定位、差異布局、體現(xiàn)特色、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，制定城市圈區(qū)域規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及各市發(fā)展規(guī)劃。要加強(qiáng)規(guī)劃的組織實(shí)施，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，堅(jiān)持在規(guī)劃指引下建設(shè)，在保護(hù)基礎(chǔ)上開發(fā)。三是建立健全利益共享機(jī)制和協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制。武漢城市圈要實(shí)現(xiàn)融合，真正實(shí)現(xiàn)“一體化”，就不能不涉及利益協(xié)調(diào)問題。要建立協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制，發(fā)揮武漢市在城市圈中的中心輻射作用和其他中小城市的共同支撐作用。應(yīng)規(guī)定在完善協(xié)調(diào)協(xié)商制度的基礎(chǔ)上，建立健全改革試驗(yàn)中各方利益統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、激勵(lì)導(dǎo)向和補(bǔ)償約束機(jī)制，破除行政壁壘，實(shí)現(xiàn)資源共享、信息互通、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。武漢市應(yīng)發(fā)揮龍頭示范、中心輻射作用，帶動(dòng)城市圈加快發(fā)展，其他城市應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確定位、各有側(cè)重、主動(dòng)作為，共同支撐改革試驗(yàn)工作。四是堅(jiān)持開放式發(fā)展，規(guī)定城市圈改革試驗(yàn)應(yīng)當(dāng)與全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃、良性互動(dòng)、共同發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)與國內(nèi)外的交流合作，借鑒其他經(jīng)濟(jì)區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。

（二）武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)法律制度的基本框架。

湖北省委、省政府明確提出，在推進(jìn)武漢城市圈建設(shè)與發(fā)展過程中，將在七個(gè)重點(diǎn)方面展開實(shí)施。一是探索建立統(tǒng)籌區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；二是探索建立資源節(jié)約、環(huán)境友好的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展；三是探索建立增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的體制機(jī)制，完善區(qū)域創(chuàng)新體系；四是探索加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的體制機(jī)制，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；五是探索建立基礎(chǔ)設(shè)施共建共享和公共資源合理配置的體制機(jī)制，完善區(qū)域公共服務(wù)功能；六是完善城市圈土地資源管理的體制，探索節(jié)約和集約用地的新型城市化發(fā)展模式；七是創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。[3]根據(jù)上述試驗(yàn)重點(diǎn)，武漢城市圈法制建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面著手：

1.武漢城市圈合作發(fā)展規(guī)劃。武漢城市圈的建設(shè)和發(fā)展,是不同地區(qū)利益的整合及不同行政區(qū)域的一體化,就需要權(quán)威性的調(diào)整機(jī)制來保障。建議由省人大出臺(tái)《武漢城市圈區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展條例》，對(duì)武漢城市圈區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本問題做出法律規(guī)定。這是對(duì)武漢城市圈區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府具有普遍約束力的地方性法規(guī)，是本區(qū)域發(fā)展的基本治理規(guī)則?？紤]到立法程序復(fù)雜，周期較長，也可由省政府先行出臺(tái)《武漢城市圈經(jīng)濟(jì)開發(fā)合作辦法》等法規(guī),規(guī)范區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的進(jìn)程,減少行政摩擦帶來的弊端,確保區(qū)域內(nèi)的各方利益的平等實(shí)現(xiàn)。

2.保護(hù)和培育市場(chǎng)體系建設(shè)的法規(guī)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化重要的方面是統(tǒng)一市場(chǎng)的建立,以實(shí)現(xiàn)物資、人才、信息和資金的快速流動(dòng)。根據(jù)國外區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)優(yōu)先考慮在產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展合作方面的規(guī)劃，主要包括1＋8產(chǎn)業(yè)布局的設(shè)立、協(xié)調(diào)、保障、服務(wù)等方面的政策和制度。同時(shí)，在統(tǒng)一人才市場(chǎng)、教育市場(chǎng)、金融市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)以及吸引外資政策、交通、通訊、信息平臺(tái)、大旅游市場(chǎng)等方面制定區(qū)域性的法規(guī)和政策。

3.環(huán)境保護(hù)和資源利用及補(bǔ)償機(jī)制的法規(guī)。制定區(qū)域性環(huán)境保護(hù)法規(guī)，有損環(huán)境友好和資源節(jié)約的項(xiàng)目一律不得立項(xiàng)。為了保證武漢城市圈整體區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局合理,資源得到優(yōu)化配置,避免一些行業(yè)或地區(qū)重復(fù)建設(shè)和過度競爭帶來的浪費(fèi)和不必要的損失,有些地區(qū)需要為全區(qū)域的整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出調(diào)整或讓步,其利益會(huì)受到損害，迫切需要包括水資源合理分配及合作機(jī)制、生態(tài)資源的保護(hù)及補(bǔ)償機(jī)制的確立。有的地區(qū)為保障其他地區(qū)的發(fā)展,在環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地資源開發(fā)等方面受到限制,甚至做出巨大的犧牲。因此,區(qū)域經(jīng)濟(jì)要共同發(fā)展,還需要平衡各地區(qū)的利益,在兼顧效率和公平原則的基礎(chǔ)上,利用稅收、補(bǔ)貼、返利等各種措施,建立法律化、制度化的資源共享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制,并用法規(guī)和制度加以確定，加快共同發(fā)展步伐。

4.行政執(zhí)法和其他執(zhí)法合作規(guī)范。建立區(qū)域統(tǒng)一管理與協(xié)作規(guī)章，打破行政體制的束縛,建立統(tǒng)一決策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理的機(jī)制。明確圈內(nèi)法制合作的指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)和主要任務(wù)，建立行政執(zhí)法檢查監(jiān)督協(xié)助機(jī)制、政策制訂的磋商協(xié)調(diào)機(jī)制、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)合作機(jī)制、重大疑難行政復(fù)議、行政訴訟應(yīng)訴和仲裁案件通報(bào)制度、政府法制工作文件交換和信息互通制度，逐步協(xié)調(diào)城市圈內(nèi)各城市間地方性政策，建立行政執(zhí)法檢查監(jiān)督協(xié)助機(jī)制，規(guī)范行政執(zhí)法行為，營造公平、透明、穩(wěn)定、和諧的法治環(huán)境。

（三）武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)法律制度的路徑選擇。

加強(qiáng)武漢城市圈法制建設(shè)，既要“破障”，即進(jìn)行規(guī)范性文件清理，清除不利于城市圈建設(shè)的政策性障礙，又要“搭臺(tái)”，即加強(qiáng)區(qū)域立法，促進(jìn)和規(guī)范城市圈一體化進(jìn)程。在出臺(tái)《武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)條例》的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)制定《武漢城市圈區(qū)域開發(fā)與管理規(guī)定》、《武漢城市圈區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作條例》的工作，同時(shí)還要大力推進(jìn)依法行政，優(yōu)化武漢城市圈建設(shè)的政務(wù)、法制環(huán)境。

1.認(rèn)真清理圈內(nèi)各城市政策規(guī)定。有計(jì)劃、有步驟地對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、招商引資、經(jīng)濟(jì)合作、土地利用、環(huán)境保護(hù)、人才引進(jìn)、稅費(fèi)征收等方面的政策措施進(jìn)行系統(tǒng)清理，維護(hù)城市圈內(nèi)改革發(fā)展政策措施的相對(duì)一致性。

2.建立政策制訂的磋商協(xié)調(diào)機(jī)制。在制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、區(qū)域市場(chǎng)發(fā)展等涉及圈內(nèi)其他相關(guān)城市共同發(fā)展的政策措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)征詢其他相關(guān)城市政府的意見，必要時(shí)可聯(lián)合起草制定，或提請(qǐng)省人民政府協(xié)調(diào)制定，力求保持同步，實(shí)現(xiàn)共贏。

3.建立行政執(zhí)法協(xié)調(diào)合作機(jī)制。圈內(nèi)各城市的行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)事前協(xié)調(diào)和事中、事后的合作，共同改進(jìn)和完善行政執(zhí)法方式方法，嚴(yán)格依照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)法行為。對(duì)行政執(zhí)法中涉及其他城市職權(quán)和利益的爭議案件，圈內(nèi)各城市相對(duì)應(yīng)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或政府法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，為共同發(fā)展?fàn)I造和諧統(tǒng)一的執(zhí)法氛圍。

4.加強(qiáng)司法協(xié)調(diào)與合作。圈內(nèi)各城市的司法機(jī)關(guān)之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào),包括確定統(tǒng)一的司法標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)司法協(xié)助與合作,在司法實(shí)踐中拒絕地方保護(hù)主義,一視同仁,平等對(duì)待當(dāng)事人,中立裁判,司法公開,維護(hù)社會(huì)的誠信等。對(duì)重大疑難行政復(fù)議、行政訴訟應(yīng)訴和仲裁案件等集體研究，互相通報(bào)。應(yīng)定期協(xié)商，交流辦案經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)圈內(nèi)各城市的法律事務(wù)、行政復(fù)議和仲裁機(jī)構(gòu)規(guī)范辦案。

5.建立政府法制工作文件交換和信息互通制度。圈內(nèi)各城市出臺(tái)的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件實(shí)行定期交換，建立武漢城市圈政府法制公共平臺(tái)。

6.加強(qiáng)部省共建。鑒于試驗(yàn)區(qū)法律制度建設(shè)屬地方立法，在中國目前體制下，不少政策事項(xiàng)的審批權(quán)限在中央和國家各部委。沒有國家部委的支持，試驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)法律規(guī)范很難有實(shí)際的“含金量”。要牢牢把握先行先試的機(jī)遇，爭取通過部省合作、部省共建等方式，爭取有利試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的政策，破除束縛試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的體制、機(jī)制障礙，為試驗(yàn)區(qū)發(fā)展?fàn)I造最佳的法制環(huán)境。

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2007,(25).

[2]鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[3]李鴻忠.李鴻忠就武漢城市圈建設(shè)“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)答記者問[N].湖北日?qǐng)?bào)，2007-12-18.

[4]朱容.論法制建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2004，(4).

[5]任仲平.走好全國一盤棋——論促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[N].人民日?qǐng)?bào)，2007-04-05.

DF052

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1003-8477（2010）02-0057-04

陳嫻靈（1970—），女，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)系副教授。

2009年湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“武漢城市圈‘兩型社會(huì)’建設(shè)法制問題研究”的成果（編號(hào)：2009b313）；2009年中國行為法學(xué)會(huì)部級(jí)研究課題“立法行為民主化科學(xué)化實(shí)證研究”中期成果之一（編號(hào)：2009學(xué)034）。

責(zé)任編輯 周 剛