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    教育公平與教育政策選擇

    2010-08-15 00:42:54劉平秀
    湖北社會(huì)科學(xué) 2010年2期
    關(guān)鍵詞:教育資源公平政策

    劉平秀

    (江漢大學(xué) 教育學(xué)院,湖北 武漢 430056)

    教育公平與教育政策選擇

    劉平秀

    (江漢大學(xué) 教育學(xué)院,湖北 武漢 430056)

    教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ),是構(gòu)建和諧社會(huì)的前提。無(wú)視地區(qū)、城鄉(xiāng)差距的“城市中心”的價(jià)值取向和專門培養(yǎng)優(yōu)秀人才的“精英化”教育取向,成為導(dǎo)致教育不公平的政策性原因。為此,政府教育政策應(yīng)在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行新的重大調(diào)整:更新理念;創(chuàng)新機(jī)制;健全法治;完善政策。

    教育公平;教育權(quán)利;教育機(jī)會(huì);教育政策

    教育公平是指人們不受政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位和民族、種族、信仰及性別差異的限制,在法律上享有同等的受教育權(quán)利和機(jī)會(huì)。教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ),對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有著極為重要的影響,已成為當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。 影響教育公平的因素很多,從教育內(nèi)部來(lái)看,不斷強(qiáng)化的教育政策性原因必須引起教育工作者的高度重視。[1](p12)教育政策制定成為國(guó)家引導(dǎo)和干預(yù)教育的主要方式。追求教育公平,不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的迫切需要,也是教育政策制定和選擇的重要視野。

    一、當(dāng)前我國(guó)教育不公平的政策因素

    公平是義務(wù)教育政策的首要價(jià)值,國(guó)家不能以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家利益為理由剝奪人的基本權(quán)利、違反教育政策規(guī)律。教育政策不公平主要表現(xiàn)在輕視政策的公平屬性而過(guò)分重視政策的效率屬性,在教育政策制定中持效率優(yōu)先原則,體現(xiàn)出教育政策的城市化取向、精英化取向、非均衡化取向和非規(guī)范化傾向。

    (一)教育政策的城市化取向。

    我國(guó)在20世紀(jì)80年代中期下放基礎(chǔ)教育的管理權(quán)限,建立基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方政府負(fù)擔(dān),尤其是縣、鄉(xiāng)政府,在極大地調(diào)動(dòng)了地方辦教育的積極性的同時(shí),在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政能力的不足,縣際之間、鄉(xiāng)際之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡直接影響了義務(wù)教育的實(shí)施。由于中央財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育的比重極低,雖然采取了一些單項(xiàng)的“工程”、“計(jì)劃”,但由于沒(méi)有建立起扶持貧困落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,致使農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)教育的貧弱地位沒(méi)有根本改善。在教育經(jīng)費(fèi)上,國(guó)家的教育政策也是偏向于城市?!吨腥A人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定:“實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校新建、改建、擴(kuò)建所需資金,在城鎮(zhèn)由當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)列入基本建設(shè)投資計(jì)劃,或者通過(guò)其他渠道籌措;在農(nóng)村由鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)籌措,縣級(jí)人民政府對(duì)有困難的鄉(xiāng)、村可酌情予以補(bǔ)助?!边@就是說(shuō),城鎮(zhèn)的教育經(jīng)費(fèi)基本由國(guó)家全包,農(nóng)村的主要由農(nóng)民自己籌措,這是一種明顯的傾斜政策,并帶有對(duì)農(nóng)村的歧視。

    教育政策中“城市中心”導(dǎo)致教育不公平的制度性原因,除了傳統(tǒng)的以中央為主、忽視地方的資源配置模式外,另一個(gè)重要因素是無(wú)視城鄉(xiāng)差距、以城市社會(huì)和居民為出發(fā)點(diǎn)的“城市中心”的價(jià)值取向。多項(xiàng)調(diào)查表明,導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)生流失輟學(xué)的重要原因之一,是由于教學(xué)難度過(guò)高,致使許多學(xué)生難以勝任,成為學(xué)業(yè)的失敗者。這一“規(guī)則的不公平”導(dǎo)致了在受教育機(jī)會(huì)上的“起點(diǎn)的不公平”。近年來(lái),社會(huì)反映強(qiáng)烈的不同省市學(xué)生、城鄉(xiāng)學(xué)生高等學(xué)校入學(xué)機(jī)會(huì)不公平,是其中突出的例證。各地錄取定額并非按考生數(shù)量平均分配,而是按各地高教資源的狀況,以及優(yōu)先照顧城市考生的準(zhǔn)則,因此出現(xiàn)各地錄取分?jǐn)?shù)線極大差異的現(xiàn)象,從而加劇了原本已經(jīng)存在的城鄉(xiāng)之間的教育不平等。

    (二)教育政策的精英化取向。

    其理論基礎(chǔ)是:培養(yǎng)優(yōu)秀的具有適應(yīng)當(dāng)今世界的能力、潛力的人才,乃是開(kāi)掘人才資源中的“富礦”。隨著生產(chǎn)力和科技的發(fā)展,社會(huì)勞動(dòng)智力化傾向日益顯著,對(duì)這些人的及時(shí)鑒別和培養(yǎng),是早出、多出人才的一條捷徑,無(wú)疑具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義。教育機(jī)會(huì)均等的概念并未假定所有個(gè)體在各方面基本上是平等的,它要求每個(gè)個(gè)體應(yīng)該根據(jù)其天賦能力取得各種機(jī)會(huì)。因此,教育機(jī)會(huì)平等是要使每一個(gè)人都受到適當(dāng)?shù)慕逃?,這種教育的進(jìn)度和方法要適合個(gè)人的特點(diǎn)。它不僅要使每個(gè)人享有接受教育的權(quán)利,還要使每個(gè)人在教育過(guò)程中得到最恰當(dāng)?shù)慕逃?。它意味著:教育機(jī)會(huì)均等不僅由資源投入的均等決定,還由這些資源對(duì)學(xué)業(yè)成就的效力而定,實(shí)施精英教育的場(chǎng)所就是“重點(diǎn)?!薄!爸攸c(diǎn)校”政策初衷可以概括為“快出人才”、“出好人才”,是在教育資源稀缺的情況下,將公共教育資源集中向重點(diǎn)學(xué)校傾斜,推動(dòng)重點(diǎn)學(xué)校辦學(xué)條件的極大改善和教育質(zhì)量的提高,形成一批擁有優(yōu)質(zhì)教育資源的“重點(diǎn)校”、“名牌?!?、“示范校”。因此,在有關(guān)建立重點(diǎn)學(xué)校的政策文件中,都對(duì)重點(diǎn)校的人員配置、教育經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、教育教學(xué)管理等作出了十分明確的“傾斜”性規(guī)定。

    從宏觀來(lái)說(shuō),這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略在教育中的體現(xiàn),是在當(dāng)時(shí)資源稀缺而又“百?gòu)U待舉,百業(yè)待興”的條件下的一種必然選擇。它培育了一批教育資源豐厚、教育質(zhì)量較高的中小學(xué)校,使得一部分青少年受到了較高質(zhì)量的教育,為上一級(jí)重點(diǎn)學(xué)校輸送了一批“精英”。但是,“重點(diǎn)?!闭咴谕苿?dòng)部分學(xué)校教育質(zhì)量提高的同時(shí),也不可避免地?cái)U(kuò)大了城鄉(xiāng)間、校際間在資源配置和教育質(zhì)量上的差距,這種把學(xué)校、學(xué)生分為不同等級(jí),為了選拔少數(shù)“尖子”而使多數(shù)人的利益受損的教育,是違背義務(wù)教育的性質(zhì)和宗旨的,是“應(yīng)試教育”制度的基礎(chǔ),影響了教育政策的公平性。

    (三)教育政策的非均衡化取向。

    地區(qū)發(fā)展不平衡是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)。雖然在建國(guó)后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期,采用了區(qū)域均衡的發(fā)展戰(zhàn)略和政策,對(duì)生產(chǎn)力進(jìn)行合理布局,偏重了內(nèi)地建設(shè),但并沒(méi)有改變我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡狀況。改革開(kāi)放后,我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了根本性的變化,以發(fā)展東部沿海地區(qū)為主的非均衡梯度發(fā)展戰(zhàn)略成為這一時(shí)期的重要政策。在此期間內(nèi),我國(guó)的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略在指導(dǎo)思想上經(jīng)歷了從注重公平的“均衡發(fā)展論”向注重效率的“非均衡發(fā)展論”的轉(zhuǎn)變。1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出,“在地區(qū)發(fā)展格局上,從各地經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡的實(shí)際出發(fā),因地制宜,分類指導(dǎo)”。又強(qiáng)調(diào):“根據(jù)分區(qū)規(guī)劃、分類指導(dǎo)、分步實(shí)施的原則,全國(guó)不同地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)和速度可有差異?!蹦壳埃貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡更加明顯。地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距,直接造成對(duì)教育發(fā)展投入的不同。教育投入的差異造成教育資源、教育設(shè)施的極端差異,并且呈現(xiàn)逐漸拉大的趨勢(shì)。

    一方面,西部和廣大農(nóng)村由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,教育投入增長(zhǎng)不多,有時(shí)甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng),而東部沿海和中心城市地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展保證了教育投入的較快增長(zhǎng);教育財(cái)政投入受“分級(jí)管理,地方負(fù)責(zé)”管理體制的制約,義務(wù)教育財(cái)政由地方承擔(dān),中央財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育比重偏低,但貧困地區(qū)的財(cái)政支付能力很差,形成區(qū)域間教育投入的不均衡。另一方面,國(guó)家教育資源在分配中又過(guò)多注重“效率”追求,中央財(cái)政撥款比較多的用于高等教育,對(duì)基礎(chǔ)教育投資偏少,使基礎(chǔ)教育長(zhǎng)期處于薄弱狀態(tài),嚴(yán)重阻礙了教育公平性。

    (四)教育制度的非規(guī)范化傾向。

    當(dāng)前我國(guó)教育資源仍然比較短缺,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的實(shí)際需要,長(zhǎng)期被認(rèn)為“一方凈土”的教育,也受到社會(huì)腐敗行為的侵?jǐn)_。同時(shí),在教育領(lǐng)域部分引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制、擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)的過(guò)程中,由于缺乏相應(yīng)的制約和規(guī)范,導(dǎo)致一些學(xué)校行為扭曲,產(chǎn)生不擇手段追求經(jīng)濟(jì)利益的腐敗行為。這種腐敗集中表現(xiàn)在對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的升學(xué)考試制度的破壞上,通過(guò)權(quán)力和金錢的交易,換取短缺的教育資源。其中,一類是所謂的“條子生”,通過(guò)某種特權(quán)進(jìn)入學(xué)校(重點(diǎn)中小學(xué)、大學(xué)和成為研究生)。第二類是“繳費(fèi)生”,不符合入學(xué)標(biāo)準(zhǔn),但通過(guò)花錢買分?jǐn)?shù)取得入學(xué)資格。在“繳費(fèi)生”中,更有一部分是利用公款上學(xué)的,如目前蔚然成風(fēng)的領(lǐng)導(dǎo)干部讀博,大學(xué)設(shè)“博士研究生班”。第三類是“學(xué)校利益集團(tuán)”,如保送生大多為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師子弟已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。就高考制度而言,保送生制度、三好學(xué)生和優(yōu)秀學(xué)生干部加分等一些通行的制度非規(guī)范化管理,正在成為產(chǎn)生腐敗的溫床,破壞了教育公平性。

    二、實(shí)現(xiàn)教育公平的政策選擇

    十七大報(bào)告將教育納入“以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”,這是黨和國(guó)家關(guān)于教育定位的重大理論創(chuàng)新。在這種定位下,教育既不是純公共物品,由政府及其附屬機(jī)構(gòu)壟斷和包攬;也不是私人物品,交由市場(chǎng)來(lái)生產(chǎn)和配置。它是一種由政府的公共利益、市場(chǎng)力量與公民社會(huì)的教育訴求之間統(tǒng)籌與分享的非營(yíng)利性的公共事業(yè)。政府需要在確保教育公益性和公共性的同時(shí),協(xié)調(diào)公民社會(huì)的教育訴求與國(guó)家、政府的教育價(jià)值目標(biāo)之間的關(guān)系,使教育成為人民群眾改善民生的重要途徑與手段之一。為此,教育政策應(yīng)在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行新的重大調(diào)整。[3](p2)

    (一)更新理念,是保證教育政策公平性的前提條件。

    1.從“精英教育”轉(zhuǎn)向“大眾教育”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府的職能主要是學(xué)校舉辦者、辦學(xué)者和教育產(chǎn)品消費(fèi)者之間的管理者和裁判者,最大限度地追求教育機(jī)會(huì)分配的社會(huì)公平是政府的責(zé)任。為了達(dá)到這一目的,政府的教育決策過(guò)程應(yīng)當(dāng)首先從過(guò)去封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樵试S教育利益相關(guān)者參與決策活動(dòng),使教育決策過(guò)程能體現(xiàn)最大多數(shù)人的要求和利益。從較長(zhǎng)時(shí)期看,教育的效率效應(yīng)與公平效應(yīng)可并行不悖。但在短期內(nèi),在資源有限的約束條件下,這兩個(gè)效應(yīng)無(wú)法兼得。所以,政府在決定教育資源的投向時(shí),需要作出公共政策上的選擇。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)奉行的教育資源分配模式,正是以效率為導(dǎo)向的,它以發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為宗旨,以城市為中心,將高等教育和各級(jí)重點(diǎn)學(xué)校作為投資重點(diǎn)。它確實(shí)可以使有限的政府教育資源在較短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生出較高的經(jīng)濟(jì)效率,但歸根到底,它有悖于政府的基本職能,也有悖于公共財(cái)政的基本宗旨。事實(shí)上,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,不公平的政策也不可能是有效率的。所以,政府的主要職責(zé)應(yīng)該是為廣大群眾提供均衡的、公平的受教育機(jī)會(huì)。

    2.從“城市中心”轉(zhuǎn)向“均衡發(fā)展”。在目前公共教育資源仍然十分緊缺的態(tài)勢(shì)下,國(guó)家應(yīng)該保證全社會(huì)義務(wù)教育必需的資源,加大調(diào)整國(guó)家教育資源內(nèi)部分配、城鄉(xiāng)分配、區(qū)域分配格局的力度。面對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)教育資源配置的主要矛盾:一方面教育的公平性原則要求為所有的學(xué)校和學(xué)生提供平等的機(jī)會(huì)和條件,政府應(yīng)當(dāng)公平地分配教育資源,保證基本的教育需求;另一方面,我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó),為了迎接國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn),保證國(guó)家和民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要,又要重點(diǎn)建設(shè)一批學(xué)校和學(xué)科,使之達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平,教育資源就不能完全平均分配。這里的關(guān)鍵在于公平與效率合理的“度”的現(xiàn)實(shí)選擇。如在義務(wù)教育與高等教育的關(guān)系上,政府的財(cái)政資源應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足義務(wù)教育的基本條件,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的機(jī)會(huì)均等;同時(shí),政府盡可能擴(kuò)大社會(huì)財(cái)力資源,最大限度地滿足社會(huì)對(duì)高等教育的需求。在中西部和東部地區(qū)的關(guān)系上,既要承認(rèn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的客觀性和區(qū)域差距的長(zhǎng)期性,不能用行政手段人為地拉平地區(qū)之間的差距;同時(shí)又要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、政策的和行政的手段,使地區(qū)差距不再繼續(xù)擴(kuò)大,并且通過(guò)實(shí)行投資和政策引導(dǎo),為縮小地區(qū)之間的差距創(chuàng)造條件。堅(jiān)持用均衡發(fā)展的思想來(lái)指導(dǎo)今后的教育,在努力滿足廣大人民群眾普遍愿望、使每個(gè)適齡兒童平等享受質(zhì)量越來(lái)越高的義務(wù)教育的同時(shí),積極創(chuàng)造條件,必將促進(jìn)高質(zhì)量教育公平的策略逐漸地拓展到整個(gè)教育領(lǐng)域。

    3.從“分段教育”轉(zhuǎn)向“終身教育”。教育公平的最終實(shí)現(xiàn),有賴于充分的教育機(jī)會(huì),開(kāi)放的、多元化的教育體制和靈活的學(xué)校制度,即終身教育的社會(huì)環(huán)境和體制。制度化的教育雖然極大地促進(jìn)了教育的普及和教育的公平化,但從人人都有平等的教育機(jī)會(huì)的角度來(lái)審視,制度化教育也是一個(gè)有缺陷的體制。在制度化教育體制下,當(dāng)人們?cè)谀骋粋€(gè)階段中斷了教育,就意味著他從此與教育絕緣。因此,我們要努力建構(gòu)終身教育體系,要改變以學(xué)校教育為中心的封閉型的教育制度,建立起富有彈性、靈活多樣的開(kāi)放式教育體系,開(kāi)展多層次、多形式的教育,為每個(gè)人任何階段的繼續(xù)教育創(chuàng)造充分的條件,使每個(gè)人通過(guò)獲得他所缺少的知識(shí),在任何時(shí)候都能夠趕上來(lái)。如果一個(gè)人在他一生的教育過(guò)程中,在一定年齡和一定階段上失敗了,他還會(huì)有別的機(jī)會(huì)。這時(shí),人們對(duì)于教育成功與失敗的看法也許將會(huì)改變,教育公平與否的問(wèn)題也許將會(huì)淡化,或被遺忘。

    (二)創(chuàng)新機(jī)制,是提高教育政策公平性的根本途徑。

    1.規(guī)范政府間教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,加大中央和省級(jí)政府的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付金額。規(guī)范的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度可以“因素法”為特征,即結(jié)合地方實(shí)際財(cái)政能力、學(xué)齡人口數(shù)、教育成本等客觀因素,確定最低教育經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)一步增強(qiáng)教育公平。中央和省級(jí)政府都必須加大和規(guī)范對(duì)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,明確政府的公共財(cái)政責(zé)任,擴(kuò)大全國(guó)非義務(wù)教育的辦學(xué)自主權(quán)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性差別很大,單個(gè)家庭的支付能力相差懸殊,相當(dāng)大一部分家庭的支付能力很低,甚至于有些經(jīng)濟(jì)困難的家庭,不得不放棄受教育的權(quán)利與機(jī)會(huì)。義務(wù)教育的政府責(zé)任應(yīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高到縣政府、省政府甚至中央政府,逐級(jí)承擔(dān)義務(wù)教育的主要責(zé)任,這樣才能確保九年義務(wù)教育的真正實(shí)施。在我國(guó)的非義務(wù)教育階段,要合理規(guī)劃教育規(guī)模,利用教育市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整教育結(jié)構(gòu),明確定位。[3](p3)要真正落實(shí)高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán),使高校在教育市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中根據(jù)各自的情況,在人才培養(yǎng)模式、科研及具體方向上作出自己的優(yōu)勢(shì)選擇,提升辦學(xué)水平。

    2.建立弱勢(shì)群體補(bǔ)償?shù)恼邫C(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)教育的均衡發(fā)展和教育公平的目標(biāo),政府要建立基礎(chǔ)教育的弱勢(shì)補(bǔ)償制度,為貧困地區(qū)提供特殊的教育津貼,國(guó)家可以通過(guò)宏觀調(diào)控來(lái)實(shí)施。社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償是衡量社會(huì)公平的重要尺度之一。雖然我國(guó)的教育制度中已經(jīng)有了一些補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制,如“希望工程”、政府的教育扶貧、學(xué)生助學(xué)貸款制度等。但是與廣大的弱勢(shì)群體存在的困難相比,目前的補(bǔ)償力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)建立起政府組織和非政府組織共同資助弱勢(shì)群體的社會(huì)公平保障體系;完善現(xiàn)有的助學(xué)金、貸款制度,同時(shí)鼓勵(lì)民間資金幫助弱勢(shì)群體解決經(jīng)濟(jì)困難。政府應(yīng)在政策與法律方面促進(jìn)城市與農(nóng)村、發(fā)達(dá)與落后地區(qū)之間均衡發(fā)展,利用國(guó)家財(cái)政的專項(xiàng)資金或利用融資方式推動(dòng)落后地區(qū)的弱勢(shì)群體的教育發(fā)展。要想把積極補(bǔ)償控制在合情合理的范圍內(nèi),必須對(duì)各種群體的相對(duì)劣勢(shì)進(jìn)行詳細(xì)計(jì)算,并隨著社會(huì)發(fā)展不斷對(duì)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、范圍和內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。這些都需要我們?cè)鰪?qiáng)政策的回應(yīng)性,及時(shí)捕捉各種社會(huì)變化的訊息,通過(guò)科學(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)理分析方法進(jìn)行分析,并作出相應(yīng)而適時(shí)的政策調(diào)整。

    3.完善教育政策公平的評(píng)價(jià)機(jī)制。政策評(píng)估既是一個(gè)事實(shí)判斷的過(guò)程,也是一個(gè)價(jià)值判斷的過(guò)程。因此,政策評(píng)估既要設(shè)立價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),也需設(shè)立事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)建立在倫理、道德、文化、利益、政治、社會(huì)的價(jià)值取向基礎(chǔ)上,它在政策評(píng)估活動(dòng)中的應(yīng)用,旨在確定一項(xiàng)社會(huì)政策在價(jià)值上所造成的影響。以往的教育政策評(píng)估較多重視的是政策效率、政策效能、政策績(jī)效、政策回應(yīng)的充分性、政策執(zhí)行力等事實(shí)判斷,而缺少社會(huì)公平、和諧發(fā)展等價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。教育在維護(hù)社會(huì)公平、推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展中有著重大作用,因而將“公平”作為教育政策評(píng)估指標(biāo),既是教育政策評(píng)估應(yīng)有之義,又是建設(shè)和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)公平之時(shí)代所需。目前教育政策評(píng)估主要是處理好“公平”與“效率”的關(guān)系。如果政策以犧牲部分公民受教育權(quán)利為代價(jià)而集中有限教育資源辦重點(diǎn)校,這就違背了教育的公平性,那么在評(píng)估時(shí)就要考慮該項(xiàng)教育政策是否公正合理了。

    (三)健全法治:是實(shí)施教育政策公平性的法律保障。

    1.建立健全完備的教育法律體系。完善教育法律體系,是實(shí)現(xiàn)教育法治化,維護(hù)教育公平的前提。這些法律體現(xiàn)在:確定所有學(xué)校一律平等的法律原則,不允許歧視普通學(xué)?;蛩^差學(xué)校,更不允許歧視私立學(xué)校;保障所有受教育者享受平等的教育機(jī)會(huì);確定政府助學(xué)貸款的法律制度。為了保障教育平等法律精神的貫徹執(zhí)行,必須從法律程序上確實(shí)保障任何公民、法人都有權(quán)利通過(guò)法律程序維護(hù)法律公平制度。具體地說(shuō),我們必須加強(qiáng)教育法規(guī)縱向和橫向結(jié)構(gòu)體系的建設(shè),逐步形成內(nèi)容全面、分布平衡、結(jié)構(gòu)合理、形式統(tǒng)一的教育法律體系。凡頒布一項(xiàng)教育法律制度,就應(yīng)制定和實(shí)施與之配套的不同層次的相關(guān)法規(guī)性文件,使教育法規(guī)構(gòu)成一個(gè)完整的、縱橫交錯(cuò)的、切實(shí)可行的整體,形成一張能夠覆蓋所有教育活動(dòng)和行為的網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前,我國(guó)在教育投入、高等教育、流動(dòng)人口子女教育、女性學(xué)生入學(xué)、就業(yè)問(wèn)題、掃盲教育、業(yè)余教育等有關(guān)促進(jìn)教育公平的諸多方面,都急需教育法律予以規(guī)范和管理,在教育立法中尤其應(yīng)給予重視。

    2.建立嚴(yán)格的教育執(zhí)法制度。嚴(yán)格執(zhí)行教育法律制度是實(shí)現(xiàn)教育法治化,維護(hù)教育公平的關(guān)鍵。要做好以下三方面的工作:(1)大力開(kāi)展法律教育工作,普遍提高公民個(gè)人和團(tuán)體自覺(jué)遵守和執(zhí)行教育法律的覺(jué)悟;(2)建立嚴(yán)格的行政執(zhí)法制度。各級(jí)政府和教育職能部門必須依法行政,在各自的職責(zé)范圍履行相應(yīng)的職責(zé),保證教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入和其他基本條件,正確地規(guī)范引導(dǎo)教育的改革與發(fā)展,不得濫用權(quán)力;(3)完善教育執(zhí)法監(jiān)督制度。加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)教育法律執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查,強(qiáng)化教育行政系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督檢查,充分發(fā)揮教育督導(dǎo)系統(tǒng)的日常督查作用。

    (四)完善制度,是促進(jìn)教育政策公平性的發(fā)展策略。

    1.加大教育投入,保障教育公平政策實(shí)施。按照建立公共財(cái)政體制要求,調(diào)整支出結(jié)構(gòu),進(jìn)一步完善多渠道教育經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制,加大對(duì)教育的投入,逐步緩解教育經(jīng)費(fèi)緊張的矛盾是各級(jí)財(cái)政部門今后工作的重點(diǎn)。[4](p57)加大教育經(jīng)費(fèi)投入的總量,確保2010年左右實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育投入占GDP比例4%的目標(biāo),從根本上解決教育經(jīng)費(fèi)不足的突出問(wèn)題。在調(diào)整各級(jí)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提高公共教育支出在財(cái)政支出中的比例的同時(shí),進(jìn)一步完善稅收制度,激勵(lì)社會(huì)和個(gè)人對(duì)教育事業(yè)的支持。對(duì)此,國(guó)家應(yīng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)作出統(tǒng)籌安排,建立起公平合理的教育撥款體系:加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的支持力度,提高基礎(chǔ)教育的投入比例,完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制;提高公共教育支出中用于義務(wù)教育的比重,力爭(zhēng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上有所突破;設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金支持中等職業(yè)教育和部分貧困地區(qū)的高等教育。

    2.積極鼓勵(lì)和支持民辦教育發(fā)展,提高教育整體競(jìng)爭(zhēng)能力。應(yīng)該賦予公立學(xué)校和民辦學(xué)校同等的法律地位。既然是“窮國(guó)辦大教育”,既然國(guó)家經(jīng)費(fèi)有限,理應(yīng)積極地?cái)U(kuò)大民辦教育,更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,依法保障民辦學(xué)校權(quán)益;明確國(guó)家對(duì)于民辦學(xué)校的扶持措施,落實(shí)相關(guān)優(yōu)惠政策,加強(qiáng)政策引導(dǎo);促進(jìn)民辦教育擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模,改善辦學(xué)條件,提高辦學(xué)質(zhì)量,增強(qiáng)辦學(xué)實(shí)力;表彰獎(jiǎng)勵(lì)成績(jī)突出的民辦學(xué)校和教育機(jī)構(gòu),營(yíng)造有利于民辦教育自主自律、健康發(fā)展的環(huán)境,形成公辦學(xué)校和民辦學(xué)校優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展的格局。按照“積極發(fā)展、規(guī)范管理、改革創(chuàng)新”的原則,積極探索民辦教育的多種實(shí)現(xiàn)形式。加強(qiáng)民辦教育的規(guī)范與管理,建立防范風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。鼓勵(lì)社會(huì)力量與普通高等學(xué)校按民辦機(jī)制合作舉辦獨(dú)立學(xué)院,實(shí)現(xiàn)社會(huì)創(chuàng)新活力、資金資源與現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)教育資源的有機(jī)結(jié)合,有效拓展民辦高等教育的發(fā)展空間。積極推進(jìn)各級(jí)各類教育的體制改革和制度創(chuàng)新,凡符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的辦學(xué)模式,均可大膽試驗(yàn),使民辦教育發(fā)展邁出更大的步伐。

    3.以教育利益關(guān)系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為核心,建立公共教育政策體系。黨的十七大提出,社會(huì)建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。政府必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,更加注重社會(huì)建設(shè),著力保障和改善民生,推進(jìn)社會(huì)體制改革,擴(kuò)大公共服務(wù),完善社會(huì)管理,促進(jìn)社會(huì)公平正義。將教育納入社會(huì)建設(shè),政府教育職能不是削弱或減少,而是充分發(fā)揮政府的公共職能,使人民群眾的利益得到合理、充分的實(shí)現(xiàn)。誠(chéng)然,教育制度歸根到底來(lái)源于個(gè)人的利益追求及其過(guò)程中的成本——收益計(jì)算,任何教育制度都是以個(gè)人利益為根基的。公共教育政策作為一種制度設(shè)計(jì),應(yīng)當(dāng)將各種利益主體的教育訴求投入到?jīng)Q策系統(tǒng)中,政府則統(tǒng)籌兼顧各種利益主體的教育利益,通過(guò)制度安排使之取得一種統(tǒng)整和協(xié)調(diào)。在制度安排和設(shè)計(jì)上,應(yīng)不斷擴(kuò)展這種利益空間,將公共利益轉(zhuǎn)化為人民群眾教育訴求的實(shí)現(xiàn),使公共教育政策由利益分化、沖突走向利益整合與分享。為此,政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)教育政策和教育發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略研究與制定,對(duì)教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等方面進(jìn)行宏觀調(diào)控,建立教育運(yùn)行和發(fā)展的制度體系,制定教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,加強(qiáng)教育的宏觀決策、宏觀指導(dǎo)和宏觀管理,保障教育的公共性和公益性。

    總之,推進(jìn)教育公平需要教育政策的正確導(dǎo)向和有力保障,政府對(duì)社會(huì)和公眾的責(zé)任是保障社會(huì)公平。追求教育公平是政府基礎(chǔ)性的、永恒的責(zé)任。教育政策應(yīng)針對(duì)教育資源短缺、選擇教育、學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)、弱勢(shì)群體和基本的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題作出公平的制度安排。

    [1]中央教育科學(xué)研究所教育政策分析中心.義務(wù)教育均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)教育公平的基石[J]教育研究,2007,(2).

    [2]康永久.教育制度的生成與變革:新制度教育學(xué)論綱[M]北京:教育科學(xué)出版社,2003.

    [3]阮成武.論社會(huì)建設(shè)中的政府教育職能[J]中國(guó)教育學(xué)刊,2009,(3).

    [4]范先佐.教育投資體制改革的理論與實(shí)踐問(wèn)題研究[M]武漢:華中師范大學(xué)出版社,2003.

    [5]謝偉健.淺析影響我國(guó)教育公平的制度性原因[J]新西部,2008,(3).

    40-011.8

    A

    1003-8477(2010)02-0157-03

    劉平秀(1963—),女,江漢大學(xué)教育學(xué)院副教授。

    責(zé)任編輯 李瑞霞

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