教育公平與教育政策選擇

劉平秀

（江漢大學(xué) 教育學(xué)院，湖北 武漢 430056）

教育公平與教育政策選擇

劉平秀

（江漢大學(xué) 教育學(xué)院，湖北 武漢 430056）

教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，是構(gòu)建和諧社會(huì)的前提。無(wú)視地區(qū)、城鄉(xiāng)差距的“城市中心”的價(jià)值取向和專門培養(yǎng)優(yōu)秀人才的“精英化”教育取向，成為導(dǎo)致教育不公平的政策性原因。為此，政府教育政策應(yīng)在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行新的重大調(diào)整：更新理念；創(chuàng)新機(jī)制；健全法治；完善政策。

教育公平；教育權(quán)利；教育機(jī)會(huì)；教育政策

教育公平是指人們不受政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位和民族、種族、信仰及性別差異的限制，在法律上享有同等的受教育權(quán)利和機(jī)會(huì)。教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有著極為重要的影響，已成為當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。 影響教育公平的因素很多，從教育內(nèi)部來(lái)看，不斷強(qiáng)化的教育政策性原因必須引起教育工作者的高度重視。[1](p12)教育政策制定成為國(guó)家引導(dǎo)和干預(yù)教育的主要方式。追求教育公平，不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的迫切需要，也是教育政策制定和選擇的重要視野。

一、當(dāng)前我國(guó)教育不公平的政策因素

公平是義務(wù)教育政策的首要價(jià)值，國(guó)家不能以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家利益為理由剝奪人的基本權(quán)利、違反教育政策規(guī)律。教育政策不公平主要表現(xiàn)在輕視政策的公平屬性而過(guò)分重視政策的效率屬性，在教育政策制定中持效率優(yōu)先原則，體現(xiàn)出教育政策的城市化取向、精英化取向、非均衡化取向和非規(guī)范化傾向。

（一）教育政策的城市化取向。

我國(guó)在20世紀(jì)80年代中期下放基礎(chǔ)教育的管理權(quán)限，建立基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方政府負(fù)擔(dān)，尤其是縣、鄉(xiāng)政府，在極大地調(diào)動(dòng)了地方辦教育的積極性的同時(shí)，在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政能力的不足，縣際之間、鄉(xiāng)際之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡直接影響了義務(wù)教育的實(shí)施。由于中央財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育的比重極低，雖然采取了一些單項(xiàng)的“工程”、“計(jì)劃”，但由于沒(méi)有建立起扶持貧困落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，致使農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)教育的貧弱地位沒(méi)有根本改善。在教育經(jīng)費(fèi)上，國(guó)家的教育政策也是偏向于城市?！吨腥A人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校新建、改建、擴(kuò)建所需資金，在城鎮(zhèn)由當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)列入基本建設(shè)投資計(jì)劃，或者通過(guò)其他渠道籌措；在農(nóng)村由鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)籌措，縣級(jí)人民政府對(duì)有困難的鄉(xiāng)、村可酌情予以補(bǔ)助?！边@就是說(shuō)，城鎮(zhèn)的教育經(jīng)費(fèi)基本由國(guó)家全包，農(nóng)村的主要由農(nóng)民自己籌措，這是一種明顯的傾斜政策，并帶有對(duì)農(nóng)村的歧視。

教育政策中“城市中心”導(dǎo)致教育不公平的制度性原因，除了傳統(tǒng)的以中央為主、忽視地方的資源配置模式外，另一個(gè)重要因素是無(wú)視城鄉(xiāng)差距、以城市社會(huì)和居民為出發(fā)點(diǎn)的“城市中心”的價(jià)值取向。多項(xiàng)調(diào)查表明，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)生流失輟學(xué)的重要原因之一，是由于教學(xué)難度過(guò)高，致使許多學(xué)生難以勝任，成為學(xué)業(yè)的失敗者。這一“規(guī)則的不公平”導(dǎo)致了在受教育機(jī)會(huì)上的“起點(diǎn)的不公平”。近年來(lái)，社會(huì)反映強(qiáng)烈的不同省市學(xué)生、城鄉(xiāng)學(xué)生高等學(xué)校入學(xué)機(jī)會(huì)不公平，是其中突出的例證。各地錄取定額并非按考生數(shù)量平均分配，而是按各地高教資源的狀況，以及優(yōu)先照顧城市考生的準(zhǔn)則，因此出現(xiàn)各地錄取分?jǐn)?shù)線極大差異的現(xiàn)象，從而加劇了原本已經(jīng)存在的城鄉(xiāng)之間的教育不平等。

（二）教育政策的精英化取向。

其理論基礎(chǔ)是：培養(yǎng)優(yōu)秀的具有適應(yīng)當(dāng)今世界的能力、潛力的人才，乃是開(kāi)掘人才資源中的“富礦”。隨著生產(chǎn)力和科技的發(fā)展，社會(huì)勞動(dòng)智力化傾向日益顯著，對(duì)這些人的及時(shí)鑒別和培養(yǎng)，是早出、多出人才的一條捷徑，無(wú)疑具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義。教育機(jī)會(huì)均等的概念并未假定所有個(gè)體在各方面基本上是平等的，它要求每個(gè)個(gè)體應(yīng)該根據(jù)其天賦能力取得各種機(jī)會(huì)。因此，教育機(jī)會(huì)平等是要使每一個(gè)人都受到適當(dāng)?shù)慕逃?，這種教育的進(jìn)度和方法要適合個(gè)人的特點(diǎn)。它不僅要使每個(gè)人享有接受教育的權(quán)利，還要使每個(gè)人在教育過(guò)程中得到最恰當(dāng)?shù)慕逃?。它意味著：教育機(jī)會(huì)均等不僅由資源投入的均等決定，還由這些資源對(duì)學(xué)業(yè)成就的效力而定，實(shí)施精英教育的場(chǎng)所就是“重點(diǎn)?！薄！爸攸c(diǎn)校”政策初衷可以概括為“快出人才”、“出好人才”，是在教育資源稀缺的情況下，將公共教育資源集中向重點(diǎn)學(xué)校傾斜，推動(dòng)重點(diǎn)學(xué)校辦學(xué)條件的極大改善和教育質(zhì)量的提高，形成一批擁有優(yōu)質(zhì)教育資源的“重點(diǎn)校”、“名牌?！?、“示范校”。因此，在有關(guān)建立重點(diǎn)學(xué)校的政策文件中，都對(duì)重點(diǎn)校的人員配置、教育經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、教育教學(xué)管理等作出了十分明確的“傾斜”性規(guī)定。

從宏觀來(lái)說(shuō)，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略在教育中的體現(xiàn)，是在當(dāng)時(shí)資源稀缺而又“百?gòu)U待舉，百業(yè)待興”的條件下的一種必然選擇。它培育了一批教育資源豐厚、教育質(zhì)量較高的中小學(xué)校，使得一部分青少年受到了較高質(zhì)量的教育，為上一級(jí)重點(diǎn)學(xué)校輸送了一批“精英”。但是，“重點(diǎn)?！闭咴谕苿?dòng)部分學(xué)校教育質(zhì)量提高的同時(shí)，也不可避免地?cái)U(kuò)大了城鄉(xiāng)間、校際間在資源配置和教育質(zhì)量上的差距，這種把學(xué)校、學(xué)生分為不同等級(jí)，為了選拔少數(shù)“尖子”而使多數(shù)人的利益受損的教育，是違背義務(wù)教育的性質(zhì)和宗旨的，是“應(yīng)試教育”制度的基礎(chǔ)，影響了教育政策的公平性。

（三）教育政策的非均衡化取向。

地區(qū)發(fā)展不平衡是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)。雖然在建國(guó)后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，采用了區(qū)域均衡的發(fā)展戰(zhàn)略和政策，對(duì)生產(chǎn)力進(jìn)行合理布局，偏重了內(nèi)地建設(shè)，但并沒(méi)有改變我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡狀況。改革開(kāi)放后，我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了根本性的變化，以發(fā)展東部沿海地區(qū)為主的非均衡梯度發(fā)展戰(zhàn)略成為這一時(shí)期的重要政策。在此期間內(nèi)，我國(guó)的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略在指導(dǎo)思想上經(jīng)歷了從注重公平的“均衡發(fā)展論”向注重效率的“非均衡發(fā)展論”的轉(zhuǎn)變。1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出，“在地區(qū)發(fā)展格局上，從各地經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡的實(shí)際出發(fā)，因地制宜，分類指導(dǎo)”。又強(qiáng)調(diào)：“根據(jù)分區(qū)規(guī)劃、分類指導(dǎo)、分步實(shí)施的原則，全國(guó)不同地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)和速度可有差異?！蹦壳埃貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡更加明顯。地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，直接造成對(duì)教育發(fā)展投入的不同。教育投入的差異造成教育資源、教育設(shè)施的極端差異，并且呈現(xiàn)逐漸拉大的趨勢(shì)。

一方面，西部和廣大農(nóng)村由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，教育投入增長(zhǎng)不多，有時(shí)甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，而東部沿海和中心城市地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展保證了教育投入的較快增長(zhǎng)；教育財(cái)政投入受“分級(jí)管理，地方負(fù)責(zé)”管理體制的制約，義務(wù)教育財(cái)政由地方承擔(dān)，中央財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育比重偏低，但貧困地區(qū)的財(cái)政支付能力很差，形成區(qū)域間教育投入的不均衡。另一方面,國(guó)家教育資源在分配中又過(guò)多注重“效率”追求，中央財(cái)政撥款比較多的用于高等教育，對(duì)基礎(chǔ)教育投資偏少，使基礎(chǔ)教育長(zhǎng)期處于薄弱狀態(tài)，嚴(yán)重阻礙了教育公平性。

（四）教育制度的非規(guī)范化傾向。

當(dāng)前我國(guó)教育資源仍然比較短缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的實(shí)際需要，長(zhǎng)期被認(rèn)為“一方凈土”的教育，也受到社會(huì)腐敗行為的侵?jǐn)_。同時(shí)，在教育領(lǐng)域部分引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制、擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)的過(guò)程中，由于缺乏相應(yīng)的制約和規(guī)范，導(dǎo)致一些學(xué)校行為扭曲，產(chǎn)生不擇手段追求經(jīng)濟(jì)利益的腐敗行為。這種腐敗集中表現(xiàn)在對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的升學(xué)考試制度的破壞上，通過(guò)權(quán)力和金錢的交易，換取短缺的教育資源。其中，一類是所謂的“條子生”，通過(guò)某種特權(quán)進(jìn)入學(xué)校（重點(diǎn)中小學(xué)、大學(xué)和成為研究生）。第二類是“繳費(fèi)生”，不符合入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，但通過(guò)花錢買分?jǐn)?shù)取得入學(xué)資格。在“繳費(fèi)生”中，更有一部分是利用公款上學(xué)的，如目前蔚然成風(fēng)的領(lǐng)導(dǎo)干部讀博，大學(xué)設(shè)“博士研究生班”。第三類是“學(xué)校利益集團(tuán)”,如保送生大多為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師子弟已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。就高考制度而言，保送生制度、三好學(xué)生和優(yōu)秀學(xué)生干部加分等一些通行的制度非規(guī)范化管理，正在成為產(chǎn)生腐敗的溫床，破壞了教育公平性。

二、實(shí)現(xiàn)教育公平的政策選擇

十七大報(bào)告將教育納入“以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”，這是黨和國(guó)家關(guān)于教育定位的重大理論創(chuàng)新。在這種定位下，教育既不是純公共物品，由政府及其附屬機(jī)構(gòu)壟斷和包攬；也不是私人物品，交由市場(chǎng)來(lái)生產(chǎn)和配置。它是一種由政府的公共利益、市場(chǎng)力量與公民社會(huì)的教育訴求之間統(tǒng)籌與分享的非營(yíng)利性的公共事業(yè)。政府需要在確保教育公益性和公共性的同時(shí)，協(xié)調(diào)公民社會(huì)的教育訴求與國(guó)家、政府的教育價(jià)值目標(biāo)之間的關(guān)系，使教育成為人民群眾改善民生的重要途徑與手段之一。為此，教育政策應(yīng)在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行新的重大調(diào)整。[3](p2)

（一）更新理念，是保證教育政策公平性的前提條件。

1.從“精英教育”轉(zhuǎn)向“大眾教育”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能主要是學(xué)校舉辦者、辦學(xué)者和教育產(chǎn)品消費(fèi)者之間的管理者和裁判者，最大限度地追求教育機(jī)會(huì)分配的社會(huì)公平是政府的責(zé)任。為了達(dá)到這一目的，政府的教育決策過(guò)程應(yīng)當(dāng)首先從過(guò)去封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樵试S教育利益相關(guān)者參與決策活動(dòng)，使教育決策過(guò)程能體現(xiàn)最大多數(shù)人的要求和利益。從較長(zhǎng)時(shí)期看，教育的效率效應(yīng)與公平效應(yīng)可并行不悖。但在短期內(nèi)，在資源有限的約束條件下，這兩個(gè)效應(yīng)無(wú)法兼得。所以，政府在決定教育資源的投向時(shí)，需要作出公共政策上的選擇。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)奉行的教育資源分配模式，正是以效率為導(dǎo)向的，它以發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為宗旨，以城市為中心，將高等教育和各級(jí)重點(diǎn)學(xué)校作為投資重點(diǎn)。它確實(shí)可以使有限的政府教育資源在較短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生出較高的經(jīng)濟(jì)效率，但歸根到底，它有悖于政府的基本職能，也有悖于公共財(cái)政的基本宗旨。事實(shí)上，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不公平的政策也不可能是有效率的。所以，政府的主要職責(zé)應(yīng)該是為廣大群眾提供均衡的、公平的受教育機(jī)會(huì)。

2.從“城市中心”轉(zhuǎn)向“均衡發(fā)展”。在目前公共教育資源仍然十分緊缺的態(tài)勢(shì)下，國(guó)家應(yīng)該保證全社會(huì)義務(wù)教育必需的資源，加大調(diào)整國(guó)家教育資源內(nèi)部分配、城鄉(xiāng)分配、區(qū)域分配格局的力度。面對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)教育資源配置的主要矛盾：一方面教育的公平性原則要求為所有的學(xué)校和學(xué)生提供平等的機(jī)會(huì)和條件，政府應(yīng)當(dāng)公平地分配教育資源，保證基本的教育需求；另一方面，我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，為了迎接國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)，保證國(guó)家和民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，又要重點(diǎn)建設(shè)一批學(xué)校和學(xué)科，使之達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，教育資源就不能完全平均分配。這里的關(guān)鍵在于公平與效率合理的“度”的現(xiàn)實(shí)選擇。如在義務(wù)教育與高等教育的關(guān)系上，政府的財(cái)政資源應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足義務(wù)教育的基本條件，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的機(jī)會(huì)均等；同時(shí)，政府盡可能擴(kuò)大社會(huì)財(cái)力資源，最大限度地滿足社會(huì)對(duì)高等教育的需求。在中西部和東部地區(qū)的關(guān)系上，既要承認(rèn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的客觀性和區(qū)域差距的長(zhǎng)期性，不能用行政手段人為地拉平地區(qū)之間的差距；同時(shí)又要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、政策的和行政的手段，使地區(qū)差距不再繼續(xù)擴(kuò)大，并且通過(guò)實(shí)行投資和政策引導(dǎo)，為縮小地區(qū)之間的差距創(chuàng)造條件。堅(jiān)持用均衡發(fā)展的思想來(lái)指導(dǎo)今后的教育，在努力滿足廣大人民群眾普遍愿望、使每個(gè)適齡兒童平等享受質(zhì)量越來(lái)越高的義務(wù)教育的同時(shí)，積極創(chuàng)造條件，必將促進(jìn)高質(zhì)量教育公平的策略逐漸地拓展到整個(gè)教育領(lǐng)域。

3.從“分段教育”轉(zhuǎn)向“終身教育”。教育公平的最終實(shí)現(xiàn)，有賴于充分的教育機(jī)會(huì)，開(kāi)放的、多元化的教育體制和靈活的學(xué)校制度，即終身教育的社會(huì)環(huán)境和體制。制度化的教育雖然極大地促進(jìn)了教育的普及和教育的公平化，但從人人都有平等的教育機(jī)會(huì)的角度來(lái)審視，制度化教育也是一個(gè)有缺陷的體制。在制度化教育體制下，當(dāng)人們?cè)谀骋粋€(gè)階段中斷了教育，就意味著他從此與教育絕緣。因此，我們要努力建構(gòu)終身教育體系，要改變以學(xué)校教育為中心的封閉型的教育制度，建立起富有彈性、靈活多樣的開(kāi)放式教育體系，開(kāi)展多層次、多形式的教育，為每個(gè)人任何階段的繼續(xù)教育創(chuàng)造充分的條件，使每個(gè)人通過(guò)獲得他所缺少的知識(shí)，在任何時(shí)候都能夠趕上來(lái)。如果一個(gè)人在他一生的教育過(guò)程中，在一定年齡和一定階段上失敗了，他還會(huì)有別的機(jī)會(huì)。這時(shí)，人們對(duì)于教育成功與失敗的看法也許將會(huì)改變，教育公平與否的問(wèn)題也許將會(huì)淡化，或被遺忘。

（二）創(chuàng)新機(jī)制，是提高教育政策公平性的根本途徑。

1.規(guī)范政府間教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央和省級(jí)政府的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付金額。規(guī)范的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度可以“因素法”為特征，即結(jié)合地方實(shí)際財(cái)政能力、學(xué)齡人口數(shù)、教育成本等客觀因素，確定最低教育經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步增強(qiáng)教育公平。中央和省級(jí)政府都必須加大和規(guī)范對(duì)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，明確政府的公共財(cái)政責(zé)任，擴(kuò)大全國(guó)非義務(wù)教育的辦學(xué)自主權(quán)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性差別很大，單個(gè)家庭的支付能力相差懸殊，相當(dāng)大一部分家庭的支付能力很低，甚至于有些經(jīng)濟(jì)困難的家庭，不得不放棄受教育的權(quán)利與機(jī)會(huì)。義務(wù)教育的政府責(zé)任應(yīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高到縣政府、省政府甚至中央政府，逐級(jí)承擔(dān)義務(wù)教育的主要責(zé)任，這樣才能確保九年義務(wù)教育的真正實(shí)施。在我國(guó)的非義務(wù)教育階段，要合理規(guī)劃教育規(guī)模，利用教育市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，明確定位。[3](p3)要真正落實(shí)高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，使高校在教育市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中根據(jù)各自的情況，在人才培養(yǎng)模式、科研及具體方向上作出自己的優(yōu)勢(shì)選擇，提升辦學(xué)水平。

2.建立弱勢(shì)群體補(bǔ)償?shù)恼邫C(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)教育的均衡發(fā)展和教育公平的目標(biāo)，政府要建立基礎(chǔ)教育的弱勢(shì)補(bǔ)償制度，為貧困地區(qū)提供特殊的教育津貼，國(guó)家可以通過(guò)宏觀調(diào)控來(lái)實(shí)施。社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償是衡量社會(huì)公平的重要尺度之一。雖然我國(guó)的教育制度中已經(jīng)有了一些補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，如“希望工程”、政府的教育扶貧、學(xué)生助學(xué)貸款制度等。但是與廣大的弱勢(shì)群體存在的困難相比，目前的補(bǔ)償力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)建立起政府組織和非政府組織共同資助弱勢(shì)群體的社會(huì)公平保障體系；完善現(xiàn)有的助學(xué)金、貸款制度，同時(shí)鼓勵(lì)民間資金幫助弱勢(shì)群體解決經(jīng)濟(jì)困難。政府應(yīng)在政策與法律方面促進(jìn)城市與農(nóng)村、發(fā)達(dá)與落后地區(qū)之間均衡發(fā)展，利用國(guó)家財(cái)政的專項(xiàng)資金或利用融資方式推動(dòng)落后地區(qū)的弱勢(shì)群體的教育發(fā)展。要想把積極補(bǔ)償控制在合情合理的范圍內(nèi)，必須對(duì)各種群體的相對(duì)劣勢(shì)進(jìn)行詳細(xì)計(jì)算，并隨著社會(huì)發(fā)展不斷對(duì)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、范圍和內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。這些都需要我們?cè)鰪?qiáng)政策的回應(yīng)性，及時(shí)捕捉各種社會(huì)變化的訊息，通過(guò)科學(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)理分析方法進(jìn)行分析，并作出相應(yīng)而適時(shí)的政策調(diào)整。

3.完善教育政策公平的評(píng)價(jià)機(jī)制。政策評(píng)估既是一個(gè)事實(shí)判斷的過(guò)程，也是一個(gè)價(jià)值判斷的過(guò)程。因此，政策評(píng)估既要設(shè)立價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，也需設(shè)立事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)建立在倫理、道德、文化、利益、政治、社會(huì)的價(jià)值取向基礎(chǔ)上，它在政策評(píng)估活動(dòng)中的應(yīng)用，旨在確定一項(xiàng)社會(huì)政策在價(jià)值上所造成的影響。以往的教育政策評(píng)估較多重視的是政策效率、政策效能、政策績(jī)效、政策回應(yīng)的充分性、政策執(zhí)行力等事實(shí)判斷，而缺少社會(huì)公平、和諧發(fā)展等價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。教育在維護(hù)社會(huì)公平、推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展中有著重大作用，因而將“公平”作為教育政策評(píng)估指標(biāo)，既是教育政策評(píng)估應(yīng)有之義，又是建設(shè)和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)公平之時(shí)代所需。目前教育政策評(píng)估主要是處理好“公平”與“效率”的關(guān)系。如果政策以犧牲部分公民受教育權(quán)利為代價(jià)而集中有限教育資源辦重點(diǎn)校，這就違背了教育的公平性，那么在評(píng)估時(shí)就要考慮該項(xiàng)教育政策是否公正合理了。

（三）健全法治：是實(shí)施教育政策公平性的法律保障。

1.建立健全完備的教育法律體系。完善教育法律體系，是實(shí)現(xiàn)教育法治化，維護(hù)教育公平的前提。這些法律體現(xiàn)在：確定所有學(xué)校一律平等的法律原則，不允許歧視普通學(xué)?；蛩^差學(xué)校，更不允許歧視私立學(xué)校；保障所有受教育者享受平等的教育機(jī)會(huì)；確定政府助學(xué)貸款的法律制度。為了保障教育平等法律精神的貫徹執(zhí)行，必須從法律程序上確實(shí)保障任何公民、法人都有權(quán)利通過(guò)法律程序維護(hù)法律公平制度。具體地說(shuō)，我們必須加強(qiáng)教育法規(guī)縱向和橫向結(jié)構(gòu)體系的建設(shè)，逐步形成內(nèi)容全面、分布平衡、結(jié)構(gòu)合理、形式統(tǒng)一的教育法律體系。凡頒布一項(xiàng)教育法律制度，就應(yīng)制定和實(shí)施與之配套的不同層次的相關(guān)法規(guī)性文件，使教育法規(guī)構(gòu)成一個(gè)完整的、縱橫交錯(cuò)的、切實(shí)可行的整體，形成一張能夠覆蓋所有教育活動(dòng)和行為的網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前,我國(guó)在教育投入、高等教育、流動(dòng)人口子女教育、女性學(xué)生入學(xué)、就業(yè)問(wèn)題、掃盲教育、業(yè)余教育等有關(guān)促進(jìn)教育公平的諸多方面，都急需教育法律予以規(guī)范和管理，在教育立法中尤其應(yīng)給予重視。

2.建立嚴(yán)格的教育執(zhí)法制度。嚴(yán)格執(zhí)行教育法律制度是實(shí)現(xiàn)教育法治化，維護(hù)教育公平的關(guān)鍵。要做好以下三方面的工作：（1）大力開(kāi)展法律教育工作，普遍提高公民個(gè)人和團(tuán)體自覺(jué)遵守和執(zhí)行教育法律的覺(jué)悟；（2）建立嚴(yán)格的行政執(zhí)法制度。各級(jí)政府和教育職能部門必須依法行政，在各自的職責(zé)范圍履行相應(yīng)的職責(zé)，保證教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入和其他基本條件，正確地規(guī)范引導(dǎo)教育的改革與發(fā)展，不得濫用權(quán)力；（3）完善教育執(zhí)法監(jiān)督制度。加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)教育法律執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，強(qiáng)化教育行政系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮教育督導(dǎo)系統(tǒng)的日常督查作用。

（四）完善制度，是促進(jìn)教育政策公平性的發(fā)展策略。

1.加大教育投入，保障教育公平政策實(shí)施。按照建立公共財(cái)政體制要求，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善多渠道教育經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制，加大對(duì)教育的投入，逐步緩解教育經(jīng)費(fèi)緊張的矛盾是各級(jí)財(cái)政部門今后工作的重點(diǎn)。[4](p57)加大教育經(jīng)費(fèi)投入的總量，確保2010年左右實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育投入占GDP比例4%的目標(biāo)，從根本上解決教育經(jīng)費(fèi)不足的突出問(wèn)題。在調(diào)整各級(jí)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高公共教育支出在財(cái)政支出中的比例的同時(shí)，進(jìn)一步完善稅收制度，激勵(lì)社會(huì)和個(gè)人對(duì)教育事業(yè)的支持。對(duì)此，國(guó)家應(yīng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)作出統(tǒng)籌安排，建立起公平合理的教育撥款體系：加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的支持力度，提高基礎(chǔ)教育的投入比例，完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；提高公共教育支出中用于義務(wù)教育的比重，力爭(zhēng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上有所突破；設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金支持中等職業(yè)教育和部分貧困地區(qū)的高等教育。

2.積極鼓勵(lì)和支持民辦教育發(fā)展，提高教育整體競(jìng)爭(zhēng)能力。應(yīng)該賦予公立學(xué)校和民辦學(xué)校同等的法律地位。既然是“窮國(guó)辦大教育”，既然國(guó)家經(jīng)費(fèi)有限，理應(yīng)積極地?cái)U(kuò)大民辦教育，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，依法保障民辦學(xué)校權(quán)益；明確國(guó)家對(duì)于民辦學(xué)校的扶持措施，落實(shí)相關(guān)優(yōu)惠政策，加強(qiáng)政策引導(dǎo)；促進(jìn)民辦教育擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，改善辦學(xué)條件，提高辦學(xué)質(zhì)量，增強(qiáng)辦學(xué)實(shí)力；表彰獎(jiǎng)勵(lì)成績(jī)突出的民辦學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)，營(yíng)造有利于民辦教育自主自律、健康發(fā)展的環(huán)境，形成公辦學(xué)校和民辦學(xué)校優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展的格局。按照“積極發(fā)展、規(guī)范管理、改革創(chuàng)新”的原則，積極探索民辦教育的多種實(shí)現(xiàn)形式。加強(qiáng)民辦教育的規(guī)范與管理，建立防范風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。鼓勵(lì)社會(huì)力量與普通高等學(xué)校按民辦機(jī)制合作舉辦獨(dú)立學(xué)院，實(shí)現(xiàn)社會(huì)創(chuàng)新活力、資金資源與現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)教育資源的有機(jī)結(jié)合，有效拓展民辦高等教育的發(fā)展空間。積極推進(jìn)各級(jí)各類教育的體制改革和制度創(chuàng)新，凡符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的辦學(xué)模式，均可大膽試驗(yàn)，使民辦教育發(fā)展邁出更大的步伐。

3.以教育利益關(guān)系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為核心，建立公共教育政策體系。黨的十七大提出，社會(huì)建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。政府必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義。將教育納入社會(huì)建設(shè)，政府教育職能不是削弱或減少，而是充分發(fā)揮政府的公共職能，使人民群眾的利益得到合理、充分的實(shí)現(xiàn)。誠(chéng)然，教育制度歸根到底來(lái)源于個(gè)人的利益追求及其過(guò)程中的成本——收益計(jì)算，任何教育制度都是以個(gè)人利益為根基的。公共教育政策作為一種制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)將各種利益主體的教育訴求投入到?jīng)Q策系統(tǒng)中，政府則統(tǒng)籌兼顧各種利益主體的教育利益，通過(guò)制度安排使之取得一種統(tǒng)整和協(xié)調(diào)。在制度安排和設(shè)計(jì)上，應(yīng)不斷擴(kuò)展這種利益空間，將公共利益轉(zhuǎn)化為人民群眾教育訴求的實(shí)現(xiàn)，使公共教育政策由利益分化、沖突走向利益整合與分享。為此，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)教育政策和教育發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略研究與制定，對(duì)教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等方面進(jìn)行宏觀調(diào)控，建立教育運(yùn)行和發(fā)展的制度體系，制定教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)教育的宏觀決策、宏觀指導(dǎo)和宏觀管理，保障教育的公共性和公益性。

總之，推進(jìn)教育公平需要教育政策的正確導(dǎo)向和有力保障，政府對(duì)社會(huì)和公眾的責(zé)任是保障社會(huì)公平。追求教育公平是政府基礎(chǔ)性的、永恒的責(zé)任。教育政策應(yīng)針對(duì)教育資源短缺、選擇教育、學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)、弱勢(shì)群體和基本的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題作出公平的制度安排。

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[2]康永久.教育制度的生成與變革：新制度教育學(xué)論綱[M]北京：教育科學(xué)出版社，2003.

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[4]范先佐.教育投資體制改革的理論與實(shí)踐問(wèn)題研究[M]武漢：華中師范大學(xué)出版社，2003.

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1003-8477（2010）02-0157-03

劉平秀（1963—），女，江漢大學(xué)教育學(xué)院副教授。

責(zé)任編輯 李瑞霞