關(guān)于完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系的現(xiàn)實(shí)思考

張金華

(中共張家界市委黨校，湖南 張家界 427000）

前不久，全國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作會(huì)議在北京閉幕，標(biāo)志著新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作這一加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的重要工程開始啟動(dòng)。中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，也是老齡化速度最快、老年人最多的國(guó)家。在中國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)民占絕大多數(shù)的國(guó)家，如何使越來越多的農(nóng)村老年人老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居，已經(jīng)成為一個(gè)突出的社會(huì)問題?，F(xiàn)階段，完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，既是政府履行公共服務(wù)職能的一項(xiàng)重要內(nèi)容，更是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要組成部分。

一、目前農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀

隨著社會(huì)老齡化的加劇，農(nóng)村老年問題的增多，國(guó)家為了維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行，根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況，在自然就業(yè)的基礎(chǔ)上實(shí)施了一些屬于社會(huì)保障方面的政策。從農(nóng)村目前的養(yǎng)老情況看，主要有以下一些形式。

1、子女贍養(yǎng)的家庭養(yǎng)老模式。這是目前我國(guó)農(nóng)民的主要養(yǎng)老模式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)搖了家庭養(yǎng)老的思想和道德基礎(chǔ)，同時(shí)，家庭規(guī)模的小型化、非農(nóng)化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移改變了家庭養(yǎng)老的贍養(yǎng)源，特別是計(jì)劃生育政策的實(shí)施，打破了傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老機(jī)制，養(yǎng)老已經(jīng)由個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展成為一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。目前傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，具體體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉三方面。在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)上，一對(duì)農(nóng)村夫婦往往要供養(yǎng)4個(gè)老人，撫養(yǎng)一個(gè)小孩，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)本身還比較落后，因此，家庭養(yǎng)老的主體地位正受到挑戰(zhàn)。在生活照料方面，大批農(nóng)村青年勞動(dòng)力常年外出打工，不僅無法照料家中老人，反而把孩子和家中農(nóng)活留給老人，老人負(fù)擔(dān)沉重。在精神慰藉方面，由于子女外出打工，父母與子女間缺乏感情交流，老人難免孤單寂寞。

2、以地為生的自我養(yǎng)老模式。土地是目前我國(guó)農(nóng)村家庭保障的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但是近年來，農(nóng)村土地養(yǎng)老保障功能不斷弱化。農(nóng)村土地正逐步減少。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益越來越少。在有些地方，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)甚至虧本。老年人由于缺乏勞動(dòng)能力，依靠土地收入來養(yǎng)老非常困難。老年人的經(jīng)濟(jì)支持以家庭為主，家庭中以老人自己的當(dāng)前勞動(dòng)收入為主；其生活方式以單獨(dú)居住、自我照料為主。土地的保障功能幾乎無從談起。

3、民政供養(yǎng)的福利養(yǎng)老模式。針對(duì)農(nóng)村無兒無女老年人、殘疾人、未成年人無人供（撫）養(yǎng)的實(shí)際情況，由中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)撥付五保供養(yǎng)金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院提供供養(yǎng)服務(wù)。另外還在村一級(jí)設(shè)立了村級(jí)“五保之家”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在張家界地區(qū)，2008年已保五保人數(shù)12022人，占應(yīng)保五保人數(shù)的68.49%，投入五保供養(yǎng)金1080萬元，全市建有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院58個(gè)，供養(yǎng)人數(shù)2223人，工作人員按10：1的比例配備。

此外，還有一些輔助性的救濟(jì)形式。一是農(nóng)村最低生活保障的救濟(jì)。農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會(huì)救濟(jì)制度。它是農(nóng)村社會(huì)保障制度中最低層次的保障，是政府為農(nóng)民設(shè)立的最后一道安全網(wǎng)。但由于農(nóng)村最低生活保障制度的保障對(duì)象主要是生活陷入絕對(duì)貧困的老年人等社會(huì)群體，而且其保障水平一般較低，難以滿足農(nóng)村老年人的普遍需求。據(jù)張家界市民政部門數(shù)據(jù)，2008年該市農(nóng)業(yè)人口中54.3691萬人次，資金累計(jì)支出2464.9185萬元。二是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的少量參與：商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)目前僅在少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)得到一定程度的發(fā)展。但農(nóng)民收入普遍偏低，缺乏基本保障，而商業(yè)保險(xiǎn)不是雪中送炭，而是錦上添花，不可能普遍解決農(nóng)民養(yǎng)老問題。計(jì)劃生育部門曾經(jīng)探索通過商業(yè)保險(xiǎn)解決計(jì)劃生育人口養(yǎng)老問題，1999年曾提出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)向商業(yè)保險(xiǎn)過渡，以減輕政府的責(zé)任和負(fù)擔(dān)，但是，實(shí)踐證明，這條路是走不通的。

還有計(jì)劃生育部門在近年開始實(shí)施的部分農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶持制度和獨(dú)生子女死亡傷殘家庭扶助制度，組織部門在上個(gè)世紀(jì)九十年代開始實(shí)施的農(nóng)村70歲以上老黨員生活困難補(bǔ)助政策，等等，這從某種程度上緩解了農(nóng)村社會(huì)中的一些矛盾。

另外，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國(guó)政府正在推行的一項(xiàng)旨在解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的社會(huì)政策。從l986年開始，從民政部門經(jīng)辦的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌到剛開始試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，雖然取得了一定進(jìn)展，但是覆蓋面、保障水平和系統(tǒng)的制度安排，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和農(nóng)民養(yǎng)老的迫切需求還有許多不相適應(yīng)的地方。

二、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系存在的問題及原因

農(nóng)村養(yǎng)老保障體系不健全，原因是多方面的。

一是傳統(tǒng)的生存手段使生活難以為繼。在農(nóng)村，大部分老年人年輕時(shí)全靠務(wù)農(nóng)為生。隨著年齡增大，一般都依靠子女贍養(yǎng)而度過晚年。因子女無能力供養(yǎng)和子女不供養(yǎng)導(dǎo)致生活無著落的問題大量存在，致使有的老年人只好外出乞討。民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前只有大約1%的老人選擇在社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，其他99%的人選擇居家養(yǎng)老。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村老人家庭大部分為一老一少，成年子女都在外工作或外出務(wù)工，“空巢”老人家庭已占農(nóng)村老人家庭的60%。但是，社會(huì)中孝道缺失現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重影響到老人獲得必要的福利。有研究表明，超過50%的子女對(duì)老人的態(tài)度是麻木的，中國(guó)農(nóng)村老人的自殺率是世界平均水平的四倍到五倍。究其原因，既有自20世紀(jì)初開始到20世紀(jì)70年代歷次反封建運(yùn)動(dòng)和政治運(yùn)動(dòng)對(duì)孝道的沖擊，也有改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的普遍盛行的重利輕義的社會(huì)風(fēng)氣。

二是多頭的管理體制使保障難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。目前負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障工作的有民政部門、勞動(dòng)社會(huì)保障部門、衛(wèi)生醫(yī)療部門、老齡工作部門、計(jì)劃生育部門，還有扶貧部門。大家做差不多的事，分配的資源都是來自國(guó)庫(kù)的資金，卻分屬不同的行業(yè)、不同的部門。工作效率有好有壞，有的部門工作運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)合理，監(jiān)督制度健全，所使用的資源，為農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)；有的部門由于種種原因，不僅沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，反而加重了基層單位的負(fù)擔(dān)和基層工作人員的工作負(fù)荷，甚至于出現(xiàn)監(jiān)督失控，資金大量浪費(fèi)和流失的現(xiàn)象。某市下面的一個(gè)縣新型合作醫(yī)療辦公室主任，一次性攜款上百萬元潛逃。怎樣做到由“九龍治水”轉(zhuǎn)變?yōu)榧辛α哭k大事，并加強(qiáng)資金的監(jiān)督管理，這已經(jīng)是政府行政體制改革層面的頭等大事。

三是投入不足使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從政府每年財(cái)政預(yù)算分配比例看，社會(huì)發(fā)展資金主要用于教育事業(yè)的投入，而用在老年人公共設(shè)施的投資少得可憐。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)偏少，不能滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求。隨著“421”家庭結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，幾代同堂的家庭逐漸減少，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到挑戰(zhàn)。張家界有101個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，卻只有58個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院。據(jù)調(diào)查，有30%的農(nóng)村老年人希望政府建老年公寓，有10%的老年人希望到社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)度過晚年。再就是由于投入的限制，老年人服務(wù)不到位，不能滿足現(xiàn)有老年人多層次的服務(wù)需求，老年人在日常生活中遇到的困難得不到及時(shí)解決，個(gè)別經(jīng)濟(jì)條件好的地方，老年人的公益設(shè)施、文體活動(dòng)設(shè)施相對(duì)好一些，大部分地方，老年入公用設(shè)施相當(dāng)落后，有的甚至什么也沒有，至于下棋、看電視、觀看文藝表演，那都是一種奢侈的享受。

四是人文關(guān)懷缺失使農(nóng)村老年人感覺邊緣化。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家，老年人是作為仍具潛力的社會(huì)勞動(dòng)力資源而存在的社會(huì)財(cái)富，所謂“老有所為”就是這個(gè)意思。而我 國(guó)由于傳統(tǒng)觀念的束縛，老而無用的思想根深蒂固，尤其是在農(nóng)村。大部分老年人只是選擇呆在家中料理家務(wù)，照看孫輩，或者做一些消磨時(shí)間的活動(dòng)，即使那些具有一技之長(zhǎng)者也大多閑居在家，精神生活匱乏，為數(shù)不少的老年人參與封建迷信活動(dòng)。有的老年人在一些群體事件中頻頻拋頭露面、出謀劃策，既是發(fā)泄對(duì)現(xiàn)實(shí)的不滿，也是出于對(duì)晚年生活的一種憂慮的表達(dá)。農(nóng)村雖然實(shí)行了新型合作醫(yī)療制度，但由于受減免標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面的影響，目前農(nóng)村看病難、看病貴、醫(yī)生水平低、醫(yī)療條件差等問題仍是普遍存在現(xiàn)象。有些老年人因子女不孝不愿給看病，只能是小病忍，大病拖，直到壽終，缺乏臨終應(yīng)有的人道關(guān)懷。

三、完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系的對(duì)策

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系是一個(gè)系統(tǒng)工程。解決農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障方面的一系列問題，要多管齊下。必須從宣傳教育抓起，弘揚(yáng)中華民族尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德；從健全法制入手，保障老年人合法權(quán)益；完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的關(guān)鍵；政策相互配套，是完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的核心。中國(guó)的發(fā)展，離不開農(nóng)村的發(fā)展。如果廣大農(nóng)民進(jìn)入老年后，其生活保障、住房條件、健康醫(yī)療等基本保障得到了相應(yīng)的滿足，徹底解除了農(nóng)民對(duì)晚年和生存后顧之憂，那么，困擾多年的“三農(nóng)問題”也就迎刃而解了。

1、弘揚(yáng)養(yǎng)老傳統(tǒng)美德。弘揚(yáng)尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德，努力營(yíng)造尊老、敬老、養(yǎng)老的良好氛圍。通過廣播、電視、報(bào)紙等多種新聞媒體宣傳尊老、敬老、養(yǎng)老的先進(jìn)典型，在全社會(huì)營(yíng)造尊老敬老的濃厚氛圍，同時(shí)在中小學(xué)生中開展經(jīng)常性的尊老敬老教育，從小培養(yǎng)青少年的敬老道德意識(shí)。首先，加強(qiáng)對(duì)子女的引導(dǎo)。子女是家庭養(yǎng)老的主要承擔(dān)者，他們的態(tài)度和行為直接影響家庭養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)程度。因此要大力提倡孝文化，通過宣傳，重塑孝文化的主導(dǎo)監(jiān)督，利用輿論監(jiān)督，從正反兩方面引導(dǎo)子女，強(qiáng)化孝順父母的意識(shí)，使“孝”成為一種社會(huì)行為準(zhǔn)則。其次，加強(qiáng)對(duì)老人的引導(dǎo)。必須引導(dǎo)老人在身體健康、心態(tài)以及對(duì)待生活態(tài)度幾方面做好準(zhǔn)備。同時(shí)，也要引導(dǎo)老人愛護(hù)子女，在力所能及的條件下，幫助子女料理好家務(wù)，共建和諧家庭。如何讓老年人老有所養(yǎng)，不僅是衡量社會(huì)文明的重要標(biāo)志，也事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)然，這主要應(yīng)靠建立完善的社會(huì)保障制度來解決，但子女孝敬和贍養(yǎng)老人同樣不可或缺，這不僅因?yàn)榭梢蕴岣呃先说男腋Ｖ笖?shù)，而且還因?yàn)槔先艘残枰褓狆B(yǎng)。

2、健全社會(huì)保障法律制度。完善我國(guó)的社會(huì)保障法律制度，必須改變我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障實(shí)施范圍狹窄的局面，擴(kuò)大社會(huì)保障的實(shí)施范圍，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最終建立一個(gè)統(tǒng)一的包括全體勞動(dòng)者在內(nèi)的基本生活需要有保障的社會(huì)保障制度。有了健全的社會(huì)保障法律制度，還需要有相應(yīng)的處理社會(huì)保障糾紛的裁判或?qū)徟袡C(jī)構(gòu)。從公正地維護(hù)社會(huì)成員的社會(huì)保障權(quán)益出發(fā)，必須建立獨(dú)立的裁判或?qū)徟袡C(jī)構(gòu)。建議在人民法院設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭，專門從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障爭(zhēng)議案件，使當(dāng)事人在其社會(huì)保障權(quán)益受到不法侵害時(shí)獲得有力的司法保護(hù)。在條件成熟后，應(yīng)借鑒國(guó)外普遍實(shí)行的專門法院審判方式，建立我國(guó)專門的勞動(dòng)和社會(huì)保障法院。人民法院對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域發(fā)生的違法、犯罪案件，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)審理；對(duì)拒不繳納法定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、拒不履行支付保險(xiǎn)義務(wù)、不正當(dāng)使用保險(xiǎn)基金、貪污、挪用、侵占保險(xiǎn)基金的行為人，應(yīng)當(dāng)依法分別追究其刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。

3、實(shí)施相關(guān)配套政策。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的完善只有與國(guó)家的財(cái)政等政策相配合，才能取得相得益彰的效果。一是堅(jiān)持“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)"的原則，迅速推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，爭(zhēng)取在5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋。二是完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，確保農(nóng)村老年人“病有所醫(yī)”，確保農(nóng)村老年人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療率達(dá)100%，完善鎮(zhèn)、村（居）醫(yī)療服務(wù)功能，建立村衛(wèi)生服務(wù)站，為老年人建立健康檔案，制訂新型農(nóng)村合作醫(yī)療對(duì)老年人醫(yī)療保健服務(wù)的優(yōu)惠政策，對(duì)農(nóng)村老年人的個(gè)人繳費(fèi)金額采取老年人個(gè)人繳納一部分、政府補(bǔ)貼一部分的辦法，并逐步走向全部由政府埋單的辦法，以確保農(nóng)村老年人人人享受到新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)。三是形成具有真正意義的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會(huì)保障制度，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策相配套，切實(shí)保障農(nóng)民的老年、晚年生活。

4、健全中國(guó)特色的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，結(jié)合中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國(guó)情，未來養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建，必須大力發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老，這是已為發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐所證明了的。一是確保每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一個(gè)福利機(jī)構(gòu)。利用國(guó)家的福利基金興建貧困地區(qū)農(nóng)村的福利基礎(chǔ)設(shè)施。養(yǎng)老院可以擴(kuò)大服務(wù)范圍，以適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)接納一些子女常年在外打工，獨(dú)自居住的老人，針對(duì)老人的不同需求，提供短期入住、看護(hù)、治療等服務(wù)。還可以利用一些身體硬朗的老人以及志愿者來提供生活慰藉服務(wù)。二是通過大力發(fā)展慈善事業(yè)，鼓勵(lì)一部分先富起來的人為孤寡老人們提供捐贈(zèng)。同時(shí)，可以在城鄉(xiāng)敬老院之間開展各種聯(lián)誼活動(dòng)，增加城鄉(xiāng)老人的交流，豐富老人們的老年精神文化生活。三是大力發(fā)展老年服務(wù)組織。一方面應(yīng)擴(kuò)大老年協(xié)會(huì)的覆蓋面，在有條件的社區(qū)都應(yīng)建立老年協(xié)會(huì)分會(huì)，組織當(dāng)?shù)乩夏耆碎_展活動(dòng)，促使更大范圍地實(shí)現(xiàn)老年人之間的交流與溝通。另一方面，充分發(fā)揮協(xié)會(huì)的職能，在生活、娛樂、法制宣傳、醫(yī)療保健等方面提供完善的服務(wù)。