大部門制視野下社區(qū)行政體制的創(chuàng)新*

盧愛(ài)國(guó)，曾天雄

(湘南學(xué)院，湖南 郴州 423000，)

社區(qū)行政體制，是指社區(qū)公共事務(wù)治理中的政府組織體系及其運(yùn)轉(zhuǎn)模式，即參與社區(qū)公共事務(wù)治理的政府部門組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)劃分和運(yùn)行機(jī)制的總和。社區(qū)行政體制與社區(qū)自治體制，如車之兩輪、鳥(niǎo)之兩翼，是社區(qū)體制兩個(gè)不可或缺的組成部分?！翱傮w性社會(huì)”[1]的歷史前提和漸進(jìn)性改革的策略選擇決定，中國(guó)社區(qū)自治體制建構(gòu)的進(jìn)度和深度，取決于社區(qū)行政體制改革的進(jìn)度和深度。然而，以“部門壟斷”和“條條管理”為基本特征的社區(qū)行政體制，既帶來(lái)社區(qū)治理上的權(quán)責(zé)模糊、機(jī)制單一，又帶來(lái)社區(qū)治理上的職責(zé)交叉、政出多門，既產(chǎn)生政府管理和公共服務(wù)效能問(wèn)題，又產(chǎn)生社區(qū)行政化問(wèn)題。從這一邏輯原點(diǎn)出發(fā)，中國(guó)社區(qū)行政體制改革就是解構(gòu)現(xiàn)行社區(qū)行政的小部門制的過(guò)程，也是微觀層面上建構(gòu)“大部門制”的過(guò)程。深刻把握社區(qū)行政體制的改革邏輯，既要審視現(xiàn)存社區(qū)行政體制的特征和問(wèn)題，又要探尋其替代性選擇。，

一、社區(qū)行政體制現(xiàn)狀與困境，小部門制與效能問(wèn)題

社區(qū)行政體制既包括社區(qū)行政管理體制，也包括社區(qū)公共服務(wù)體制，是政府以社區(qū)為基本單元供給管理型公共產(chǎn)品和服務(wù)性公共產(chǎn)品的制度安排。社區(qū)行政體制是我國(guó)宏觀行政體制在社區(qū)微觀領(lǐng)域的延伸和復(fù)制。宏觀層面架構(gòu)的小部門制在體制慣性支配下，我國(guó)現(xiàn)行社區(qū)行政管理和社區(qū)公共服務(wù)總體上仍然囿于小部門制。所謂小部門制，是以職能分散和權(quán)力重疊為基礎(chǔ)的部門集權(quán)和部門分隔的管理體制。這是建立在科學(xué)管理專業(yè)分工原則基礎(chǔ)之上，與韋伯式科層制結(jié)構(gòu)相契合的政府機(jī)構(gòu)模式。從靜態(tài)看，社區(qū)行政管理和公共服務(wù)中的小部門制具有兩個(gè)特征，一是資源和權(quán)力上的部門壟斷，二是職能運(yùn)行上的條條分散。

資源和權(quán)力上的部門壟斷，是指政府部門根據(jù)專業(yè)分工原則對(duì)社區(qū)行政管理和社區(qū)公共服務(wù)資源和權(quán)力的排他性占有。也就是說(shuō)，政府部門既從事社區(qū)行政管理，又從事社區(qū)公共服務(wù)，政府部門既排他性行政，又行政吸納社區(qū)組織。以W市J區(qū)為例進(jìn)行分析。在W市J區(qū)，各政府部門既掌控社區(qū)組織設(shè)置權(quán)、社區(qū)組織待遇決定權(quán)、社區(qū)組織工作目標(biāo)分解權(quán)、社區(qū)組織工作績(jī)效考核權(quán)，也掌握各項(xiàng)社會(huì)福利資格認(rèn)定權(quán)，民政部門既從事民政管理又對(duì)弱勢(shì)群體提供保障服務(wù)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門既管理下崗失業(yè)職工，也承擔(dān)再就業(yè)培訓(xùn)，人口和計(jì)劃生育部門既從事人口管理 也提供計(jì)劃生育服務(wù)，環(huán)保部門既從事環(huán)境衛(wèi)生的執(zhí)法和監(jiān)督，又從事垃圾的清掃清運(yùn)，水務(wù)部門既開(kāi)展水務(wù)行政，又承擔(dān)排水設(shè)施的設(shè)計(jì)、制作和安裝等等。

職能運(yùn)行上的條條分散，是指介入社區(qū)行政管理和社區(qū)公共服務(wù)的各職能部門縱向延伸到底，自上而下建立眾多、分割、排他而不合作的行政鏈條。在W市J區(qū)，2000年以來(lái)在政府職能社區(qū)化浪潮中，各城市部門紛紛在社區(qū)“搶攤登陸”，將管理邊界下沉社區(qū)，出現(xiàn)眾多排他性管理鏈條，如市城管，執(zhí)法，局—區(qū)城管，執(zhí)法，局—街道執(zhí)法中隊(duì)—城管協(xié)管員—社區(qū)居委會(huì)，市公安局—區(qū)公安分局—街道派出所—社區(qū)民警安保隊(duì)員，自行車巡邏員、外來(lái)人口協(xié)管員，—社區(qū)居委會(huì)，市民政局—區(qū)民政局—街道社會(huì)事務(wù)科—社區(qū)最低生活保障干事—社區(qū)居委會(huì)，市勞動(dòng)保障局—區(qū)勞動(dòng)保障局—街道社會(huì)事務(wù)科—社區(qū)勞動(dòng)保障干事，社區(qū)醫(yī)療保障干事，—社區(qū)居委會(huì)，市計(jì)劃生育與人口委員會(huì)—區(qū)計(jì)劃生育與人口委員會(huì)—街道計(jì)生科—社區(qū)計(jì)劃生育干事—社區(qū)居委會(huì)，市殘聯(lián)—區(qū)殘聯(lián)—街道社會(huì)事務(wù)科—社區(qū)助殘協(xié)理員，等等。[2]

資源(權(quán)力)上的部門壟斷和職能運(yùn)行上的條條分散，既帶來(lái)社區(qū)行政效能低下，又抑制了社區(qū)自治效能的發(fā)揮，其結(jié)果是社區(qū)公共產(chǎn)品供需失衡。社區(qū)行政效能問(wèn)題主要有三個(gè)方面，一是資源分割、信息不暢，導(dǎo)致重復(fù)勞動(dòng)、資源浪費(fèi)。社區(qū)行政管理和公共服務(wù)需要多部門之間的橫向合作，但職能運(yùn)行上的條條分散和部門隔離導(dǎo)致政府部門重復(fù)勞動(dòng)和信息孤島。在W市J區(qū)，民政部門、人口與計(jì)劃生育部門、勞動(dòng)部門、社會(huì)保障部門、公安部門都從事社區(qū)人口信息采集，既帶來(lái)人口基礎(chǔ)信息的重復(fù)采集，又產(chǎn)生信息孤島，還存在信息失真問(wèn)題，公安部門、司法部門、城市管理部門、環(huán)衛(wèi)部門各自為政，分別從事社區(qū)路面協(xié)管事務(wù)，社區(qū)保安、保綠、保潔 既出現(xiàn)重復(fù)勞動(dòng)，又產(chǎn)生缺位、越位和錯(cuò)位問(wèn)題。二是職能分散、職能交叉，導(dǎo)致相互爭(zhēng)利、相互推諉。職能運(yùn)行上的條條分散，使相同或相近職能分散。例如，社區(qū)秩序與安全職能，違章建筑、占道經(jīng)營(yíng)、環(huán)境污染、黃賭毒等違規(guī)行為查處 分散于公安部門、城管部門、環(huán)保部門、文化部門等，社區(qū)人口信息采集和管理，分別由公安部門、房管部門、殘聯(lián)部門、人口與計(jì)劃生育部門、民政部門、統(tǒng)計(jì)部門、勞動(dòng)部門、社會(huì)保障部門等各自為政，社區(qū)技術(shù)性服務(wù)職能，諸如醫(yī)療衛(wèi)生、優(yōu)生優(yōu)育及生殖健康、殘疾人康復(fù)、居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)矯治、法律咨詢、心理咨詢、再就業(yè)培訓(xùn)等 分散于民政部門、衛(wèi)生部門、勞動(dòng)部門、人口與計(jì)劃生育部門、綜治部門、殘聯(lián)部門、老齡部門等，社區(qū)保障性職能，享受最低生活保障金、失業(yè)救濟(jì)金、養(yǎng)老金、廉租房補(bǔ)貼、困難家庭補(bǔ)助、小額貸款等福利性服務(wù)的資格審查、辦證以及相關(guān)服務(wù) 分散于民政部門、殘聯(lián)部門、勞動(dòng)部門、社會(huì)保障部門、房管部門等，老城區(qū)的物業(yè)服務(wù)職能，分散于環(huán)衛(wèi)部門、園林部門、城管部門等。相同或者相近職能分散于各政府部門，既出現(xiàn)職能交叉、權(quán)責(zé)模糊，也導(dǎo)致部門之間相互爭(zhēng)利和相互扯皮。三是權(quán)力過(guò)大、包辦過(guò)多，導(dǎo)致負(fù)擔(dān)過(guò)大、效能低下。政府部門壟斷社區(qū)行政管理和公共服務(wù)的資源和權(quán)力，賦予自身過(guò)大的責(zé)任，增加了政府的負(fù)擔(dān)，在一定程度上抑制了市場(chǎng)服務(wù)的發(fā)展，不利于鼓勵(lì)政府向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)，既出現(xiàn)了內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)，內(nèi)部管理服務(wù)績(jī)效差 也產(chǎn)生了外部不經(jīng)濟(jì)，外部績(jī)效高的非營(yíng)利組織和市場(chǎng)主體難以進(jìn)入，。

社區(qū)行政的小部門制既帶來(lái)上述社區(qū)行政效能問(wèn)題，又抑制了社區(qū)自治效能的發(fā)揮。在現(xiàn)行體制框架下，社區(qū)居委會(huì)這一法定自治組織逐漸“內(nèi)卷化”，陷入“多重代理”的漩渦。實(shí)證調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)社區(qū)居委會(huì)至少扮演三重角色[3]，一是社區(qū)行政管理的代理人。行政性是目前社區(qū)居委會(huì)的主要特征。在W市J區(qū)C社區(qū)，2003年社區(qū)居委會(huì)記錄在案的1992件次社區(qū)事務(wù)中，來(lái)源于政府的事務(wù)42.32 位居第一。二是社區(qū)公共服務(wù)的供給者。社區(qū)居委會(huì)在諸如社區(qū)公共安全、社區(qū)公共環(huán)境、社區(qū)社會(huì)保障、社區(qū)公共設(shè)施維護(hù)等方面提供了大量的公益性產(chǎn)品。2003年C社區(qū)居委會(huì)提供公共安全服務(wù)553件次、公共環(huán)境服務(wù)298件次、醫(yī)療保健服務(wù)168件次、社會(huì)保障服務(wù)196件次、人口管理服務(wù)99件次、公共設(shè)施服務(wù)130件次、義體活動(dòng)服務(wù)44件次、其他服務(wù)事務(wù)504件次。三是公民權(quán)利的代言人。隨著單位制的解體，社區(qū)成為社會(huì)問(wèn)題的“兜底”和利益博弈的“場(chǎng)域”，社區(qū)居委會(huì)這一傳統(tǒng)組織資源成為居民與政府溝通的重要乃至唯一橋梁。社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)行政管理和社區(qū)公共服務(wù)中不可避免的要扮演居民代言人的角色，但行政代理人和公共服務(wù)替代者是目前社區(qū)居委會(huì)扮演的主要角色。

政府部門對(duì)社區(qū)管理和服務(wù)資源的排他性占有以及對(duì)社區(qū)組織的行政吸納，擠占了社區(qū)草根組織發(fā)育的資源、空間和機(jī)會(huì)，使社區(qū)草根組織發(fā)育不足，居民自組織程度低。據(jù)湖北省民政廳和華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心的調(diào)查，截至2006年6月，湖北省社區(qū)草根組織結(jié)構(gòu)單一，主要是文體組織，共有13507個(gè)，平均每個(gè)社區(qū)有4.36個(gè)，而社區(qū)志愿者服務(wù)組織只有5635個(gè)，平均每個(gè)社區(qū)僅有1.82個(gè)。目前，居民參與僅限于“行政權(quán)邊界外的自組織”，居民很少介入政府的行政管理活動(dòng)，主要是在行政權(quán)邊界外的活動(dòng)領(lǐng)域開(kāi)展自治活動(dòng)，但參與率不高、參與程度低。

社區(qū)行政管理和公共服務(wù)的小部門制，一定程度上帶來(lái)社區(qū)公共產(chǎn)品的短缺，即公共產(chǎn)品供需失衡，公共產(chǎn)品供給不能滿足社區(qū)公共需求。社區(qū)公共需求具有多元性和復(fù)雜性，需要多元的供給機(jī)制，即政府組織、社區(qū)組織、社會(huì)中介組織和其他社會(huì)組織合作治理社區(qū)公共事務(wù)。在目前的小部門體制框架下，政府部門大包大攬，通過(guò)組建一條條排他性的行政系統(tǒng)，壟斷權(quán)力和資源，吸納社區(qū)組織，通過(guò)行政機(jī)制開(kāi)展社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)。政府包攬的結(jié)果是社區(qū)公共產(chǎn)品供給機(jī)制單一，與社區(qū)居民生活密切相關(guān)的社區(qū)公共產(chǎn)品總量嚴(yán)重不足，無(wú)論是社區(qū)居民低層次的生存需求，社區(qū)就業(yè)與社會(huì)保障、社區(qū)公共環(huán)境，、安全需求，社區(qū)公共安全 還是中等層次的社區(qū)交往需求，亦或是高層次的社區(qū)參與需求都沒(méi)有得到滿足。公共產(chǎn)品短缺成為我國(guó)目前社區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)管理中最為突出的矛盾。

二、社區(qū)行政體制創(chuàng)新的選擇，大部門制與流程再造

社區(qū)行政體制是我國(guó)宏觀行政體制在社區(qū)微觀領(lǐng)域的延伸和復(fù)制。宏觀層面行政體制改革的目標(biāo)選擇決定社區(qū)行政體制創(chuàng)新的方向。我國(guó)宏觀行政體制改革的重要取向是大部門制。中國(guó)共產(chǎn)黨十七大提出，“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。……著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問(wèn)題”。大部門制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，大部門體制的實(shí)踐邏輯，既需要自上而下中央宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)，也需要地方政府中觀層面積極推進(jìn)，更需要自下而上社區(qū)微觀層面的底端突破。社區(qū)行政體制創(chuàng)新的目標(biāo)取向，就是改革部門壟斷資源、條條分散管理的小部制，建立職能有機(jī)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)流暢的大部門制。社區(qū)行政管理和公共服務(wù)的大部門制，是指以職能有機(jī)綜合和權(quán)力合理劃分為基礎(chǔ)的部門集成和部門協(xié)作的組織體制設(shè)計(jì)。與小部門制相比較，社區(qū)行政的大部門制具有兩個(gè)基本特征，一是職能整合、組織優(yōu)化。這是大部門制的核心和關(guān)鍵。大部門制必須以職能整合為基礎(chǔ)，規(guī)避部門職能的零碎化和分散化，將相同和相近職能合并，重構(gòu)政府部門職能，重組綜合管理，服務(wù)，部門，變多個(gè)部門的分頭管理為統(tǒng)一部門的綜合管理，變多個(gè)部門的分頭服務(wù)為統(tǒng)一部門的綜合服務(wù)。二是權(quán)責(zé)一致，分工合理。這是大部門制的重要內(nèi)容。大部門制要求在職能整合和機(jī)構(gòu)重組基礎(chǔ)上重新調(diào)整政府部門的權(quán)力和資源，既確保綜合管理部門權(quán)限的完整和統(tǒng)一，也實(shí)現(xiàn)職權(quán)與責(zé)任的充分對(duì)應(yīng)。大部門制也要求在職能整合、機(jī)構(gòu)重組、權(quán)限統(tǒng)一基礎(chǔ)上合理分工，將職能分化，建立起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。大部門制還要求在職能整合、機(jī)構(gòu)重組、權(quán)限統(tǒng)一、合理分工基礎(chǔ)上合理調(diào)整政府部門與社區(qū)的權(quán)力邊界，向市場(chǎng)組織和社區(qū)自治組織放權(quán)、讓權(quán)，采用多種機(jī)制從事社區(qū)行政管理和供給社區(qū)公共服務(wù)，以提高行政效能。

作為一種改革目標(biāo)，大部門制描繪了一個(gè)職能有機(jī)統(tǒng)一、組織運(yùn)轉(zhuǎn)流暢的效能型政府圖景。實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)要清醒地認(rèn)識(shí)社區(qū)行政體制創(chuàng)新的難點(diǎn)，并審慎地選擇科學(xué)的切入點(diǎn)。在理念上，社區(qū)行政的大部門制是對(duì)傳統(tǒng)科層制下分工理念的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，在實(shí)踐上，社區(qū)行政的大部門制改革要求從根本上重新思考、徹底改造社區(qū)業(yè)務(wù)流程[4]。因而，社區(qū)行政體制創(chuàng)新的最佳突破口就是進(jìn)行社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造。社區(qū)業(yè)務(wù)，是指政府部門職能社區(qū)化所帶來(lái)的由社區(qū)組織，社區(qū)工作站、社區(qū)法定組織、社區(qū)民間組織，承擔(dān)的社區(qū)公共事務(wù)。社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造，是指重新設(shè)計(jì)社區(qū)業(yè)務(wù)的運(yùn)行過(guò)程和運(yùn)行方式。社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造，是從社會(huì)分工這一本質(zhì)意義上重新審視和創(chuàng)新現(xiàn)行社區(qū)行政體制。華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心調(diào)查結(jié)果顯示，目前社區(qū)行政管理和公共服務(wù)共有29條工作流程，每一條工作流程一般涉及35個(gè)工作層級(jí)、48個(gè)工作環(huán)節(jié)。以社區(qū)資格審核業(yè)務(wù)為例。社區(qū)資格審核業(yè)務(wù)是指社區(qū)居民各種保障金、補(bǔ)貼金、政策性優(yōu)惠政策的審核、確認(rèn)和證件的辦理等業(yè)務(wù)。這些業(yè)務(wù)具有內(nèi)在的因果關(guān)聯(lián)性，服務(wù)對(duì)象重疊和信息資源關(guān)聯(lián)。但在實(shí)際運(yùn)行中，社區(qū)資格審核業(yè)務(wù)至少存在4條工作流程，每條流程最少具有5個(gè)工作環(huán)節(jié)，最多達(dá)到14個(gè)工作環(huán)節(jié)，最少涉及區(qū)、街、社區(qū)3個(gè)層級(jí)，最多涉及省、市、區(qū)、社區(qū)5個(gè)層級(jí)。這種職能式流程帶來(lái)的最終結(jié)果是治理效能低下。社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造，就是要將這種行政取向、業(yè)務(wù)零碎、職能交叉、運(yùn)行分割的職能式流程向以人為本、業(yè)務(wù)綜合、職能整合、運(yùn)行協(xié)調(diào)的集成式流程轉(zhuǎn)變。職能式流程是“部門壟斷、條條管理”的傳統(tǒng)行政體制生存、發(fā)展、運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，再造社區(qū)業(yè)務(wù)流程，就會(huì)瓦解傳統(tǒng)行政體制運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)和生存條件。所以，社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造是一種內(nèi)源式和漸進(jìn)性的改革路徑，抓住了社區(qū)行政體制創(chuàng)新的核心問(wèn)題。那么，如何進(jìn)行社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造，我們認(rèn)為，社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造必須堅(jiān)持三項(xiàng)原則、遵循四個(gè)程序、選擇適宜路徑。

1．社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造的原則

社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及行政價(jià)值理念的重塑、政府機(jī)構(gòu)的改革、制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新等系列問(wèn)題。在這一過(guò)程中，必須堅(jiān)持三項(xiàng)原則，

一是居民需求原則。社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造要以社區(qū)居民的合理期望和需求為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社區(qū)行政的小部門制便利管理人員和服務(wù)提供者，不便利居民。社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造要以居民需求為取向，首先是要關(guān)注居民“最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”，包括秩序與安全需求，也包括維持基本生活的需求、就業(yè)需求、住房需求、子女教育需求、社會(huì)保障需求等，還包括社區(qū)參與和社區(qū)民主需求，其次要按照居民的需要改造流程，調(diào)整管理模式和工作方式，簡(jiǎn)化工作程序，壓縮辦事時(shí)間，提高政府組織、社區(qū)組織、非營(yíng)利組織的服務(wù)質(zhì)量。居民需求至上是社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造的靈魂。

二是效能優(yōu)先原則。提升社區(qū)治理效能既是居民需求得以滿足的重要前提，也是政府合法性得以夯實(shí)的重要基礎(chǔ)。堅(jiān)持效能優(yōu)先原則，再造社區(qū)業(yè)務(wù)流程，首先要提升社區(qū)行政管理和公共服務(wù)效能，政府與企業(yè)一樣也必須注重投入產(chǎn)出比，做到以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，其次要提升社區(qū)自治效能，因?yàn)樯鐓^(qū)自組織程度既是微觀層面建構(gòu)社區(qū)生活共同體的重要路徑選擇，也是宏觀層面建構(gòu)強(qiáng)健國(guó)家的社會(huì)基礎(chǔ)。

三是流程導(dǎo)向原則。從社會(huì)分工這一本質(zhì)意義上反思傳統(tǒng)社區(qū)業(yè)務(wù)流程，并徹底地重新設(shè)計(jì)社區(qū)業(yè)務(wù)流程。摒棄按照“條條”設(shè)計(jì)職能式流程，根據(jù)社區(qū)業(yè)務(wù)的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，整合社區(qū)業(yè)務(wù)，將相同的和相似的社區(qū)公共事務(wù)合并，將不同的社區(qū)公共事務(wù)分開(kāi)，根據(jù)社區(qū)業(yè)務(wù)的有機(jī)聯(lián)系，分類整合原有工作人員，組建協(xié)作式工作團(tuán)隊(duì)，根據(jù)組織機(jī)構(gòu)的有機(jī)聯(lián)系，在整合社區(qū)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，合并多余的部門，根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則，在社區(qū)業(yè)務(wù)和部門整合的基礎(chǔ)上，整合相關(guān)權(quán)力和資源。

“蘇麥188”系江蘇豐慶種業(yè)科技有限公司以揚(yáng)輻麥2號(hào)系統(tǒng)選育育成的春性中筋小麥品種，2012年通過(guò)國(guó)家審定(國(guó)審麥2012005)。宜興市通過(guò)對(duì)“蘇麥188”的引種試驗(yàn)，結(jié)合種植示范推廣，對(duì)該品種的產(chǎn)量表現(xiàn)及高產(chǎn)栽培技術(shù)進(jìn)行了探討，以期為大面積生產(chǎn)提供技術(shù)指導(dǎo)。

2．社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造的程序

社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造是一場(chǎng)針對(duì)基層政府的劇烈變革，涉及諸多利益和權(quán)力的重組，因而必須采取穩(wěn)健而靈活的改革步驟。根據(jù)流程再造理論和上述改革原則，社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造應(yīng)遵循如下程序，

第一步，構(gòu)筑再造團(tuán)隊(duì)。構(gòu)筑再造團(tuán)隊(duì)是社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。社區(qū)流程再造團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)包括市、區(qū)，縣，、街，鄉(xiāng)鎮(zhèn)，三級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)者、學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)、社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)人。根據(jù)我們參與武漢市江漢區(qū)社區(qū)流程再造經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有市政府領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力支持和愿景，基層政府會(huì)缺乏改革動(dòng)力，沒(méi)有區(qū)，縣，政府的主導(dǎo)作用，街道辦事處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也缺乏改革動(dòng)力，沒(méi)有學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)在價(jià)值導(dǎo)向和技術(shù)上的指導(dǎo)，改革會(huì)走樣，沒(méi)有社區(qū)居委會(huì)的參與，改革會(huì)缺乏針對(duì)性和有效性。

第二步，業(yè)務(wù)流程診斷。業(yè)務(wù)流程診斷要求對(duì)現(xiàn)有流程建立可視化業(yè)務(wù)模型，描述流程運(yùn)作效能的實(shí)現(xiàn)情況，進(jìn)一步分析現(xiàn)有流程存在的問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因，為流程設(shè)計(jì)定義基準(zhǔn)。社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造團(tuán)隊(duì)在此階段的主要任務(wù)是找出可以進(jìn)行流程再造的切入點(diǎn)，此階段的工作可以分為兩類，一是描述現(xiàn)有流程的現(xiàn)狀，即對(duì)活動(dòng)、資源、業(yè)務(wù)規(guī)則、效能等方面的描述，以及對(duì)其相互關(guān)系進(jìn)行表達(dá)，二是分析、診斷現(xiàn)有流程的弊端癥結(jié)，重點(diǎn)分析行政邊界、資源配置和制度供給問(wèn)題。

第三步，業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)。在進(jìn)行流程再設(shè)計(jì)時(shí)，要拋棄原有流程的框框，利用測(cè)定基準(zhǔn)法、價(jià)值鏈分析法和改變心智模式等進(jìn)行創(chuàng)意思考，充分釋放再造團(tuán)隊(duì)的創(chuàng)造能力，大膽提出多種新的備選方案，最后選擇既能提高社區(qū)行政效能，又能提高社區(qū)自治效能，既具有創(chuàng)新性，又較易推行的方案。

第四步，組織實(shí)施與持續(xù)改善。首先要進(jìn)行小范圍內(nèi)的新流程實(shí)驗(yàn)，并謹(jǐn)慎地調(diào)整新流程所涉及的利益格局。社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造方案的實(shí)施并不意味著流程再造的終結(jié)，根據(jù)組織生態(tài)環(huán)境的變化，必須對(duì)社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造方案進(jìn)行累積式的改進(jìn)。條件成熟時(shí)，再造團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)及時(shí)進(jìn)行制度擴(kuò)散。

3．社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造的路徑

社區(qū)業(yè)務(wù)分類是組織職能合理劃分的前提。按照大部門制改革目標(biāo)，根據(jù)業(yè)務(wù)彼此之間存在的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，將相同和相近業(yè)務(wù)合并，社區(qū)業(yè)務(wù)可細(xì)分為社區(qū)秩序與安全業(yè)務(wù)、社區(qū)公共信息采集業(yè)務(wù)、社區(qū)保障性服務(wù)、社區(qū)技術(shù)性服務(wù)、社區(qū)物業(yè)服務(wù)和鄰里互助事務(wù)等七類。

職能整合的關(guān)鍵是要解決職能交叉問(wèn)題。既要合并具有內(nèi)在聯(lián)系而被部門分割的職能，解決部門之間職能交叉問(wèn)題，又要將政府承擔(dān)的社區(qū)公共服務(wù)職能剝離給非營(yíng)利組織，將非營(yíng)利組織承擔(dān)的行政管理職能回歸給政府，解決政府部門與非營(yíng)利組織職能交叉問(wèn)題，還要解決社區(qū)組織與政府部門和非營(yíng)利組織之間職能交叉問(wèn)題。

重新界定各類組織的功能邊界將帶來(lái)，也需要，組織再造。政府組織重構(gòu)分為區(qū)和街道兩個(gè)層面。區(qū)政府層面的組織重構(gòu)，要打破條條部門界限，變條條管理為綜合管理，變部門執(zhí)法為綜合執(zhí)法，變信息分散采集為綜合采集。街區(qū)層面的組織重構(gòu)，要把街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革與整合社區(qū)工作站結(jié)合起來(lái)，在街道辦事處、社區(qū)工作站職責(zé)功能進(jìn)行清理、歸并和剝離基礎(chǔ)上，設(shè)置街區(qū)綜合管理機(jī)構(gòu)、街區(qū)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)和街區(qū)物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

職能的調(diào)整和組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)必然要求權(quán)力的重新配置。根據(jù)“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，將原來(lái)分散在政府部門間的社區(qū)行政管理、社區(qū)資格審核、社區(qū)公共信息管理、社區(qū)物業(yè)服務(wù)等權(quán)力分別向街區(qū)綜合管理機(jī)構(gòu)、街區(qū)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)、信息綜合采集部門、街區(qū)物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。權(quán)力和資源的重新配置將改變?cè)瓉?lái)多頭管理、分散管理、爭(zhēng)權(quán)奪利的困境。

社區(qū)業(yè)務(wù)分類和職能整合旨在重新界定組織間的功能邊界，組織重構(gòu)和權(quán)力調(diào)整旨在重新調(diào)整治理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步明確各類社區(qū)業(yè)務(wù)的治理機(jī)制，不同的社區(qū)業(yè)務(wù)采取不同的治理機(jī)制，其中社區(qū)行政管理采取行政機(jī)制、社區(qū)公共服務(wù)采取準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制、社區(qū)自治事務(wù)采取自治機(jī)制。

組織是載體，而制度是組織的游戲規(guī)則。社區(qū)流程再造需要具備相應(yīng)的制度條件，包括，建立覆蓋更多類型的服務(wù)提供者的制度框架，為街區(qū)綜合管理部門和綜合服務(wù)部門制定相關(guān)規(guī)則，明確定義非營(yíng)利組織并制定有效運(yùn)作和監(jiān)管的規(guī)則。建立社區(qū)建設(shè)和社區(qū)自治的法律制度，明確界定政府組織、社區(qū)組織、非營(yíng)利組織等之間的功能邊界和權(quán)限。

技術(shù)創(chuàng)新既有利于資源的合理整合，也有利于制度的有效運(yùn)行。社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造中的技術(shù)創(chuàng)新要求，打破條條之間的職能界限，以集成式流程為中心組建協(xié)作式的工作團(tuán)隊(duì)，完善電子政務(wù)，建立和完善城市網(wǎng)絡(luò)化管理與服務(wù)系統(tǒng)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)打破政府部門界限，變條條審核為綜合審核，變行政監(jiān)督的部門化為綜合化，變信息采集的部門化為綜合采集，變單項(xiàng)服務(wù)為綜合服務(wù)。

總而言之，通過(guò)社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造，在社區(qū)行政管理和公共服務(wù)上，既能實(shí)現(xiàn)社區(qū)行政管理的綜合化，社區(qū)公共服務(wù)的綜合化，提高政府行政效能，又能推進(jìn)社區(qū)自治體制的健全，提高自治效能，從而促進(jìn)公共服務(wù)型政府的構(gòu)建和公民社會(huì)的快速發(fā)育。

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