論行政訴訟證據(jù)交換制度的完善

楊 成,樊安紅

(湖南文理學(xué)院 法學(xué)院,湖南 常德 415000)

論行政訴訟證據(jù)交換制度的完善

楊 成,樊安紅

(湖南文理學(xué)院 法學(xué)院,湖南 常德 415000)

證據(jù)交換制度在行政訴訟中具有特有的功能,合理的證據(jù)交換制度能有效實(shí)現(xiàn)司法公正,提高訴訟效率。雖然我國(guó)司法解釋已涉及行政訴訟證據(jù)交換的規(guī)定,但規(guī)定得過(guò)于原則,不具有可操作性,存在一些弊端,因此有必要對(duì)行政訴訟證據(jù)交換制度進(jìn)行改革與完善。

行政訴訟;證據(jù)交換;司法公正;司法效率

我國(guó)行政訴訟法是上世紀(jì) 80年代末期制定的,沒(méi)有涉及證據(jù)交換制度。鑒于證據(jù)交換在行政訴訟中所具有的功能以及行政審判的需要,2002年《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)對(duì)證據(jù)交換作了相關(guān)規(guī)定,初步確立了證據(jù)交換制度。但從近年的行政審判實(shí)踐來(lái)看,很多地方人民法院在行政審判中的證據(jù)交換基本上是流于形式,證據(jù)交換制度應(yīng)有的功能沒(méi)有得到發(fā)揮。本文擬從行政訴訟證據(jù)交換制度功能的角度對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行文本分析,探討完善我國(guó)行政訴訟證據(jù)交換制度的途徑。

一、行政訴訟證據(jù)交換制度的功能

所謂證據(jù)交換制度,是指行政案件在開(kāi)庭審理前,在法院的主持下,當(dāng)事人之間就準(zhǔn)備在法庭上使用的證據(jù)彼此交換,使當(dāng)事人相互了解彼此的證據(jù)與觀點(diǎn)從而公平訴訟的制度。合理的行政訴訟證據(jù)交換制度既能實(shí)現(xiàn)司法公正,又能提高訴訟效率。

(一)實(shí)現(xiàn)司法公正

公正一直是訴訟程序制度所追求的首要和最高的價(jià)值目標(biāo),有人甚至認(rèn)為訴訟制度真正永恒的生命基礎(chǔ)在于它的公正性[1]。公正包括實(shí)體公正和程序公正,證據(jù)交換制度能兼顧實(shí)體公正與程序公正。實(shí)體公正主要是指法官對(duì)案件事實(shí)真實(shí)的發(fā)現(xiàn)。美國(guó)大法官特雷勒曾說(shuō)過(guò):“真實(shí)最可能發(fā)現(xiàn)在訴訟一方合理地了解另一方時(shí),而不是在突襲中”[2]。一般而言,法官只有在充分了解案件事實(shí)的前提下,才能對(duì)案件作出公正的裁決,而在訴訟過(guò)程中,法官主要是通過(guò)雙方提供的證據(jù)來(lái)了解案件事實(shí)。因此,法官只有在最大限度地了解雙方所獲取的證據(jù)并在雙方當(dāng)事人進(jìn)行充分的質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上,才能對(duì)案件作出公正的裁決。如果允許一方當(dāng)事人在庭審中突然提出證據(jù),另一方當(dāng)事人則很難就該證據(jù)立即進(jìn)行充分的質(zhì)證和有力的反駁,導(dǎo)致法官難以充分了解案件事實(shí),可能作出不公正的裁決。而庭前證據(jù)交換制度要求雙方于開(kāi)庭前相互交換證據(jù),避免了一方因?qū)Ψ酵蝗惶岢鲂伦C據(jù)而措手不及的情形,使當(dāng)事人對(duì)對(duì)方的觀點(diǎn)和證據(jù)有充分的準(zhǔn)備時(shí)間,從而保障了當(dāng)事人的質(zhì)證權(quán)和辯論權(quán)能夠得到充分有效的行使,從而使法官的裁判能夠建立在最大限度地接近實(shí)體真實(shí)的基礎(chǔ)之上,而不是取決于一方當(dāng)事人或律師的訴訟策略和程序技巧?？梢哉f(shuō),證據(jù)交換制度改變了把行政訴訟作為一種雙方當(dāng)事人訴訟技巧比賽或斗爭(zhēng)的狀況,導(dǎo)致證據(jù)突襲作為合法訴訟策略的消失,使行政審判成為真正建立在真實(shí)情況上的公正判決。

程序公正是看得見(jiàn)的正義,具體包括法官應(yīng)保持中立、雙方當(dāng)事人訴訟地位平等、雙方當(dāng)事人之間能進(jìn)行充分的質(zhì)證和辯論等。在行政訴訟中,被告掌握了案件的主要證據(jù),原告只有在充分了解被告所掌握的證據(jù)的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行充分的質(zhì)證和辯論。由于行政訴訟法規(guī)定“被告不提交答辯狀不影響人民法院的審理”,在《規(guī)定》出臺(tái)之前,被告通常在開(kāi)庭時(shí)才提交答辯狀和證據(jù)副本,使原告在開(kāi)庭前難以做相應(yīng)的準(zhǔn)備,其質(zhì)證權(quán)和辯論權(quán)也就難以有效行使,這就導(dǎo)致本來(lái)就處于弱勢(shì)地位的原告處于更為不利的地位,程序正義蕩然無(wú)存。而庭前證據(jù)交換為當(dāng)事人提供了充分的收集和提出證據(jù)的機(jī)會(huì),并使每一方當(dāng)事人 (尤其是原告)都能迫使對(duì)方當(dāng)事人公開(kāi)他所掌握的證據(jù)材料,在信息占有上形成和諧對(duì)稱,從而真正確保當(dāng)事人訴訟地位的平等和公平進(jìn)行訴訟,體現(xiàn)程序的公正性。

(二)提高行政訴訟效率

1.減少法院和當(dāng)事人的訴訟投入。從司法實(shí)踐看,一方面,有的當(dāng)事人經(jīng)常在庭審中以有新證據(jù)提供為由要求延期審理,有的當(dāng)事人不積極主動(dòng)收集提供證據(jù);另一方面,有的當(dāng)事人在庭審中提出大量證據(jù),對(duì)方當(dāng)事人措手不及,無(wú)法有效地進(jìn)行質(zhì)證,法官也無(wú)法有針對(duì)性地組織庭審進(jìn)行,導(dǎo)致審判法官為獲取案件事實(shí)常常一案多次開(kāi)庭,案件久拖不決,訴訟成本增高,效率明顯低下,人為地造成人、財(cái)、物的浪費(fèi)。而通過(guò)庭前對(duì)證據(jù)的交換和固定,使證據(jù)能夠及時(shí)提出,并使雙方當(dāng)事人能夠相互知悉對(duì)方掌握的信息和證據(jù),從而積極地準(zhǔn)備防御或攻擊,增強(qiáng)庭審的對(duì)抗性;同時(shí)證據(jù)交換、舉證時(shí)限等規(guī)則規(guī)定了逾期舉證失權(quán)的效果等責(zé)任后果,可以促使當(dāng)事人雙方積極舉證,防止他們及其律師玩訴訟技巧,借助程序上的空當(dāng)給對(duì)方以突然襲擊,從而能有效地減少或避免重復(fù)開(kāi)庭和拖延訴訟,進(jìn)而減少法院和當(dāng)事人訴訟的成本。

2.使庭審集中化,縮短訴訟期限。不間斷審理原則是現(xiàn)代訴訟的主要原則之一,也是保障訴訟效率的必然要求。從認(rèn)識(shí)規(guī)律來(lái)說(shuō),審判是法官對(duì)過(guò)去發(fā)生事實(shí)的認(rèn)識(shí)活動(dòng)。法官通過(guò)庭審過(guò)程,對(duì)證據(jù)進(jìn)行綜合判斷,去偽存真,從而認(rèn)定案件事實(shí)。如果庭審不集中,勢(shì)必造成法官在后續(xù)開(kāi)庭時(shí)忘記或混淆上一次開(kāi)庭時(shí)的內(nèi)心確信,這必然影響法官認(rèn)定事實(shí)的準(zhǔn)確性,從而影響訴訟公正。而且從常識(shí)上講,多次開(kāi)庭必然會(huì)造成訴訟資源的浪費(fèi)與訴訟效率的低下,使訴訟不能有效率地進(jìn)行。合理的證據(jù)交換制度,使當(dāng)事人在審前明晰對(duì)方的主張和雙方的爭(zhēng)點(diǎn),同時(shí)了解對(duì)方的證據(jù),而為案件的集中審理創(chuàng)造了必要和充分的條件,從而大幅度縮短訴訟期限[3]。

(三)促使雙方當(dāng)事人訴訟外的和解

我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解原則,但沒(méi)有禁止雙方當(dāng)事人訴訟之間訴訟外的和解。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定,如果雙方當(dāng)事人希望在訴訟外和解,可在原告申請(qǐng)撤訴之后自行和解。通過(guò)證據(jù)交換,雙方當(dāng)事人都相互了解對(duì)方的證據(jù)和主張,訴訟的勝負(fù)大致可以預(yù)料,考慮到繼續(xù)進(jìn)行訴訟會(huì)造成時(shí)間、精力、金錢(qián)等的耗費(fèi),當(dāng)事人往往會(huì)斟酌實(shí)體利益與程序利益的大小輕重,權(quán)衡判決與和解的利弊得失,選擇訴訟外的和解來(lái)解決他們之間的糾紛。一旦行政案件通過(guò)當(dāng)事人之間自行和解得以解決,行政主體與行政相對(duì)人之間就不會(huì)存在怨恨,既維護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益,也維護(hù)了行政主體的威信,進(jìn)而也就維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

二、行政訴訟證據(jù)交換制度的弊端

(一)我國(guó)行政訴訟證據(jù)交換制度立法的現(xiàn)狀

《規(guī)定》對(duì)證據(jù)交換作了相關(guān)規(guī)定,初步確立了證據(jù)交換制度?！兑?guī)定》第 21條,對(duì)行政訴訟證據(jù)交換制度作了原則性的規(guī)定,明確了證據(jù)交換的案件適用范圍和基本要求,即“對(duì)于案情比較復(fù)雜或者證據(jù)數(shù)量較多的案件,人民法院可以組織當(dāng)事人在開(kāi)庭前向?qū)Ψ匠鍪净蛘呓粨Q證據(jù),并將交換證據(jù)的情況記錄在卷”。同時(shí),《規(guī)定》第 7條、第35條、第 36條和第 41條也對(duì)與證據(jù)交換有關(guān)的問(wèn)題作了規(guī)定。第 7條規(guī)定:“原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。因正當(dāng)事由申請(qǐng)延期提供證據(jù)的,經(jīng)人民法院準(zhǔn)許,可以在法庭調(diào)查中提供。逾期提供證據(jù)的,視為放棄舉證權(quán)利?！钡?35條規(guī)定:“證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示,并經(jīng)庭審質(zhì)證。未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù),不能作為定案的依據(jù)。當(dāng)事人在庭前證據(jù)交換過(guò)程中沒(méi)有爭(zhēng)議并記錄在卷的證據(jù),經(jīng)審判人員在庭審中說(shuō)明后,可以作為認(rèn)得案件事實(shí)的依據(jù)。”第 36條規(guī)定:“經(jīng)合法傳喚,因被告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭而需要依法缺席判決的,被告提供的證據(jù)不能作為定案的依據(jù)。但當(dāng)事人在庭前交換證據(jù)中沒(méi)有爭(zhēng)議的證據(jù)除外?！钡?41條規(guī)定,當(dāng)事人在行政程序或者庭前證據(jù)交換中對(duì)證人證言無(wú)異議的,經(jīng)人民法院準(zhǔn)許,可以提交書(shū)面證言。

(二)我國(guó)行政訴訟證據(jù)交換制度的弊端

《規(guī)定》雖然確立了證據(jù)交換制度,但從近年的行政審判實(shí)踐來(lái)看,很多地方行政訴訟證據(jù)交換基本上是流于形式,其應(yīng)有的功能沒(méi)有得到發(fā)揮。究其根源,主要是該《規(guī)定》所確立的證據(jù)交換制度僅僅是原則性的規(guī)定,沒(méi)有細(xì)化,導(dǎo)致在實(shí)踐中不具有可操作性,其制度本身存在諸多弊端。

1.證據(jù)交換沒(méi)有成為一般性規(guī)定。根據(jù)《規(guī)定》第 21條,只有對(duì)于案情比較復(fù)雜或者證據(jù)數(shù)量較多的行政案件,人民法院才可以 (而不是應(yīng)當(dāng))組織當(dāng)事人進(jìn)行證據(jù)交換。也就是說(shuō),證據(jù)交換是在法院認(rèn)為有必要的前提下進(jìn)行的,沒(méi)有成為一般性的規(guī)定,這導(dǎo)致一些地方法院對(duì)行政案件往往不進(jìn)行證據(jù)交換。我們認(rèn)為,一般而言,證據(jù)交換應(yīng)當(dāng)成為一般性規(guī)定,除非當(dāng)事人合意并申請(qǐng)法院批準(zhǔn)可以不進(jìn)行證據(jù)交換,否則只要當(dāng)事人申請(qǐng)證據(jù)交換,就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行證據(jù)交換活動(dòng)。當(dāng)然對(duì)于一些本身較為簡(jiǎn)單或者證據(jù)較為單一的訴訟,在當(dāng)事人合意的情況下,法院也可以批準(zhǔn)不進(jìn)行證據(jù)交換。這也是提高訴訟效率的需要[3]。

2.忽視了當(dāng)事人的啟動(dòng)權(quán)。我國(guó)行政訴訟證據(jù)交換雖然在人民法院的主持下進(jìn)行的,但并不意味著證據(jù)交換的啟動(dòng)權(quán)也只能由法院行使。證據(jù)交換是在雙方當(dāng)事人之間展開(kāi)的證據(jù)交換活動(dòng),當(dāng)事人才是證據(jù)交換的主體。因此,證據(jù)交換除了賦予法院依職權(quán)啟動(dòng)之外,也應(yīng)賦予當(dāng)事人通過(guò)申請(qǐng)來(lái)啟動(dòng)證據(jù)交換。而我國(guó)當(dāng)前行政訴訟的證據(jù)交換只能由法官依職權(quán)啟動(dòng),忽視了當(dāng)事人及其代理人的啟動(dòng)權(quán),無(wú)形中限制了當(dāng)事人的積極主動(dòng)性,甚至侵犯了當(dāng)事人的訴權(quán)。

3.證據(jù)交換的主持者不統(tǒng)一。由于司法解釋沒(méi)有明確規(guī)定證據(jù)交換的主持者,導(dǎo)致在行政審判實(shí)踐中證據(jù)交換的主持者不統(tǒng)一。就目前行政審判實(shí)踐中的情況來(lái)看,證據(jù)交換主持者有四種模式分別是:主審法官模式;合議庭模式;法官助理模式;書(shū)記員模式。這幾種模式與西方國(guó)家的預(yù)審法官模式相比,還有一定的差距,不利于證據(jù)交換功能的發(fā)揮。所謂預(yù)審法官模式,是指將法官分為預(yù)審法官和主審法官,由預(yù)審法官負(fù)責(zé)主持證據(jù)交換,主審法官不參與證據(jù)交換活動(dòng)。我們認(rèn)為,就行政訴訟證據(jù)交換的功能而言,預(yù)審法官模式是一種最好的選擇,其理由是:這種模式有利于防止先定后審,強(qiáng)化庭審的作用;有利于杜絕“單方接觸”,防止或減少司法腐敗;有利于防止先入為主[4]。

4.證據(jù)交換的范圍、次數(shù)不明確。首先,證據(jù)交換的范圍不明確?！兑?guī)定》僅僅規(guī)定了“對(duì)復(fù)雜疑難或證據(jù)較多的行政案件”可以進(jìn)行證據(jù)交換,但對(duì)行政案件的哪些證據(jù)應(yīng)當(dāng)交換、哪些證據(jù)不用交換沒(méi)有作出明確的規(guī)定,導(dǎo)致在行政審判實(shí)踐中,人民法院對(duì)于哪些證據(jù)可以交換、哪些證據(jù)不能交換掌握的尺度不統(tǒng)一,較為混亂。其次,證據(jù)交換的次數(shù)和時(shí)間不明確。關(guān)于證據(jù)交換的次數(shù),《規(guī)定》沒(méi)有作出明確的規(guī)定,各地法院的做法也不統(tǒng)一。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,基于訴訟效率的考慮,證據(jù)交換一般一次完成,對(duì)于疑難復(fù)雜的案件,可以再次進(jìn)行證據(jù)交換,但最多不能超過(guò)兩次。

三、行政訴訟證據(jù)交換制度的完善

我國(guó)行政訴訟證據(jù)交換制度,均來(lái)自于最高人民法院的司法解釋,在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》中找不到相關(guān)的法律依據(jù)。最高人民法院的司法解釋突破了《行政訴訟法》的規(guī)定,從法律效力的角度分析,這種解釋是無(wú)效的。因此,我們應(yīng)盡快修訂《行政訴訟法》,對(duì)行政訴訟證據(jù)交換制度進(jìn)行精心的設(shè)計(jì),就證據(jù)交換的主持者、范圍、次數(shù)、時(shí)間、相關(guān)配套措施和法律后果等作出明確而又具體的規(guī)定。

(一)對(duì)證據(jù)交換作出一般性規(guī)定,并賦予當(dāng)事人的啟動(dòng)權(quán)

在修訂《行政訴訟法》時(shí),我們應(yīng)將證據(jù)交換作為一般性的訴訟環(huán)節(jié)規(guī)定下來(lái),即除非當(dāng)事人合意并申請(qǐng)法院批準(zhǔn)可以不進(jìn)行證據(jù)交換,否則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行證據(jù)交換活動(dòng)。證據(jù)交換制度主要是為當(dāng)事人收集證據(jù)和探知對(duì)方證據(jù)而使用的,當(dāng)事人具有從事證據(jù)交換的內(nèi)在動(dòng)因,我們應(yīng)賦予當(dāng)事人對(duì)證據(jù)交換的啟動(dòng)權(quán),充分調(diào)動(dòng)當(dāng)事人在證據(jù)交換中的積極性和主動(dòng)性。借鑒《規(guī)定》的做法,證據(jù)交換的啟動(dòng)權(quán)同時(shí)賦予人民法院和當(dāng)事人。對(duì)于普通行政案件,如果當(dāng)事人申請(qǐng)證據(jù)交換,法院應(yīng)當(dāng)組織當(dāng)事人在開(kāi)庭前交換證據(jù);對(duì)于案情比較復(fù)雜或者證據(jù)數(shù)量較多的案件,人民法院應(yīng)當(dāng)組織當(dāng)事人在開(kāi)庭前向?qū)Ψ匠鍪净蛘呓粨Q證據(jù),并將交換證據(jù)的情況記錄在卷。

(二)設(shè)立預(yù)審法官主持證據(jù)交換

為了避免主審法官先入為主,證據(jù)交換應(yīng)當(dāng)由預(yù)審法官負(fù)責(zé)。我國(guó)應(yīng)統(tǒng)一設(shè)置預(yù)審法官,根據(jù)我國(guó)法院當(dāng)前的具體情況,可考慮由立案庭的法官擔(dān)任預(yù)審法官。在證據(jù)交換過(guò)程中,證據(jù)交換的主體是雙方當(dāng)事人,預(yù)審法官僅僅是主持者,應(yīng)處于消極的地位。預(yù)審法官主要是負(fù)責(zé)將交換證據(jù)的情況記錄在卷。為了便于記錄,預(yù)審法官可制作一套證據(jù)交換的表格,內(nèi)容應(yīng)包括:證據(jù)的名稱,證據(jù)需證明的案件事實(shí),提出證據(jù)的時(shí)間,收件人簽名,證據(jù)簽收人對(duì)該證據(jù)的態(tài)度。對(duì)當(dāng)事人沒(méi)有爭(zhēng)議的事實(shí)、證據(jù),預(yù)審法官應(yīng)當(dāng)記錄在卷;對(duì)有異議的證據(jù),按照需要證明的事實(shí)分類(lèi)記錄在卷,并記載異議的理由。預(yù)審法官在必要時(shí)行使釋明權(quán),即對(duì)當(dāng)事人有異議的證據(jù),預(yù)審法官圍繞證據(jù)的客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性逐一明確,就雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)提出初步提示性意見(jiàn)。證據(jù)交換結(jié)束后,預(yù)審法官將整個(gè)證據(jù)交換過(guò)程、爭(zhēng)議焦點(diǎn)、證據(jù)情況、自認(rèn)事實(shí)等寫(xiě)成書(shū)面報(bào)告,隨同案件材料移送審判庭。

(三)明確證據(jù)交換的范圍、時(shí)間、次數(shù)

1.證據(jù)交換的范圍。審前交換的證據(jù)主要包括:書(shū)證材料;起訴狀、答辯狀,補(bǔ)充材料,情況證明等,對(duì)案件事實(shí)起證明作用的所有個(gè)人材料;當(dāng)事人收集或邀請(qǐng)有關(guān)部門(mén)所做的鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄等書(shū)面材料;現(xiàn)場(chǎng)筆錄;書(shū)面證人證言以及視聽(tīng)資料等。涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及其他可能損害公共利益的證據(jù)不得在庭前交換。

2.證據(jù)交換的時(shí)間和次數(shù)。證據(jù)交換的時(shí)間一般是在答辯期屆滿后開(kāi)庭審理前,至于具體時(shí)間可以由當(dāng)事人協(xié)商一致并經(jīng)人民法院認(rèn)可,也可以由人民法院確定。當(dāng)事人申請(qǐng)延期舉證,經(jīng)人民法院準(zhǔn)許的,證據(jù)交換日期相應(yīng)順延。證據(jù)交換的次數(shù)由預(yù)審法官酌情掌握,不宜次數(shù)太多,一般不超過(guò)兩次,期間也不宜太長(zhǎng)。一般而言,第一次證據(jù)交換結(jié)束后,預(yù)審法官可根據(jù)提供證據(jù)的情況詢問(wèn)雙方當(dāng)事人是否需要補(bǔ)充證據(jù)及補(bǔ)充證據(jù)所需要的時(shí)間,決定是否進(jìn)行第二次證據(jù)交換,并告知當(dāng)事人逾期向法院提交證據(jù)的法律后果。在證據(jù)交換結(jié)束后,不宜立即開(kāi)庭,應(yīng)給予當(dāng)事人一段適當(dāng)?shù)臅r(shí)間,以便當(dāng)事人核實(shí)證據(jù),準(zhǔn)備質(zhì)證和辯論意見(jiàn)。

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On Perfection of Evidence-exchange System of Adm in istrative L itigation

YANG Cheng,FAN An-hong

Evidence-exchange system of administrative litigation has characteristic function of realizing judicial justice and raising judicial efficiency.Judicial interpretation of administrative litigation law has provisions of evidence-exchange system,but its provisions are s imple and evidence-exchange system has flaws.So it’s necessary for us to reform and perfect our evidence-exchange system.

Administrative Litigation;Evidence-exchange;Judicial Justice;Judicial Efficiency

DF3

A

1008-7966(2010)05-0023-03

2010-03-13

湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(07YBB106)

楊成 (1976-),男,江西九江人,講師,武漢大學(xué)法學(xué)院 2009級(jí)憲法與行政法專(zhuān)業(yè)博士研究生;樊安紅 (1968-),男,湖南石門(mén)人,副教授,法學(xué)碩士。

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