高速公路項目前期審批程序分析

尉澤輝,李銅川,馬 琳

(1.陜西高速集團;2.東北林業(yè)大學)

1 引 言

目前全國各地高速公路建設(shè)速度持續(xù)加快,在建規(guī)模不斷擴大,而國家和各省涉及高速公路項目建設(shè)的有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件不斷完善,對高速公路項目前期工作也提出新的要求,尤其在過去的一年里各省都在搶抓“擴內(nèi)需,保增長”的歷史機遇發(fā)展本省交通事業(yè),希望以最快的速度通過國家各部委、省級各廳局的手續(xù)審批。

高速公路建設(shè)項目前期的立項審批、環(huán)境影響評價等十一項專題手續(xù)審批,以及其他與鐵路、電力、天然氣,甚至軍事設(shè)施進行意見的征詢,程序復雜,手續(xù)繁多,因此有必要對建設(shè)項目前期的審批程序進行分析研究,以便加快前期程序辦理,確保工程建設(shè)順利開展。

2 高速公路建設(shè)項目立項審批程序

2.1 可行性研究

工程建設(shè)項目程序一般劃分為項目決策(建議書及工可研)、工程設(shè)計、施工和移交使用四個階段,項目前期管理通常為項目決策并延伸至工程初步設(shè)計階段。工程建設(shè)項目在決策階段,需要完成兩步工作。(1)進行編制項目建議書。建設(shè)單位進行項目建議書編制,建議書編制完成后,由省級交通主管部門組織初步評估、審查、論證,經(jīng)修改后即可作為編制預可行性研究的依據(jù)。預可行性研究報告編報完成后,由省級交通主管部門根據(jù)全省高速公路網(wǎng)布局規(guī)劃報國家發(fā)改委申請批復。(2)是進行工程可行性研究。建設(shè)單位根據(jù)批準的預可行性研究報告進行工可研報告編制,報告編制完成后,由省級交通主管部門報請國家發(fā)改委立項審批。

在正式上報工可研報告前,建設(shè)單位必須首先完成建設(shè)用地預審、環(huán)境影響評價、文物影響評估及項目選址意見等四個專項的批復,否則國家發(fā)改委不予受理。

2.2 三類項目前期管理

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》,高速公路建設(shè)項目前期工作的管理制度和方法發(fā)生了較大變化,按照是否使用政府財政性資金進行項目建設(shè)分別實行審批、核準和備案三類。凡是使用政府財政性資金的項目將嚴格遵守審批制的各項規(guī)定依照“項目建議書——可行性研究報告——開工報告”的流程進行項目的申請和批復;不使用政府投資的企業(yè)投資項目,采取核準或者備案的方式進行管理,其中核準制項目需向省級交通主管部門上報項目申請并完成項目核準的流程,備案制項目只需向省級交通主管部門進行備案登記。對于三類項目無論哪一類均需通過審批完成決策,滿足資金、土地、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)政策、項目效益等多方面的要求,并于開工前申請施工許可證。

3 專項評估程序的辦理

(1)環(huán)境影響專項審批。

根據(jù)《環(huán)境保護法》和《關(guān)于簡化建設(shè)項目環(huán)境影響評價報批程序的通知》,建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書必須對建設(shè)項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響作出評價,經(jīng)省級環(huán)保部門預審并依照規(guī)定的程序報國家環(huán)保護部批準。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后,國家發(fā)改委或省發(fā)改委方給予建設(shè)項目的立項批復。

(2)建設(shè)用地專項審批。

根據(jù)《土地管理法》和《建設(shè)項目用地預審管理法》,在建設(shè)項目可行性研究階段,建設(shè)單位需分別向省級土地主管部門和國土資源部提出預審申請,向國土資源部提出預審申請時,應當提交相關(guān)資料,包括建設(shè)項目用地預審申請表,建設(shè)項目用地預審申請報告,省級國土資源部門初審意見,項目可行性研究報告,占用耕地的初步方案,縣級以上土地利用總體規(guī)劃圖及相關(guān)圖件。由國土資源部批復建設(shè)項目用地預審文件。待工程建設(shè)項目完成施工圖設(shè)計后,再向省級土地主管部門及國土資源部申請建設(shè)用地正式審批文件。土地預審批復文件是建設(shè)項目立項批復的依據(jù)之一。

(3)文物影響評估報告的審批。

根據(jù)《文物保護法》,國家重大建設(shè)工程選址,應當盡可能避開不可移動文物,因特殊情況不能避開的,應當盡可能實施原址保護。實施原址保護的,事先確定保護措施,根據(jù)文物保護單位的級別報相應的文物行政部門批準,并將保護措施列入可行性研究報告中。文物影響評估批復在建設(shè)單位上報可研報告之前必須完成。

(4)選址意見審批。

根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知》及《關(guān)于建設(shè)項目選址意見書管理辦法》,對實行審批制的政府投資項目依據(jù)項目立項批復文件向省級城鄉(xiāng)規(guī)劃部門申請辦理建設(shè)項目選址意見書。省級建設(shè)行政主管部門批準同意的項目選址意見,是省發(fā)改委和國家發(fā)改委批復項目立項的依據(jù)之一。

(5)水土保持方案審批。

根據(jù)《水土保持法》,建設(shè)項目中的水土保持設(shè)施應堅持與主體工程 “三同時”原則。建設(shè)單位編報建設(shè)項目水土保持方案,向省級水土保持主管部門提出申請,由其提出初審意見。根據(jù)項目審批權(quán)限,建設(shè)單位再將申請材料和初審意見報國家水利部,由其進行方案批復。建設(shè)單位在編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告書時,報告內(nèi)容應包括省級或國家行政主管部門同意的水土保持方案。

(6)地質(zhì)災害危險性評估備案登記。

根據(jù)《地質(zhì)災害防治條例》,地質(zhì)災害危險性評估單位對建設(shè)工程遭受地質(zhì)災害危害的可能性做出評價,提出預防治理措施,并由省級國土資源主管部門負責審批。在地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)內(nèi)進行的工程建設(shè)項目,需在可行性研究階段進行地質(zhì)災害危險性評估,評估結(jié)果作為下一階段工程設(shè)計中防治措施的依據(jù)。

(7)防洪評價審批。

根據(jù)《防洪法》和《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī)定》,對高速公路建設(shè)項目,建設(shè)單位應編制防洪評價報告,經(jīng)河道主管機關(guān)審查同意后,方可按照基本建設(shè)程序履行審批手續(xù)。在長江、黃河等河道及其主要支流內(nèi)修建的建設(shè)項目由國家水利部所屬的流域機構(gòu)(如長江、黃河水利委員會)實施管理。建設(shè)單位根據(jù)河道主管機關(guān)的審查同意書辦理相應的河道施工許可手續(xù)。

(8)林地審批。

根據(jù)《森林法》及《占用征用林地審批管理辦法》,對工程建設(shè)項目必須占用或者征用林地的,應當向縣級林業(yè)主管部門提出申請,經(jīng)審核同意后,依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù),并由用地單位依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復費。林地占用的相關(guān)手續(xù)是建設(shè)項目報批土地的前提條件。

(9)礦產(chǎn)壓覆審批。

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》,對工程建設(shè)項目是否壓覆礦產(chǎn)資源,應當向省級國土資源主管部門提出申請,經(jīng)審核同意后,依照有關(guān)礦產(chǎn)資源管理的法律、行政法規(guī)辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批手續(xù)。

(10)地震安全性評價審批。

根據(jù)《地震安全性評價管理條例》,國家重大建設(shè)工程必須進行地震安全性評價。地震安全性評價單位對建設(shè)工程進行地震安全性評價后,編制地震安全性評價報告,建設(shè)單位將根據(jù)管理權(quán)限上報省級或國家地震安全主管部門,由其進行審定,確定建設(shè)工程的抗震設(shè)防要求,出具地震安全性評價報告評審意見,并據(jù)此意見對工程項目特大橋梁、隧道等重要構(gòu)造物進行抗震演算。

(11)建設(shè)項目施工許可審批。

根據(jù)《關(guān)于實施公路建設(shè)項目施工許可工作的通知》,對已經(jīng)完成建設(shè)項目的前期立項審批,初步設(shè)計、施工圖設(shè)計批復等程序的,建設(shè)單位應向省級交通主管部門提出申請,經(jīng)初審并提出初審意見后,建設(shè)單位將申請材料和初審意見報交通運輸部,由其做出建設(shè)項目施工許可審批。

4 環(huán)境協(xié)調(diào)

4.1 與鐵路交叉的意見征求

目前由于高速公路快速發(fā)展,使得公路建設(shè)不可避免地要與鐵路進行交叉,高速公路建設(shè)給鐵路的正常運營造成一定影響,因而建設(shè)項目設(shè)計方案必須征得鐵路主管部門的審查,出具方案審查意見函。建設(shè)單位還需與鐵路部門簽署施工監(jiān)管協(xié)議,并辦理施工安全許可證后方可開展工程建設(shè)。

4.2 與電力、天然氣等交叉的意見征求

當高速公路建設(shè)項目與電力、天然氣、石油管道、移動信號塔以及軍用設(shè)施等存在交叉干擾時,應及時征求以上管理部門的意見。

另外還應征求建設(shè)項目沿線各市、縣級人民政府對高速公路路線方案、立交位置及取、棄土場位置等設(shè)計是否符合當?shù)貐^(qū)域規(guī)劃的意見,以防在建設(shè)期間因方案調(diào)整影響工程建設(shè)進展。

5 設(shè)計階段的管理

5.1 成立項目前期工作機構(gòu)

建設(shè)單位從項目立項開始就應成立項目前期機構(gòu),以便及早介入設(shè)計,制定總體設(shè)計原則,明確設(shè)計新理念,形成基本的設(shè)計思路。

5.2 設(shè)計分層次分階段審查

設(shè)計單位在開展項目勘察設(shè)計時,建設(shè)單位同設(shè)計單位保持溝通,及時掌握設(shè)計進程和設(shè)計過程中遇到的問題,并分層次開展設(shè)計審查,及時優(yōu)化勘察設(shè)計方案。

首先委托設(shè)計咨詢單位對初步地質(zhì)勘察和初步設(shè)計從技術(shù)角度進行過程監(jiān)理,這也是落實國家雙院制審查制度的一項創(chuàng)新舉措;其次由建設(shè)單位召集單位內(nèi)部職能部門及項目建設(shè)一線管理專家,對初步設(shè)計文件分別進行初步審查,從建設(shè)管理角度查找設(shè)計文件中的不足;再次由省級交通主管部門組織省內(nèi)專家進行審查,就初步設(shè)計文件從行業(yè)主管角度在執(zhí)行國家方針、政策以及省內(nèi)設(shè)計新理念等方面進一步嚴格把關(guān)。

5.3 抓好審查意見的落實

在初步設(shè)計審查結(jié)束后,建設(shè)單位將各方面意見整理匯總,與設(shè)計單位進一步溝通,共同研究每一條意見,使建設(shè)單位或?qū)＜姨岢龅膬?yōu)化方案得到落實,并要求設(shè)計單位形成書面意見反饋,安排專人具體負責。

6 結(jié)束語

在高速公路工程項目建設(shè)的整個過程中,前期工作是項目開展的關(guān)鍵階段,前期工作是否能夠按照計劃完成對工程的開工及后續(xù)建設(shè)產(chǎn)生直接的影響。只有通過抓好設(shè)計文件質(zhì)量,減少方案的多次變化,提高建設(shè)項目前期手續(xù)的辦理速度,就可以確保工程建設(shè)得以順利開展。

[1] 胡堅鋒 .高速公路建設(shè)項目前期管理探析[J].交通科技,2007,(10).

[2] 孫宏斌.公路設(shè)計分階段審查的體會[J].黑龍江交通科技,2007,(12).

[3] 項目管理與招標采購[M].中國計劃出版社,2009.