淺論我國行政賠償?shù)姆秶?/h1>
2010-08-15 00:55:15吳本亮
華北水利水電大學學報(社會科學版) 2010年4期
吳本亮
(南京大學,江蘇 南京 210093)
淺論我國行政賠償?shù)姆秶?/p>
吳本亮
(南京大學,江蘇 南京 210093)
隨著我國社會的發(fā)展出現(xiàn)的新情況以及《國家賠償法》本身的原因,行政賠償?shù)牟蛔惚憩F(xiàn)在:行政賠償歸責原則單一;抽象行政行為被排除在侵權(quán)損害賠償之外;精神損害賠償?shù)娜笔?不作為和怠慢行政賠償;賠償標準不夠完善等一系列問題。究其原因主要是:傳統(tǒng)官本位思想的制約以及當今執(zhí)政理念的宣傳教化;國家財政負擔問題;相關(guān)法學理論的不成熟;國家行政機關(guān)的強勢地位等。結(jié)合行政賠償范圍的缺陷和原因,給出相關(guān)建議。
行政賠償;范圍;精神賠償;賠償標準
行政賠償是指國家行政機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán),侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益并造成損害,由國家承擔賠償責任的制度[1](P401)。國家賠償范圍,是指國家承擔行政賠償責任的范圍[2](P129)。在理論上,只要是因國家行政機關(guān)的行為對公民、法人以及其他組織的合法權(quán)益造成了損害,都應(yīng)該承擔全部的賠償責任,但在司法實踐中,各國都對行政賠償?shù)姆秶髁艘欢ǖ南拗??！吨腥A人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》)對行政賠償?shù)姆秶隽藢ｉT的規(guī)定。《國家賠償法》已頒布實施十年有余,這期間社會迅速發(fā)展,雖然法律要求其固有的穩(wěn)定性,但是新情況的出現(xiàn)使得許多行政賠償問題沒有合適的法律依據(jù),進而得不到合理的解決,因此,反思《國家賠償法》的不足,分析產(chǎn)生的原因,以期有助于該法的修改和完善。
一、行政賠償范圍的缺陷和不足
一是行政賠償歸責原則單一。《國家賠償法》把“違法”作為單一的歸責原則,而此處所指的“違法”,實際上多是按照《行政訴訟法》第 54條所規(guī)定的違法標準來理解和適用的,極大地縮小了“違法”所應(yīng)具有的豐富含義。這種標準不能完全包含引起損害和應(yīng)當賠償損害的全部情形。在很多情形下,違法標準都不能適用。違法歸責與結(jié)果歸責之間自相矛盾,導(dǎo)致實踐中問題突出。違法歸責原則不能排除國家機關(guān)工作人員在損害行為中的過錯[3](P100-108)?？梢钥闯?這一規(guī)定顯然使得行政賠償?shù)姆秶^窄,大大減少了公民、法人和其他組織獲得賠償?shù)臋?quán)利和機會,不利于社會公平的實現(xiàn)。
二是抽象行政行為被排除在行政賠償之外。抽象行政行為是相對于具體行政行為而言的。我國行政法理論一般認為,抽象行政行為是指行政機關(guān)針對不特定多數(shù)人制定的,具有普遍約束力的行為規(guī)則。它包括行政立法行為和制定其他行政規(guī)范性文件的行為?！秶屹r償法》的行政賠償范圍采用的是一種舉例式的規(guī)定,只對具體行政行為進行行政賠償。抽象行政行為造成的侵權(quán)損害行為則不適用行政賠償。首先,從《國家賠償法》本身條文看,第二條規(guī)定:“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行政機關(guān)違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！边@里,“行使職權(quán)”應(yīng)該是重點,難道抽象行政行為就不是行政機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的行為結(jié)果嗎?把抽象行政行為排除在行政賠償之外顯然是不合適的。其次,從《國家賠償法》的立法初衷來看,其制定和實施是為了推動我國民主法治建設(shè),保障人權(quán),保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益不受公共權(quán)力的侵害。不論是從法理還是司法實踐來看,抽象行政行為在很多時候都會給公民、法人、和其他組織帶來侵害和損失。并且,這些公民、法人和其他組織都是在無過錯的狀態(tài)下遭受了侵害和損失,這些合法權(quán)益的侵害和損失僅僅以是由抽象行政行為造成的而得不到相應(yīng)的賠償顯然是不成立的。進一步分析,如果抽象行政行為被排除在行政賠償?shù)姆秶獾脑?很可能會導(dǎo)致這樣一種情況,就是行政機關(guān)利用抽象行政行為在損害公眾的基礎(chǔ)上為自己或其他個人或組織獲利并逃避相應(yīng)的懲罰。這方面的案例也在現(xiàn)實中多次出現(xiàn)。這顯然違背了《國家賠償法》制定的初衷和目的。
三是精神損害賠償?shù)娜笔?。從《國家賠償法》第二章可以看出,其規(guī)定的賠償范圍僅限于限制人身自由權(quán)、侵犯生命健康和侵害財產(chǎn)權(quán)。對于精神損害賠償問題沒有相關(guān)規(guī)定。這無疑是《國家賠償法》的一大缺失。從法律約束的平等性上看,精神損害賠償制度在民法已經(jīng)確立的情況下,公共權(quán)力機關(guān)更應(yīng)該給予賠償;從公民合法權(quán)益的平等保護看,精神權(quán)益已得到與其他權(quán)益同等的保護;從有損害必有賠償看,作為一個社會人,其關(guān)注的絕不僅僅的是財產(chǎn)、生命健康等等[4](P166)。精神上的自由和榮譽已成為現(xiàn)代人的一種價值追求。對于這種崇高的價值追求的損害沒有相應(yīng)的賠償是違反基本的社會價值規(guī)范和法理的。
四是行政不作為和怠慢賠償問題。從《國家賠償法》第二章可以看出,行政賠償都是基于行政機關(guān)及其工作人員的作為造成的損害的結(jié)果,但是行政不作為和怠慢在《國家賠償法》中沒有相關(guān)規(guī)定。行政不作為和怠慢是否可以進行行政賠償,學術(shù)界有不同觀點。筆者認為只要符合一定條件,因行政不作為和怠慢造成的損害就應(yīng)當承擔行政賠償責任。第一,行政不作為和怠慢同樣是法律行為,具有法律效果,是一種應(yīng)做而沒有做或及時去做,進而造成了侵害和損失。由于不作為和怠慢造成的不必要的侵害和損失當然要承擔相應(yīng)的責任,具體到本文就是承擔行政賠償責任。第二,行政不作為和怠慢其言下之意就是違反了其職責,這也是因行政不作為和怠慢負有行政賠償責任的關(guān)鍵所在。第三,如果行政不作為和怠慢不被納入行政賠償體系,則會有很大的危害。一方面,它不僅損害了個人權(quán)益,而且還褻瀆了國家職責。另一方面,我國目前的行政機構(gòu)在很大程度上具有典型理性官僚制的體系構(gòu)建。在這種理性官僚制下,不求無功,但求無過,是大多數(shù)行政機構(gòu)及其人員的行為方式和思維習慣。如果行政不作為和怠慢不被納入行政賠償體系,那么,行政機關(guān)及其人員就不會主動工作,形成官僚惰性。
五是賠償標準過低。行政賠償標準是指國家對行政侵權(quán)受害人支付賠償金的標準[1](P450)。如何確定行政賠償?shù)臉藴?直接關(guān)系到受害人的受賠償程度和合法權(quán)益的保護。但是從世界各國來看,目前對于行政賠償還沒有統(tǒng)一的標準。但總的來說,可以將各國的賠償標準歸為三類即:懲罰性標準;補償性標準;撫慰性標準[5](P94-95)。從我國《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定來看,我國行政賠償確立的標準是撫慰性標準,即賠償是以撫慰受害人為目的而不是賠償受害人全部損失。這一點在《國家賠償法》第二十八條第六項體現(xiàn)得尤為明顯。
總的來說,依據(jù)撫慰性標準,在財產(chǎn)性損害方面,只是對受害人的直接損失進行賠償,對間接損失則沒有相應(yīng)規(guī)定。如前所述,在人身侵害方面,精神損害賠償沒有納入賠償體系。不管事何種形式的賠償,其賠償額度都比較低,尤其是完全喪失勞動能力的情況下,還有最高額的規(guī)定,即“國家上年度職工平均工資的 20倍”,且不說這其中的精神損害賠償問題,就此賠償額度來說,這一規(guī)定也是很不合理的,既沒有考慮到物價的結(jié)構(gòu)性上漲問題,也沒有考慮到可能的通貨膨脹問題。顯然《國家賠償法》的關(guān)于賠償標準和額度的相關(guān)規(guī)定在經(jīng)濟迅速發(fā)展及社會急劇變化的情況下,已經(jīng)不能適應(yīng)新的形式,急需改進。
二、行政賠償范圍存在問題的原因分析
首先,傳統(tǒng)官本位思想的制約和當今執(zhí)政理念的宣傳教化。我國 2000多年的封建官本位思想,使得人民在一定程度上有一種面對權(quán)力的軟弱性與順從性,現(xiàn)代公民意識不強烈。同時,當今的執(zhí)政當局由于歷史和現(xiàn)實原因,具有很高的執(zhí)政合法性,使得民眾對其有一種信任感。相信其所做所為都是有理由的,即使受到侵害也會給予理解和原諒。在這種情況下,民眾本身的信任加上逆來順從從不敢反抗的心理,當然使得行政賠償?shù)姆秶^窄。
其次,國家財政負擔問題?！秶屹r償法》制定實施于 1995年,當時,我國改革開放剛剛起步,社會經(jīng)濟發(fā)展較落后,國家財政相對不足,并且社會經(jīng)濟建設(shè)急需國家財政支持,沒有充足的財政支持是當時考慮的主要原因之一,也是當時無法很好解決的一個客觀現(xiàn)實。
再次,相關(guān)法學理論的不成熟。我國《國家賠償法》頒布時,法學建設(shè)還比較落后,在行政賠償方面的法學理論更是如此。另外,法律有其固有的滯后性,并且當時我國正處于改革開放初期和計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的時期,社會急速變化發(fā)展,社會關(guān)系日益復(fù)雜。面對這種急速變化的環(huán)境,法律的滯后性更凸顯出來。
最后,國家行政機的強勢地位。在我國,在立法、司法和行政三權(quán)中,行政權(quán)最具強勢地位并且其也具有部門和群體利益。對于立法而言,其強勢地位可以影響其制定有利于行政機構(gòu)及其工作人員的法律,使關(guān)于行政賠償?shù)姆梢罁?jù)在源頭上有利于行政部門及其工作人員。對于司法而言,行政權(quán)的強勢地位可以干預(yù)司法獨立原則。事實上,在司法實踐中,司法部門在處理行政賠償案件時很少能不受到行政權(quán)的干預(yù),真正做到司法獨立。
三、對于行政賠償范圍的一些建議
第一,在歸責原則方面,由于單一的“違法”歸責原則并不能解決許多實踐中的問題,使得許多因行政行為造成的侵害得不到相應(yīng)的補償,其使用范圍不夠全面。對此,建議將歸責原則改為“結(jié)果原則”,即只要是由于行政行為造成的合法權(quán)益的損害,不管行政行為是否違法,都要進行行政賠償。
第二,關(guān)于抽象行政行為的行政賠償問題。只要有損害事實及抽象行政行為和損害事實之間有因果關(guān)系,則抽象行政行為也應(yīng)該納入行政賠償體系。
第三,在精神損害賠償方面,由于各方面原因在《國家賠償法》制定時將精神損害賠償排除在行政賠償之外,雖有很大不合理性,但也有一定可以理解的理由。經(jīng)過 10多年的發(fā)展,當前對于行政賠償建立精神損害賠償制度的時機已趨成熟。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,財政收入的擴大,有財力進行精神損害方面的賠償。隨著現(xiàn)代國家的發(fā)展,公民的現(xiàn)代民主法治意識逐漸增強,對精神損害的關(guān)注已經(jīng)深入公民權(quán)的范圍。10多年的司法實踐為精神損害的行政賠償提供了理論來源和準備。
第四,將行政不作為和怠慢納入行政賠償體系。只要是行政機關(guān)及其工作人員在其職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)做而沒有做或沒有及時做,進而對公民、法人或其他組織造成損害的,就應(yīng)該進行行政賠償。
第五,提高行政賠償?shù)臉藴?。首先要將《國家行政法》所體現(xiàn)的撫慰性標準起碼提高至補償性標準,某些方面如精神損害賠償方面可以提高至懲罰性標準。在具體的賠償額度方面,應(yīng)提高具體的賠償額度,盡量減少或廢除最高額度的規(guī)定。同時,很重要的一個方面是要充分考慮物價的結(jié)構(gòu)性上漲和通貨膨脹造成的貨幣貶值,建議建立一個彈性的賠償標準和額度。
第六,立法和司法的真正獨立。要真正做到立法和司法的真正獨立,在源頭上保證行政賠償范圍的合理性,在過程中保證行政賠償范圍的公正性。
總的來說,隨著社會的快速發(fā)展,《國家賠償法》已經(jīng)明顯呈現(xiàn)出一系列的局限性。雖然法律的穩(wěn)定性是法律的一個基本要求,但是面對諸多的新情況和原先本身的不足,行政賠償?shù)姆秶黠@過窄,必須根據(jù)新的形勢合理確定行政賠償?shù)姆秶?/p>
[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社,2001.
[2]房紹坤,畢可志.國家賠償法學[M].北京:北京大學出版社,2004.
[3]楊小君.國家賠償法律問題研究[M].北京:北京大學出版社,2005.
[4]高家偉.國家賠償法[M].北京:商務(wù)印書館,2004.
[5]劉嗣元,石佑啟.國家賠償法要論[M].北京:北京大學出版社,2006.
Abstract:As the developmentof our society and the reasonsof the“NationalCompensationAct”,there are some problems in the scope of administration compensation,such as:single responsibility principle of the executive compensation,damages of abstract administrative act,mental damages,inaction and neglect administration compensation,compensation standards and so on.The main reasons are:the constraints of traditional thinking and the publicity of the today’s ruling concept,the state’s financial burden,the legal theory related being immaturity,the powerof the administrative organization.Combinedwith the problemsof the scope of administration compensation and reasons,some relevant recommendations are given.
Key words:Administration compensation;Scope;Mental compensation;Compensation standards
(責任編輯:宋孝忠)
The Scope of Adm in istration Compensation in China
WU Ben-liang
(Nanjing University,Nanjing210093,China)
D925.3
A
1008—4444(2010)04—0123—03
2010-05-18
吳本亮(1985—),男 ,安徽宣城人,南京大學政府管理學院行政管理學系 2008級碩士研究生。
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吳本亮
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(南京大學,江蘇 南京 210093)
隨著我國社會的發(fā)展出現(xiàn)的新情況以及《國家賠償法》本身的原因,行政賠償?shù)牟蛔惚憩F(xiàn)在:行政賠償歸責原則單一;抽象行政行為被排除在侵權(quán)損害賠償之外;精神損害賠償?shù)娜笔?不作為和怠慢行政賠償;賠償標準不夠完善等一系列問題。究其原因主要是:傳統(tǒng)官本位思想的制約以及當今執(zhí)政理念的宣傳教化;國家財政負擔問題;相關(guān)法學理論的不成熟;國家行政機關(guān)的強勢地位等。結(jié)合行政賠償范圍的缺陷和原因,給出相關(guān)建議。
行政賠償;范圍;精神賠償;賠償標準
行政賠償是指國家行政機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán),侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益并造成損害,由國家承擔賠償責任的制度[1](P401)。國家賠償范圍,是指國家承擔行政賠償責任的范圍[2](P129)。在理論上,只要是因國家行政機關(guān)的行為對公民、法人以及其他組織的合法權(quán)益造成了損害,都應(yīng)該承擔全部的賠償責任,但在司法實踐中,各國都對行政賠償?shù)姆秶髁艘欢ǖ南拗??！吨腥A人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》)對行政賠償?shù)姆秶隽藢ｉT的規(guī)定。《國家賠償法》已頒布實施十年有余,這期間社會迅速發(fā)展,雖然法律要求其固有的穩(wěn)定性,但是新情況的出現(xiàn)使得許多行政賠償問題沒有合適的法律依據(jù),進而得不到合理的解決,因此,反思《國家賠償法》的不足,分析產(chǎn)生的原因,以期有助于該法的修改和完善。
一、行政賠償范圍的缺陷和不足
一是行政賠償歸責原則單一。《國家賠償法》把“違法”作為單一的歸責原則,而此處所指的“違法”,實際上多是按照《行政訴訟法》第 54條所規(guī)定的違法標準來理解和適用的,極大地縮小了“違法”所應(yīng)具有的豐富含義。這種標準不能完全包含引起損害和應(yīng)當賠償損害的全部情形。在很多情形下,違法標準都不能適用。違法歸責與結(jié)果歸責之間自相矛盾,導(dǎo)致實踐中問題突出。違法歸責原則不能排除國家機關(guān)工作人員在損害行為中的過錯[3](P100-108)?？梢钥闯?這一規(guī)定顯然使得行政賠償?shù)姆秶^窄,大大減少了公民、法人和其他組織獲得賠償?shù)臋?quán)利和機會,不利于社會公平的實現(xiàn)。
二是抽象行政行為被排除在行政賠償之外。抽象行政行為是相對于具體行政行為而言的。我國行政法理論一般認為,抽象行政行為是指行政機關(guān)針對不特定多數(shù)人制定的,具有普遍約束力的行為規(guī)則。它包括行政立法行為和制定其他行政規(guī)范性文件的行為?！秶屹r償法》的行政賠償范圍采用的是一種舉例式的規(guī)定,只對具體行政行為進行行政賠償。抽象行政行為造成的侵權(quán)損害行為則不適用行政賠償。首先,從《國家賠償法》本身條文看,第二條規(guī)定:“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行政機關(guān)違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！边@里,“行使職權(quán)”應(yīng)該是重點,難道抽象行政行為就不是行政機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的行為結(jié)果嗎?把抽象行政行為排除在行政賠償之外顯然是不合適的。其次,從《國家賠償法》的立法初衷來看,其制定和實施是為了推動我國民主法治建設(shè),保障人權(quán),保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益不受公共權(quán)力的侵害。不論是從法理還是司法實踐來看,抽象行政行為在很多時候都會給公民、法人、和其他組織帶來侵害和損失。并且,這些公民、法人和其他組織都是在無過錯的狀態(tài)下遭受了侵害和損失,這些合法權(quán)益的侵害和損失僅僅以是由抽象行政行為造成的而得不到相應(yīng)的賠償顯然是不成立的。進一步分析,如果抽象行政行為被排除在行政賠償?shù)姆秶獾脑?很可能會導(dǎo)致這樣一種情況,就是行政機關(guān)利用抽象行政行為在損害公眾的基礎(chǔ)上為自己或其他個人或組織獲利并逃避相應(yīng)的懲罰。這方面的案例也在現(xiàn)實中多次出現(xiàn)。這顯然違背了《國家賠償法》制定的初衷和目的。
三是精神損害賠償?shù)娜笔?。從《國家賠償法》第二章可以看出,其規(guī)定的賠償范圍僅限于限制人身自由權(quán)、侵犯生命健康和侵害財產(chǎn)權(quán)。對于精神損害賠償問題沒有相關(guān)規(guī)定。這無疑是《國家賠償法》的一大缺失。從法律約束的平等性上看,精神損害賠償制度在民法已經(jīng)確立的情況下,公共權(quán)力機關(guān)更應(yīng)該給予賠償;從公民合法權(quán)益的平等保護看,精神權(quán)益已得到與其他權(quán)益同等的保護;從有損害必有賠償看,作為一個社會人,其關(guān)注的絕不僅僅的是財產(chǎn)、生命健康等等[4](P166)。精神上的自由和榮譽已成為現(xiàn)代人的一種價值追求。對于這種崇高的價值追求的損害沒有相應(yīng)的賠償是違反基本的社會價值規(guī)范和法理的。
四是行政不作為和怠慢賠償問題。從《國家賠償法》第二章可以看出,行政賠償都是基于行政機關(guān)及其工作人員的作為造成的損害的結(jié)果,但是行政不作為和怠慢在《國家賠償法》中沒有相關(guān)規(guī)定。行政不作為和怠慢是否可以進行行政賠償,學術(shù)界有不同觀點。筆者認為只要符合一定條件,因行政不作為和怠慢造成的損害就應(yīng)當承擔行政賠償責任。第一,行政不作為和怠慢同樣是法律行為,具有法律效果,是一種應(yīng)做而沒有做或及時去做,進而造成了侵害和損失。由于不作為和怠慢造成的不必要的侵害和損失當然要承擔相應(yīng)的責任,具體到本文就是承擔行政賠償責任。第二,行政不作為和怠慢其言下之意就是違反了其職責,這也是因行政不作為和怠慢負有行政賠償責任的關(guān)鍵所在。第三,如果行政不作為和怠慢不被納入行政賠償體系,則會有很大的危害。一方面,它不僅損害了個人權(quán)益,而且還褻瀆了國家職責。另一方面,我國目前的行政機構(gòu)在很大程度上具有典型理性官僚制的體系構(gòu)建。在這種理性官僚制下,不求無功,但求無過,是大多數(shù)行政機構(gòu)及其人員的行為方式和思維習慣。如果行政不作為和怠慢不被納入行政賠償體系,那么,行政機關(guān)及其人員就不會主動工作,形成官僚惰性。
五是賠償標準過低。行政賠償標準是指國家對行政侵權(quán)受害人支付賠償金的標準[1](P450)。如何確定行政賠償?shù)臉藴?直接關(guān)系到受害人的受賠償程度和合法權(quán)益的保護。但是從世界各國來看,目前對于行政賠償還沒有統(tǒng)一的標準。但總的來說,可以將各國的賠償標準歸為三類即:懲罰性標準;補償性標準;撫慰性標準[5](P94-95)。從我國《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定來看,我國行政賠償確立的標準是撫慰性標準,即賠償是以撫慰受害人為目的而不是賠償受害人全部損失。這一點在《國家賠償法》第二十八條第六項體現(xiàn)得尤為明顯。
總的來說,依據(jù)撫慰性標準,在財產(chǎn)性損害方面,只是對受害人的直接損失進行賠償,對間接損失則沒有相應(yīng)規(guī)定。如前所述,在人身侵害方面,精神損害賠償沒有納入賠償體系。不管事何種形式的賠償,其賠償額度都比較低,尤其是完全喪失勞動能力的情況下,還有最高額的規(guī)定,即“國家上年度職工平均工資的 20倍”,且不說這其中的精神損害賠償問題,就此賠償額度來說,這一規(guī)定也是很不合理的,既沒有考慮到物價的結(jié)構(gòu)性上漲問題,也沒有考慮到可能的通貨膨脹問題。顯然《國家賠償法》的關(guān)于賠償標準和額度的相關(guān)規(guī)定在經(jīng)濟迅速發(fā)展及社會急劇變化的情況下,已經(jīng)不能適應(yīng)新的形式,急需改進。
二、行政賠償范圍存在問題的原因分析
首先,傳統(tǒng)官本位思想的制約和當今執(zhí)政理念的宣傳教化。我國 2000多年的封建官本位思想,使得人民在一定程度上有一種面對權(quán)力的軟弱性與順從性,現(xiàn)代公民意識不強烈。同時,當今的執(zhí)政當局由于歷史和現(xiàn)實原因,具有很高的執(zhí)政合法性,使得民眾對其有一種信任感。相信其所做所為都是有理由的,即使受到侵害也會給予理解和原諒。在這種情況下,民眾本身的信任加上逆來順從從不敢反抗的心理,當然使得行政賠償?shù)姆秶^窄。
其次,國家財政負擔問題?！秶屹r償法》制定實施于 1995年,當時,我國改革開放剛剛起步,社會經(jīng)濟發(fā)展較落后,國家財政相對不足,并且社會經(jīng)濟建設(shè)急需國家財政支持,沒有充足的財政支持是當時考慮的主要原因之一,也是當時無法很好解決的一個客觀現(xiàn)實。
再次,相關(guān)法學理論的不成熟。我國《國家賠償法》頒布時,法學建設(shè)還比較落后,在行政賠償方面的法學理論更是如此。另外,法律有其固有的滯后性,并且當時我國正處于改革開放初期和計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的時期,社會急速變化發(fā)展,社會關(guān)系日益復(fù)雜。面對這種急速變化的環(huán)境,法律的滯后性更凸顯出來。
最后,國家行政機的強勢地位。在我國,在立法、司法和行政三權(quán)中,行政權(quán)最具強勢地位并且其也具有部門和群體利益。對于立法而言,其強勢地位可以影響其制定有利于行政機構(gòu)及其工作人員的法律,使關(guān)于行政賠償?shù)姆梢罁?jù)在源頭上有利于行政部門及其工作人員。對于司法而言,行政權(quán)的強勢地位可以干預(yù)司法獨立原則。事實上,在司法實踐中,司法部門在處理行政賠償案件時很少能不受到行政權(quán)的干預(yù),真正做到司法獨立。
三、對于行政賠償范圍的一些建議
第一,在歸責原則方面,由于單一的“違法”歸責原則并不能解決許多實踐中的問題,使得許多因行政行為造成的侵害得不到相應(yīng)的補償,其使用范圍不夠全面。對此,建議將歸責原則改為“結(jié)果原則”,即只要是由于行政行為造成的合法權(quán)益的損害,不管行政行為是否違法,都要進行行政賠償。
第二,關(guān)于抽象行政行為的行政賠償問題。只要有損害事實及抽象行政行為和損害事實之間有因果關(guān)系,則抽象行政行為也應(yīng)該納入行政賠償體系。
第三,在精神損害賠償方面,由于各方面原因在《國家賠償法》制定時將精神損害賠償排除在行政賠償之外,雖有很大不合理性,但也有一定可以理解的理由。經(jīng)過 10多年的發(fā)展,當前對于行政賠償建立精神損害賠償制度的時機已趨成熟。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,財政收入的擴大,有財力進行精神損害方面的賠償。隨著現(xiàn)代國家的發(fā)展,公民的現(xiàn)代民主法治意識逐漸增強,對精神損害的關(guān)注已經(jīng)深入公民權(quán)的范圍。10多年的司法實踐為精神損害的行政賠償提供了理論來源和準備。
第四,將行政不作為和怠慢納入行政賠償體系。只要是行政機關(guān)及其工作人員在其職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)做而沒有做或沒有及時做,進而對公民、法人或其他組織造成損害的,就應(yīng)該進行行政賠償。
第五,提高行政賠償?shù)臉藴?。首先要將《國家行政法》所體現(xiàn)的撫慰性標準起碼提高至補償性標準,某些方面如精神損害賠償方面可以提高至懲罰性標準。在具體的賠償額度方面,應(yīng)提高具體的賠償額度,盡量減少或廢除最高額度的規(guī)定。同時,很重要的一個方面是要充分考慮物價的結(jié)構(gòu)性上漲和通貨膨脹造成的貨幣貶值,建議建立一個彈性的賠償標準和額度。
第六,立法和司法的真正獨立。要真正做到立法和司法的真正獨立,在源頭上保證行政賠償范圍的合理性,在過程中保證行政賠償范圍的公正性。
總的來說,隨著社會的快速發(fā)展,《國家賠償法》已經(jīng)明顯呈現(xiàn)出一系列的局限性。雖然法律的穩(wěn)定性是法律的一個基本要求,但是面對諸多的新情況和原先本身的不足,行政賠償?shù)姆秶黠@過窄,必須根據(jù)新的形勢合理確定行政賠償?shù)姆秶?/p>
[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社,2001.
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[3]楊小君.國家賠償法律問題研究[M].北京:北京大學出版社,2005.
[4]高家偉.國家賠償法[M].北京:商務(wù)印書館,2004.
[5]劉嗣元,石佑啟.國家賠償法要論[M].北京:北京大學出版社,2006.
Abstract:As the developmentof our society and the reasonsof the“NationalCompensationAct”,there are some problems in the scope of administration compensation,such as:single responsibility principle of the executive compensation,damages of abstract administrative act,mental damages,inaction and neglect administration compensation,compensation standards and so on.The main reasons are:the constraints of traditional thinking and the publicity of the today’s ruling concept,the state’s financial burden,the legal theory related being immaturity,the powerof the administrative organization.Combinedwith the problemsof the scope of administration compensation and reasons,some relevant recommendations are given.
Key words:Administration compensation;Scope;Mental compensation;Compensation standards
(責任編輯:宋孝忠)
The Scope of Adm in istration Compensation in China
WU Ben-liang
(Nanjing University,Nanjing210093,China)
D925.3
A
1008—4444(2010)04—0123—03
2010-05-18
吳本亮(1985—),男 ,安徽宣城人,南京大學政府管理學院行政管理學系 2008級碩士研究生。
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