論教育考試懲戒行為的司法審查

官釗敏(四川財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法律系,四川 成都 610101)

論教育考試懲戒行為的司法審查

官釗敏
(四川財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法律系,四川 成都 610101)

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)法院排除對(duì)教育考試懲戒行為的司法審查。對(duì)此,本文首先從權(quán)利保障的角度闡明了對(duì)教育考試懲戒行為進(jìn)行司法審查的必要性和可行性;再結(jié)合國(guó)外立法與實(shí)踐論證了司法審查與大學(xué)自治間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系,最后提出了司法介入考試懲戒事務(wù)的審查標(biāo)準(zhǔn),合理劃分了司法審查與大學(xué)自治的界限問(wèn)題。

教育考試;懲戒;大學(xué)自治;司法審查

一、教育考試懲戒行為司法審查的必要性

我國(guó)初期的行政法學(xué)以研究國(guó)家行政機(jī)關(guān)為主要內(nèi)容,并側(cè)重于對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、分類(lèi)、職權(quán)、結(jié)構(gòu)等的研究。這種研究重心的失衡,導(dǎo)致對(duì)行政訴訟被告認(rèn)識(shí)的片面性,認(rèn)為只有行政機(jī)關(guān)才能作被告,而把學(xué)校這類(lèi)公共組織的教育考試懲戒行為排除在了司法審查的范圍之外。另外,我國(guó)新聞傳媒中也把行政訴訟制度簡(jiǎn)單地概括為通俗的“民告官”,這對(duì)“只有行政機(jī)關(guān)才能作行政訴訟被告”觀念的形成和影響起了一定的推波助瀾作用。按照中國(guó)傳統(tǒng)觀念的理解,高等學(xué)校不是“官”,因此,即使不服其教育考試懲戒行為也不能被行政訴訟所“告”了。典型的例子如“甄勝訴三峽大學(xué)案”,法院以三峽大學(xué)的身份是事業(yè)法人,不是行使國(guó)家行政職能的機(jī)關(guān)和組織,被告不適格為由裁定不予受理。

另一種拒絕將教育考試懲戒行為納入司法審查的理由認(rèn)為:學(xué)校對(duì)學(xué)生的懲戒行為屬于“自主管理權(quán)的重要內(nèi)容,一般不受其他任何組織或者個(gè)人的干涉。根據(jù)法律規(guī)定,除非受教育者提出申訴,教育行政部門(mén)一般不能插手屬于學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的學(xué)生處分問(wèn)題;受教育者對(duì)學(xué)校行使處分權(quán),按照學(xué)生管理規(guī)定給予的處分不服的,不能提起訴訟,但可以向?qū)W校或者教育行政部門(mén)等提起申訴?！痹摲N觀點(diǎn)認(rèn)為教育考試懲戒性質(zhì)上系內(nèi)部處分,相當(dāng)于《公務(wù)員法》中規(guī)定的對(duì)公務(wù)員的行政處分。

如果有權(quán)利而無(wú)救濟(jì),有規(guī)則卻無(wú)責(zé)任追究機(jī)制,那么這樣的權(quán)利“只能是道德權(quán)利或習(xí)慣權(quán)利,而不是法律權(quán)利”,這樣的規(guī)則就形同虛設(shè)。筆者認(rèn)為,不予立案使得當(dāng)事人的合法權(quán)益根本無(wú)法得到救濟(jì),這違背了現(xiàn)代司法制度設(shè)立的宗旨及法治社會(huì)建設(shè)中法院應(yīng)當(dāng)有的功能。對(duì)學(xué)生開(kāi)除學(xué)籍或勒令退學(xué)的懲戒形式已經(jīng)直接剝奪了公民的受教育權(quán),在當(dāng)今知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代里,剝奪受教育權(quán)要比侵犯某些人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的后果更為嚴(yán)重。現(xiàn)如今,一個(gè)公民因?yàn)闆](méi)有在指定位置停車(chē)被罰款20元尚能提起訴訟,而剝奪人的受教育權(quán)卻不能提起訴訟,未免顯得太不合情理。

二、教育考試懲戒行為的可訴性分析

《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”顯然,該條款規(guī)定的行政訴訟被告僅為行政機(jī)關(guān),因此無(wú)法從《行政訴訟法》的條文中直接找到高等學(xué)?？梢宰鳛樾姓V訟被告的規(guī)定。出于保護(hù)受懲戒學(xué)生合法權(quán)益的需要,法學(xué)理論和實(shí)踐者們把目光轉(zhuǎn)向了《行政訴訟法》第25條第4款“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為,該組織是被告”的規(guī)定上來(lái)。2000年3月《行政訴訟法解釋》(以下稱《解釋》)終于對(duì)《行政訴訟法》有所突破,《解釋》第1條第1款規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！边@一解釋以“具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)和組織”替代了《行政訴訟法》中的“行政機(jī)關(guān)”明顯是有意將行政訴訟的被告范圍放寬了。

同時(shí)《高等教育法》第41條規(guī)定“高等學(xué)校的校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作,行使下列職權(quán):(四)……對(duì)學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分;……”本條在一定程度上可以理解為是《高等教育法》授予了高等學(xué)校的學(xué)籍管理及獎(jiǎng)懲的自主權(quán)。

至此,既有了《行政訴訟法》及其《解釋》規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)組織”可以作行政訴訟的被告的大前提,又有了《高等教育法》授權(quán)高等學(xué)校對(duì)學(xué)生實(shí)施學(xué)籍管理及獎(jiǎng)懲權(quán)的小前提,通過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)單的三段論推理,不難得出高等學(xué)校在行使教育考試獎(jiǎng)懲權(quán)時(shí)可以作為行政訴訟的被告的結(jié)論。

田永案和劉燕文案均通過(guò)這樣的邏輯來(lái)認(rèn)定高等學(xué)校屬于行政訴訟的適格被告。在田永案中海淀區(qū)法院認(rèn)為“根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定,高等學(xué)校對(duì)受教育者有進(jìn)行學(xué)籍管理、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分的權(quán)力,有代表國(guó)家對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書(shū)、學(xué)位證書(shū)的職責(zé)……。”北京一中院進(jìn)一步闡明“根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定,國(guó)家實(shí)行學(xué)業(yè)證書(shū)制度和學(xué)位制度,高等學(xué)校作為法律授權(quán)機(jī)構(gòu)有代表國(guó)家對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書(shū)、學(xué)位證書(shū)的職責(zé)……?！贝送?關(guān)于學(xué)校在行使學(xué)籍管理職權(quán)時(shí)屬于“法律法規(guī)授權(quán)組織”的觀點(diǎn)在劉燕文案中闡釋的更為充分明確,判決書(shū)寫(xiě)到“……高等學(xué)校作為公共教育機(jī)構(gòu),雖然不是法律意義上的行政機(jī)關(guān),但是其對(duì)受教育者進(jìn)行頒發(fā)學(xué)業(yè)證書(shū)與學(xué)位證書(shū)等的權(quán)力是國(guó)家法律所授予的,其在教育活動(dòng)中的管理行為是單方面的作出的,無(wú)需受教育者的同意。……根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定,由法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出的具體行政行為,該組織是被告。北京大學(xué)作為國(guó)家批準(zhǔn)成立的高等學(xué)校,在法律、法規(guī)授權(quán)的情況下,具有代表國(guó)家對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)學(xué)業(yè)證書(shū)的權(quán)力,北京大學(xué)在依法行使這一授權(quán)時(shí),其作出的單方面的管理行為,屬于《行政訴訟法》規(guī)定的可以提起行政訴訟的具體行政行為?！?/p>

田永案被認(rèn)為是行政法學(xué)上一個(gè)里程碑式的案件,開(kāi)創(chuàng)了司法實(shí)踐中運(yùn)用行政訴訟法規(guī)定的法律、法規(guī)授權(quán)組織確認(rèn)學(xué)校行政訴訟被告資格的先例。法官在法律的規(guī)則范圍內(nèi)從法律的精神出發(fā),創(chuàng)造性地運(yùn)用法律理論,受理了此案,而且運(yùn)用“法律法規(guī)授權(quán)組織”理論解決了高等學(xué)校的行政訴訟被告資格問(wèn)題,鑒于田永案的重要意義,《最高人民法院公報(bào)》1999年第4期刊登了此案例。

三、大學(xué)自治與司法審查的對(duì)立與契合

大學(xué)自治觀念一直以來(lái)強(qiáng)調(diào)學(xué)校與權(quán)力的相對(duì)獨(dú)立,排除國(guó)家的過(guò)多干預(yù),學(xué)術(shù)自由被認(rèn)為是一種普適人權(quán)和公民自由權(quán),任何人藉此得以自由地尋求真理并將真理傳授于他人。為保障良好的教育制度和維護(hù)民主法治的存在與發(fā)展,權(quán)利保障與大學(xué)自治都是必需的。為此各國(guó)憲法在規(guī)定國(guó)家負(fù)責(zé)教育的同時(shí),也都肯定了大學(xué)享有自治的權(quán)力。如意大利《憲法》第33條規(guī)定:“確保藝術(shù)與科學(xué)自由及其教授的自由?！薄案叩任幕瘷C(jī)關(guān)、大學(xué)和科學(xué)院在國(guó)家法律所規(guī)定范圍內(nèi),有權(quán)頒布自治規(guī)章”,德國(guó)1976年《高等教育總法》第58條規(guī)定,“大學(xué)為公法社團(tuán),同時(shí)為國(guó)家之機(jī)構(gòu)。大學(xué)于法律規(guī)定的范圍內(nèi),享有自治權(quán)”;法國(guó)1984年《高等教育法》第20條規(guī)定:“科學(xué)、文化和職業(yè)公立高等學(xué)校是享有法人資格,在教學(xué)、科學(xué)、行政及財(cái)務(wù)方面享有自治權(quán)的國(guó)立高等教育和科研機(jī)構(gòu)”。由此可見(jiàn),大學(xué)自治歷來(lái)都是國(guó)際社會(huì)的通行作法,這也是傳統(tǒng)理論中將大學(xué)與學(xué)生之間的關(guān)系視為特殊權(quán)力關(guān)系的重要原由。然而大學(xué)自治與司法審查之間本身就是一對(duì)矛盾,如何平衡二者,使各自都保持在必要的范圍內(nèi),而不致于超過(guò)必要限度而使“大學(xué)自治”和“司法審查”這兩種“善”變成了“惡”。

事實(shí)上,“大學(xué)自治”與“司法審查”之間的矛盾完全是可以調(diào)和的。司法有其特定的存在形式和操作規(guī)則,有其獨(dú)立的價(jià)值取向;大學(xué)也有其獨(dú)特的運(yùn)作方式和教育規(guī)律,有自己的理念和理想。但我們不難發(fā)現(xiàn)二者之間有著某種相似特質(zhì):對(duì)平等、正義、公正、良知、文明的追求。司法保障整個(gè)社會(huì)的公平、正義和文明的實(shí)現(xiàn),不能不包括作為社會(huì)一部分的大學(xué);大學(xué)追求和促進(jìn)社會(huì)公平、正義和文明的實(shí)現(xiàn)也不能沒(méi)有司法的保障?？梢?jiàn),大學(xué)的人文精神與司法的法治精神是并行不悖的,二者有著相同的人文基礎(chǔ)。歷史也有某種契合,作為世界上最早的大學(xué)之一的意大利波侖亞大學(xué),其前身就是法學(xué)院,它在當(dāng)時(shí)是為研修和重振羅馬法而誕生的,這使大學(xué)的人文精神從一開(kāi)始就與法治精神結(jié)下了不解之緣。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為司法審查介入高校教育考試懲戒糾紛只是為了保障和監(jiān)督大學(xué)自治,而不是干涉大學(xué)自治。當(dāng)學(xué)生的權(quán)利受到侵害時(shí),司法的介入是一個(gè)非常自然的結(jié)果。保障學(xué)術(shù)自由與強(qiáng)化司法監(jiān)督并不矛盾,只要司法審查是合理的、有限度的,并不過(guò)度涉及實(shí)質(zhì)性的教學(xué)和學(xué)術(shù)問(wèn)題,司法審查與大學(xué)自治之間是可以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡的。

四、大學(xué)自治與司法審查的限度

如何保障司法對(duì)教育考試懲戒糾紛的審查是“合理的、有限度的,而不是過(guò)度的”呢?筆者認(rèn)為,司法介入高校教育考試懲戒糾紛時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則和審查標(biāo)準(zhǔn):

第一,司法對(duì)教育考試懲戒糾紛的審查應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最小限度原則。

“在規(guī)范的三段論意義上,每一個(gè)行政行為的作用都是行政主體解釋法律、查明事實(shí)、在事實(shí)確認(rèn)基礎(chǔ)上適用法律作出結(jié)論的綜合過(guò)程。因此,行政訴訟理論習(xí)慣于把這個(gè)過(guò)程分為事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題?！奔词乖趪?yán)格的法治主義之下,對(duì)事實(shí)認(rèn)定,法律無(wú)法進(jìn)行完全的羈束,高校在教育考試懲戒中,對(duì)于確認(rèn)是否存在應(yīng)懲戒事實(shí)及給予何種懲戒方式不可避免地存在著自由裁量權(quán),而決定這種自由裁量權(quán)存在的合理基礎(chǔ)則是學(xué)校管理、科研、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)的極端專(zhuān)業(yè)性所使然,因此,司法作為教育的非專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)教育行政管理中的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題給予高校足夠的尊重,在審理教育考試懲戒糾紛案件時(shí)應(yīng)抱著一種審慎而理解的態(tài)度,最小限度的介入和審查高校的懲戒行為。盡力理解高校制定規(guī)章和作出行為的本意,以避免“外行”過(guò)度干預(yù)“內(nèi)行”現(xiàn)象的發(fā)生。

第二,法院應(yīng)重點(diǎn)審查法律問(wèn)題,對(duì)事實(shí)問(wèn)題應(yīng)尊重高校的判定。

“司法審查是必要的,但是這并不表明司法審查對(duì)大學(xué)自治介入是毫無(wú)保留、無(wú)限制的,而應(yīng)當(dāng)是有保留的、有限的、理性的,而不能是武斷和專(zhuān)橫的。”法官只是法律領(lǐng)域的專(zhuān)家,并不是教育領(lǐng)域的專(zhuān)家,因此它的審查主要應(yīng)是程序性審查,即審查學(xué)校在作出懲戒決定前是否聽(tīng)取了被懲戒學(xué)生的申辯、懲戒決定是否向當(dāng)事人宣布、學(xué)校是否遵循正當(dāng)程序原則、是否構(gòu)成了對(duì)學(xué)生合法權(quán)利的侵害等法律事項(xiàng)。對(duì)事實(shí)問(wèn)題不宜過(guò)度滲入。因?yàn)閷?duì)學(xué)生學(xué)科成績(jī)的考核是高校老師作出的專(zhuān)業(yè)判斷,它屬于高校自主權(quán)的范疇。例如《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第29條第(一)、(二)項(xiàng)的規(guī)定,一學(xué)期或連同以前各學(xué)期考試成績(jī)不合格課程有三門(mén)主要課程或四門(mén)(含四門(mén))以上課程不及格者,應(yīng)予退學(xué);實(shí)行學(xué)分制的情況下,不及格課程學(xué)分達(dá)到退學(xué)規(guī)定學(xué)分?jǐn)?shù)者,應(yīng)予退學(xué)。若某學(xué)生因多門(mén)考試成績(jī)不合格而被給予退學(xué)處分時(shí),對(duì)于學(xué)生成績(jī)是否達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn),司法審查則無(wú)法代替專(zhuān)家的判斷。對(duì)于成績(jī)是否合格的問(wèn)題司法只能為專(zhuān)家的行為劃定一條最外部的界限,法官只能把審查的尺度止于教師的考核是否有違公平原則、是否有不正當(dāng)?shù)目紤]等法律問(wèn)題。

第三,只有嚴(yán)重影響學(xué)生教育權(quán)的懲戒才能納入行政訴訟受案范圍。

基于高等學(xué)校性質(zhì)上的特殊性、專(zhuān)業(yè)性,以及我國(guó)現(xiàn)實(shí)中學(xué)校與學(xué)生之間的“特別權(quán)力關(guān)系”思想在短期內(nèi)難以消除的狀況,同時(shí)考慮到法院的承受能力等因素,法院的受案范圍應(yīng)當(dāng)有其有限性。因而“司法審查并不意味著對(duì)教育系統(tǒng)的全面司法控制”。在教育考試懲戒糾紛的具體受案范圍方面可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)司法院大法官會(huì)議1995年作出的382號(hào)解釋:“各級(jí)學(xué)校依有關(guān)學(xué)籍規(guī)則或者懲處規(guī)定,對(duì)學(xué)生所為退學(xué)或類(lèi)似之處分行為,足以改變學(xué)生身份并損及其教育之機(jī)會(huì),自屬對(duì)人民憲法上受教育之權(quán)利有重大影響,此種處分行為應(yīng)為訴愿法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學(xué)生于用盡校內(nèi)申訴途徑,未獲得救濟(jì)者,自得依法提起訴愿及行政訴訟”。類(lèi)似規(guī)定還有,法國(guó)行政法院也認(rèn)為開(kāi)除學(xué)籍、留級(jí)等紀(jì)律處分決定如果足以影響到了利害關(guān)系人的利益,就不應(yīng)屬于內(nèi)部行政措施,必須接受行政法院的監(jiān)督;日本司法審查一般不介入為維護(hù)內(nèi)部紀(jì)律而采取的懲戒處分,但如果該懲戒處分超越單純的維護(hù)內(nèi)部紀(jì)律范圍,或者牽涉到有關(guān)市民的法律地位的措施,都構(gòu)成司法審查的對(duì)象。由此可見(jiàn),對(duì)高校教育考試懲戒行為的司法適用,應(yīng)針對(duì)不同種類(lèi)的懲戒區(qū)別對(duì)待?？鄯?、取消成績(jī)、補(bǔ)考、重修、警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)、留級(jí)或降級(jí)等懲戒雖然也會(huì)影響學(xué)生的受教育權(quán),但是這種影響是非常有限的,對(duì)學(xué)生的受教育權(quán)產(chǎn)生的后果不嚴(yán)重,尚不至于改變學(xué)生身份,因而出于大學(xué)自治及訴訟經(jīng)濟(jì)等因素的考慮,此類(lèi)糾紛不宜進(jìn)入行政訴訟程序。

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